Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 09/1912, 09/1721 en 09/1733
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
1. De Flint Theater en Congrescentrum, te Amersfoort, eiseres,
gemachtigde voorheen: P. Erkelens
gemachtigde thans: H.M. Warmelink
2. [eiser sub 2], te [woonplaats], eiser,
3. [eiseres sub 3], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. drs. I.F.M. Kwint, werkzaam bij Arag Rechtsbijstand N.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. H. Maaijen, werkzaam bij de gemeente Amersfoort
Inleiding
1.1 Bij besluit van 21 april 2009 (bekendgemaakt op 11 mei 2009) heeft verweerder op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vrijstelling verleend van het geldende bestemmingsplan voor uitbreiding van het gebruik van de St. Aegtenkapel door De Flint, gelegen aan ’t Zand 37 te Amersfoort, voor commerciële activiteiten onder voorwaarden met betrekking tot de maximaal toegestane geluidsniveaus. Eisers hebben hiertegen rechtstreeks beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.2 De beroepen zijn behandeld ter zitting van 3 november 2010, waar namens De Flint zijn verschenen P. Erkelens, toenmalig directeur, en [A], bedrijfsleider bij De Flint. Voorts zijn [eiser sub 2], [eiseres sub 3], haar gemachtigde voornoemd en ir. J.F.C. Kupers, werkzaam bij Kupers & Niggebrugge BV, deskundige, verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde. Eisers en verweerder hebben ter zitting hun standpunten toegelicht. In overleg met partijen is het onderzoek ter zitting geschorst teneinde partijen gelegenheid te geven in onderling overleg tot een oplossing van hun geschil te komen.
1.3 Omdat het overleg tussen partijen niet tot een oplossing heeft geleid heeft op 6 april 2011 een nadere zitting plaatsgevonden, waar het onderzoek ter zitting is hervat. Namens eisers zijn opnieuw [eiser sub 2], [eiseres sub 3], haar gemachtigde en voornoemde deskundige verschenen. Namens De Flint zijn verschenen de nieuwe directeur H.M. Warmelink en [A], voornoemd. Namens verweerder is voornoemde gemachtigde verschenen.
Overwegingen
2.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
De St. Aegtenkapel is in gebruik als zaal van De Flint. Bij brief van 2 november 2005 heeft De Flint verweerder verzocht om de bestemming van de St. Aegtenkapel aan te passen. Daarbij heeft De Flint aangegeven de St. Aegtenkapel te willen gebruiken voor het cultureel programma podiumkunst en daarnaast voor zakelijke verhuringen waaronder wordt verstaan huwelijksvoltrekkingen, recepties, jaarvergaderingen, congressen, tentoonstellingen en verhuringen aan verenigingen/organisaties voor uitvoeringen, concerten, kerkdiensten, enz. Een en ander inclusief de bijbehorende horeca.
2.2 Verweerder heeft dit verzoek opgevat als een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO. Nadat zienswijzen op het op 27 maart 2008 ter inzage gelegde ontwerpbesluit om vrijstelling te verlenen kenbaar zijn gemaakt, heeft verweerder aan De Flint bij besluit van 21 april 2009 vrijstelling verleend van het geldende bestemmingsplan voor uitbreiding van het gebruik van de St. Aegtenkapel voor commerciële activiteiten onder voorwaarden met betrekking tot de maximaal toegestane geluidsniveaus en – samengevat – voorwaarden toeziend op de regulering van het ten gehore brengen van mechanisch versterkte en onversterkte muziek en spraak alsmede van andere vormen van akoestische muziek.
2.3 Op het perceel waarop de St. Aegtenkapel staat, ligt ingevolge het vigerende bestemmingsplan “Bloemendal” (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming “Bijzondere doeleinden”. Deze gronden zijn op grond van artikel 25, eerste lid, van het bestemmingsplan bestemd voor gebouwen en andere bouwwerken voor gebruik door en ten behoeve van instellingen ter zake van maatschappelijke zorg, gezondheidszorg, religie, cultuur, onderwijs, recreatie en andere openbare en bijzondere dienstverlening, onder welke gebouwen, voor zover deze bij eenzelfde instelling behoren, ten hoogste één dienstwoning met bijbehorende berging en garage is begrepen, met bij een en ander behorende andere bouwwerken en andere werken.
2.4 De rechtbank stelt vast dat – zoals ook niet in geschil is – de culturele programmering van De Flint (zoals klassieke muziekvoorstellingen en podiumkunsten) in de St. Aegtenkapel in overeenstemming is met de vigerende bestemming. De Flint heeft verweerder gevraagd om de door haar reeds langere tijd ontplooide, maar op bezwaren van de omgeving stuitende, commerciële activiteiten van de St. Aegtenkapel planologisch mogelijk te maken. Dergelijk gebruik, zo is evenmin in geschil, valt niet onder de mogelijkheden van het bestemmingsplan, zodat daarvoor een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO vereist is.
2.5 Uit het overgangsrecht bij de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) per 1 juli 2008 vloeit voort dat op verzoeken om vrijstelling als de onderhavige, die zijn gedaan voor deze datum, het recht zoals dat gold ten tijde van de aanvraag van toepassing blijft. Nu het verzoek om vrijstelling van De Flint dateert van 2 november 2005 is daarop de WRO van toepassing.
2.6 Ingevolge het bepaalde in artikel 19, derde lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen.
In artikel 20, aanhef en onder e, van het Besluit op de ruimtelijke ordening (BRO) is bepaald dat daarvoor in aanmerking komt een wijziging in het gebruik van opstallen in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft en het gebruik niet meer omvat dan een brutovloeroppervlak van 1500 m².
Verweerder was derhalve in het onderhavige geval bevoegd tot toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO.
Het al dan niet aanwenden van deze bevoegdheid is een discretionaire bevoegdheid van verweerder, die de rechtbank navenant terughoudend toetst. Dat betekent dat de rechtbank, aan de hand van hetgeen tegen het besluit is aangevoerd, staat voor de vraag of verweerder op zorgvuldige wijze is gekomen tot een juiste inventarisatie van feiten en belangen en op basis daarvan in redelijkheid heeft kunnen komen tot het verlenen van de in geding zijnde vrijstelling.
Overwegingen inzake SBR 09/1912 (De Flint)
2.7 Ten aanzien van de beroepszaak van De Flint stelt de rechtbank vast dat De Flint in de, in het vrijstellingsbesluit opgenomen, uit het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (ook bekend als: het Activiteitenbesluit) voortvloeiende, geluidsnormering aanleiding heeft gevonden om beroep in te stellen, nu door deze normering hinder in de culturele programmering van de St. Aegtenkapel wordt ervaren.
Tijdens de tweede zitting van de rechtbank heeft de nieuwe directeur van De Flint desgevraagd aangegeven geen bezwaren meer te hebben tegen de thans bij deze rechtbank voorliggende aan De Flint verleende vrijstelling en als uitkomst van deze procedure het liefst te zien dat de huidige vrijstelling in stand blijft. Doorslaggevend daartoe is dat de vrijstelling geen betrekking heeft op de reeds onder het bestemmingsplan toegestane culturele activiteiten enerzijds en de wetenschap dat de De Flint in de exploitatie van de St. Aegtenkapel hoe dan ook gebonden is aan de geluidsnormering zoals die volgt uit het Activiteitenbesluit anderzijds.
Bij deze stand van zaken kan de rechtbank niet anders dan constateren dat er tussen De Flint en verweerder over de rechtmatigheid van het vrijstellingsbesluit geen geschil meer resteert.
De rechtbank ziet daarin reden het beroep van De Flint ongegrond te verklaren. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Overwegingen inzake SBR 09/1721 en SBR 09/1733 ([eiser sub 2] en [eiseres sub 2])
2.8 [eiseres sub 3] en [eiser sub 2] hebben zich allereerst op het standpunt gesteld dat de reikwijdte van de vrijstelling te ruim is, nu deze betrekking heeft op niet nader geconcretiseerde commerciële activiteiten.
2.9 Deze beroepsgrond slaagt. De reikwijdte van de verleende vrijstelling wordt mede bepaald door de inhoud van de achterliggende stukken en de besluitvorming van verweerder. Uit de aanvraag blijkt dat De Flint de St. Aegtenkapel naast het gebruik voor het cultureel programma podiumkunst ook wil gebruiken voor zakelijke verhuringen waaronder wordt verstaan huwelijksvoltrekkingen, recepties, jaarvergaderingen, congressen, tentoonstellingen en verhuringen aan verenigingen/organisaties voor uitvoeringen, concerten, kerkdiensten, enz. Een en ander inclusief de bijbehorende horeca. Deze commerciële activiteiten zijn volgens De Flint nodig om het culturele programma rendabel te kunnen uitvoeren/presenteren.
Verweerder heeft de vrijstelling evenwel inderdaad verleend voor niet nader geconcretiseerde commerciële activiteiten. Daaronder kan een veelheid van verschillende, door de Flint ook niet beoogde, activiteiten worden geschaard. Het had op de weg van verweerder gelegen om, vooral ook met het oog op de belangen van de omwonenden van de St. Aegtenkapel, die van de door het bestemmingsplan toegestane culturele activiteiten al de nodige hinder ondervinden, zich de moeite te getroosten om aan de beoogde mogelijke commerciële activiteiten een concrete invulling te geven, zodat de te maken belangenafweging ook in dat licht kon worden vormgegeven en gemotiveerd en zodat voor eenieder duidelijk zou zijn welke concrete vormen van gebruik van de kapel – in afwijking van het bestemmingsplan – beoordeeld naar de ruimtelijke effecten ervan door verweerder als acceptabel wordt gezien. Dat dit is nagelaten acht de rechtbank onvoldoende zorgvuldig. Om deze reden komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
2.11 [eiseres sub 3] en [eiser sub 2] hebben verder betoogd dat de in het vrijstellingsbesluit neergelegde geluidsnormen te hoog zijn en niet (kunnen) worden gehandhaafd. Zij stellen zich – samengevat – op het standpunt dat de in de St. Aegtenkapel blijkens het vrijstellingsbesluit en bijbehorende voorwaarden toegestane geluidsniveaus en vormen van muziek onvoldoende zijn om te voorkomen dat toch regelmatig de rechtstreeks uit het Activiteitenbesluit voortvloeiende normen zullen worden overtreden.
2.11 De al dan niet te verwachten geluidsoverlast vanwege de vrijstelling maakt deel uit van de uit te voeren belangenafweging door het college bij het verlenen van vrijstelling. De vraag of het plan voldoet aan de krachtens het Activiteitenbesluit te stellen geluidsnormen dient immers in beginsel te worden bezien in een procedure krachtens de Wet milieubeheer. In dit geschil is echter wel aan de orde de vraag of ernstig moet worden betwijfeld of met het toegestane gebruik kan worden voldaan aan de op grond van de Wet Milieubeheer, in het Activiteitenbesluit opgenomen, geluidsnormen. Immers, indien grond bestaat voor dergelijke twijfel had verweerder daarin aanleiding behoren te zien de gevraagde vrijstelling te weigeren.
2.12 De thans voorliggende vraag is dan ook of verweerder op grond van deugdelijk akoestisch onderzoek heeft kunnen aannemen dat in (de verblijfsruimten van) de naastgelegen woningen van de St. Aegtenkapel kan worden voldaan aan de toepasselijke wettelijke geluidsnormen. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Daartoe geldt het volgende.
2.13 In opdracht van verweerder heeft Peutz bv in 2005, 2007, 2008 en 2009 onderzoek gedaan om te bepalen welk geluidniveau in de St. Aegtenkapel toelaatbaar is om in de verblijfsruimten van de naastgelegen woningen te kunnen voldoen aan de geluidseisen zoals vermeld in de milieuwetgeving. Ook in opdracht van [eiseres sub 3] is een dergelijk onderzoek gedaan door Kupers & Niggebrugge BV. Dit rapport is op 15 juli 2009 uitgebracht. Daarop heeft Peutz op 24 november 2009 en op 8 juni 2010 gereageerd.
2.14 De rechtbank stelt vast dat Peutz bv in deze laatstgenoemde reacties heeft aangegeven reeds meermaals hun zorg te hebben geuit over het verwachtingspatroon ten aanzien van het gebruik in verhouding tot de bouwkundige mogelijkheden en plannen voor voorzieningen. Gezien de bouwkundige complexiteit en geringe mogelijke aanpassingen tot verbeteringen (mede door de monumentale status) is de St. Aegtenkapel in de huidige situatie volgens Peutz bv niet geschikt voor het weergeven van elektrisch versterkte muziek, met uitzondering van achtergrondmuziek uit een vaste installatie. De genoemde (maximaal toelaatbare) geluidsniveaus zijn veel te laag voor het gewenste gebruik bij verhuur voor feesten of partijen. Peutz bv acht het toestaan van elektrisch versterkte muziek in de kapel in essentie precair en stelt dat het meer eenduidig zou zijn om dit niet toe te staan. De toelaatbare niveaus zijn voor versterkte muziek dermate laag dat enig verwachtingspatroon voor exploitatie op dat vlak tot teleurstelling zal leiden. De aanvullende restricties in het vrijstellingsbesluit voor niet-versterkt muziekgeluid zijn niet volledig en kunnen dat ook niet zijn. Volgens Peutz bv is geen uitputtende lijst te geven van mogelijke activiteiten en een dergelijke lijst dient dan ook nog uitgesplitst te worden naar een dag- en avondperiode.
2.15 Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerders eigen adviseur zich bijna onverholen op het standpunt stelt dat niet kan worden volgehouden dat het voorgenomen gebruik steeds aan de geldende geluidsnormen kan voldoen. Uit de rapporten van Peutz bv volgt dat het toegestane geluidniveau beperkt is en dat daarom niet zonder meer een bepaalde groep (muzikale) activiteiten kan worden toegestaan. Ook volgt daaruit in elk geval dat de vertaalslag van de toepasselijke normering in het bestreden besluit onvolledig is en ook niet sluitend kan zijn. Anders dan verweerder stelt, heeft de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de door [eiser sub 2] en [eiseres sub 3] ervaren overlast beperkt blijft tot de zogenaamde piekniveaus. De rechtbank acht de rapporten van Peutz bv zodanig kritisch ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden van de St. Aegtenkapel in relatie tot de toepasselijke geluidsnormen dat verweerder op grond daarvan ernstig had behoren te betwijfelen of deze geluidsnormen door De Flint gehaald kunnen worden.
2.16 Onder deze omstandigheden kon verweerder met zijn in het bestreden besluit ingenomen standpunt dat met de aan de vrijstelling verbonden geluidsnormen en voorwaarden tegemoet is gekomen aan de ingediende zienswijzen, niet volstaan. Verweerder heeft op grond van de bevindingen van zijn eigen adviseur in redelijkheid niet kunnen komen tot het verlenen van de onderhavige vrijstelling en bijbehorende voorwaarden. Dat verweerder daartoe toch is overgegaan acht de rechtbank onzorgvuldig, waardoor bovendien de belangen van [eiser sub 2] en [eiseres sub 3] onvoldoende in de (belangen)afweging tot uitdrukking zijn gekomen. Het bestreden besluit is dan ook genomen in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:4, eerste lid, van de Awb. De beroepen van [eiser sub 2] en [eiseres sub 3] worden gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd. Hetgeen daartegen verder nog is aangevoerd, kan buiten bespreking blijven.
2.17 De rechtbank dient onder ogen te zien welk gevolg aan deze vernietiging dient te worden gegeven, meer in het bijzonder of al dan niet aanleiding bestaat tot het toepassen van artikel 8:51a van de Awb (de formele bestuurlijke lus). In beginsel moet toepassing van dit artikel worden overwogen, nu niet geheel kan worden uitgesloten dat de gebreken in het bestreden besluit zich lenen voor herstel. De rechtbank ziet af van toepassing van artikel 8:51a van de Awb vanwege het volgende. Zoals ter zitting met partijen uitvoerig is besproken zal het conflict dat partijen verdeeld houdt met een uitspraak van de rechtbank niet daadwerkelijk worden beslecht. Immers, voor De Flint geldt dat zij los van de vrijstelling, steeds gebonden is aan de op grond van de Wet milieubeheer voor haar geldende geluidsnormen. Dit geldt ongeacht of het gaat om activiteiten die het bestemmingsplan toestaat of die door een vrijstelling mogelijk zijn gemaakt. In beide gevallen stuit De Flint in de huidige situatie op beperkingen. Voor [eiseres sub 3] en [eiser sub 2] geldt dat de geluidsoverlast die zij ondervinden hoofdzakelijk wordt veroorzaakt door activiteiten die het bestemmingsplan toestaat (namelijk de culturele activiteiten zoals concerten en optredens) en die dus niet door het door hen bestreden vrijstellingsbesluit worden gereguleerd. Voor verweerder geldt dat hij het in het algemeen belang acht dat De Flint de St. Aegtenkapel kan blijven gebruiken voor het aanbieden van een cultureel programma in Amersfoort en dat dit zonder uitbreiding van toegestane vormen van gebruik mogelijk niet rendabel kan. Het probleem van partijen is dus veel breder dan binnen de juridische kaders van een besluit op het onderhavige vrijstellingsverzoek kan worden gebracht. Partijen zijn zich hiervan inmiddels bewust, doch tot op heden heeft overleg hen niet tot een door alle partijen gedragen oplossing kunnen brengen. Om verweerder de maximale ruimte te geven om ook buiten de juridische kaders van het onderhavige beroep tot een voor alle partijen redelijke oplossing te komen, volstaat de rechtbank met de vernietiging van het bestreden besluit, zodat opnieuw op de aanvraag van De Flint zal moeten worden beslist. Daaraan zal de rechtbank om dezelfde redenen een ruime termijn verbinden, zij het dat de rechtbank er van uit gaat dat door verweerder desondanks voortvarendheid zal worden betracht, omdat dit geschil partijen al zeer lange tijd verdeeld houdt. Afdeling 3.4 van de Awb zal verweerder niet nogmaals hoeven toe te passen. De rechtbank geeft partijen hoe dan ook ernstig in overweging om, ondanks deze juridische procedure, in overleg met verweerder te streven naar een blijvende en voor alle partijen aanvaardbare oplossing. Daaraan staat de onderhavige uitspraak niet in de weg.
2.18 De rechtbank is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten voor [eiser sub 2].
2.19 De kosten die [eiseres sub 3] heeft gemaakt voor het inschakelen van de deskundige ir. J.F.C. Kupers, werkzaam bij Kupers & Niggebrugge BV, merkt de rechtbank aan als redelijkerwijs noodzakelijk gemaakte kosten om tot een geobjectiveerd standpunt met betrekking tot de geluidsnormering te komen. De rechtbank kent, met toepassing van de artikelen 1 en 2, eerste lid, onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) in samenhang met artikel 6 van Pro het van overeenkomstige toepassing zijnde Besluit tarieven in strafzaken, een vergoeding toe voor deze werkzaamheden. Op grond van de ingediende factuur begroot de rechtbank het aantal bestede uren op elf, zodat de toe te kennen en door verweerder te betalen vergoeding elf maal € 81,23 = € 893,53 bedraagt.
Voorts veroordeelt de rechtbank verweerder in de kosten die [eiseres sub 3] in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Bpb vastgesteld op € 1.092,50 (één punt voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting, een halve punt voor de nadere zitting, waarde per punt € 437,-) als kosten van verleende rechtsbijstand.
2.20 Verweerder dient verder het door [eiseres sub 3] en [eiser sub 2] betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
In de zaak SBR 09/1912 (De Flint):
3.1 verklaart het beroep, geregistreerd onder SBR 09/1912 (De Flint), ongegrond.
In de zaken SBR 09/1721 ([eiser sub 2]) en SBR 09/1733 ([eiseres sub 3]):
3.2 verklaart de beroepen, geregistreerd onder SBR 09/1721 ([eiser sub 2]) en SBR 09/1733 ([eiseres sub 3]) gegrond;
3.3 vernietigt het besluit van 21 april 2009;
3.4 draagt verweerder op binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van De Flint, met inachtneming van deze uitspraak;
3.5 bepaalt dat verweerder bij het nemen van het nieuwe besluit niet opnieuw afdeling 3.4 van de Awb hoeft toe te passen;
3.6 bepaalt dat verweerder aan [eiser sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,- vergoedt;
3.7 bepaalt dat verweerder aan [eiseres sub 3] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 150,- vergoedt;
3.8 veroordeelt verweerder in de proceskosten van het beroep (SBR 09/1733) ten bedrage van
€ 1.986,03, te betalen aan [eiseres sub 3].
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, als rechter, en in het openbaar uitgesproken op
29 juni 2011.
De griffier: De rechter:
mr. J.J. van Doorn mr. J.M. Willems
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.