Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
zaaknummers: SBR 09/2914
SBR 10/1513
uitspraak van de voorzieningenrechter uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, tevens uitspraak in de hoofdzaak in de zaak tussen
[verzoeker],
wonende te [woonplaats],
verzoeker,
tegen
het Centrum Indicatiestelling Zorg, gevestigd te Driebergen (hierna: CIZ),
verweerder.
Inleiding
1.1 Het verzoek heeft betrekking op het besluit van verweerder van 1 oktober 2009, waarbij het bezwaar van verzoeker tegen het besluit van 3 maart 2009 ongegrond is verklaard. Bij dat besluit heeft verweerder de indicatie voor het recht op zorg ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) met ingang van 3 maart 2009 uitgedrukt in Zorgzwaartepakket (ZZP) VG05.
1.2 Het verzoek is op 11 juni 2010 ter zitting behandeld, waar namens verzoeker is verschenen zijn vader en wettelijk vertegenwoordiger [A] en mr. M.F. Vermaat, advocaat te Amsterdam. Tevens is ter zitting verschenen [B], zorgcoördinator bij zorginstelling Stichting Reinaerde te Woudenberg. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Benedictus, werkzaam bij het CIZ.
Overwegingen
Ten aanzien van de voorlopige voorziening
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, dan wel indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 De voorzieningenrechter moet allereerst beoordelen of er sprake is van een spoedeisend belang. Verzoeker heeft toegelicht dat het aantal uren zorg waarop hij aanspraak kan maken sinds 3 maart 2009 aanzienlijk is verlaagd. Dit heeft, zo blijkt uit de brief van 4 mei 2010 van [C], directeur Reinaerde Wonen, tot gevolg dat de zorginstelling, waar verzoeker verblijft, als bezuinigingsmaatregel de derde dienst heeft moeten schrappen. De zorg voor verzoeker gaat, zo is ter zitting betoogd, ten koste van andere bewoners van de zorginstelling en is niet langer voldoende gewaarborgd. De voorzieningenrechter ziet hierin voldoende spoedeisend belang om tot beoordeling van het geschil toe te komen.
2.3 Op grond van het bepaalde in artikel 8:86 van de Awb kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. Er bestaat in dit geval aanleiding om van deze bevoegdheid gebruik te maken.
Ten aanzien van het beroep
2.3 De voorzieningenrechter neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Verzoeker, geboren op 11 september 1982, is ernstig meervoudig gehandicapt. Als gevolg van encephalopathie door asfyxie bij zijn geboorte is sprake een zeer ernstige verstandelijke handicap, een spastische quadriplegie, centrale blindheid en epilepsie. Er is sprake van contracturen, een scoliose en een lordose. Verzoeker is volledig rolstoel gebonden, waarbij hij gebruik maakt van een ligorthese. Hij is ADL afhankelijk. Verzoeker heeft een vergroeid gehemelte. Voeding vindt plaats door middel van een PEG-sonde. Verzoeker is incontinent en heeft last van obstipatie. Hij kan niet ophoesten en heeft gemiddeld drie keer per jaar een longontsteking, waarbij hij zuurstofafhankelijk is. Ook heeft hij veelvuldig oorontstekingen en wordt hij behandeld voor nierstenen.
Verzoeker woont in De Wende, onderdeel van zorginstelling Stichting Reinaerde te Woudenberg, op een groep voor meervoudig complex gehandicapte cliënten. Omdat aan de in het verleden geboden zorg geen indicatiebesluit van het CIZ ten grondslag lag, heeft de Stichting Reinaerde een indicatieverzoek bij verweerder ingediend met als grondslag ‘Zintuiglijk Gehandicapt’.
2.4 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de verstandelijke handicap van verzoeker dominant is. Het cliëntprofiel ZZP VG05 (waarbij VG staat voor ‘Verstandelijk Gehandicapt’) is daarom het meest passend voor hem. Er bestaat volgens verweerder geen ruimte voor het geven van additionele zorg naast het ZZP. Onder verwijzing naar de brief van 6 mei 2008 (kenmerk DLZ/ZI-2847482) van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) volgt verweerder niet het op grond van artikel 58, eerste lid, van de AWBZ uitgebrachte advies van 29 september 2009 van het College voor Zorgverzekeringen (CVZ).
De volgende wettelijke bepalingen zijn van belang.
2.5 Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de AWBZ hebben verzekerden aanspraak op zorg ter voorkoming van ziekten en ter voorziening in hun geneeskundige behandeling, verpleging en verzorging. Tot deze zorg behoren voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid of strekkende tot verbetering van levensomstandigheden, alsmede maatschappelijke dienstverlening.
Ingevolge het tweede lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aard, inhoud en omvang van de zorg waarop aanspraak bestaat, geregeld, en kunnen voor het tot gelding brengen van de aanspraken voorwaarden worden gesteld.
2.6 Artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ bepaalt dat burgemeester en wethouders erin voorzien dat in hun gemeente ten behoeve van de inwoners een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos besluit of een inwoner is aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg.
2.7 Artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ bepaalt – voor zover hier van belang – dat aanspraak op zorg, aangewezen ingevolge artikel 9a, eerste lid, slechts bestaat indien en gedurende de periode waarvoor het bevoegde indicatieorgaan op een door de verzekerde ingediende aanvraag heeft besloten dat deze naar aard, inhoud en omvang op die zorg is aangewezen.
2.8 Aan het bepaalde in artikel 6, tweede lid van de AWBZ is uitvoering gegeven bij het Besluit zorgaanspraken AWBZ (BZA).
Artikel 2, eerste lid aanhef en onder e, van het BZA bepaalt – voor zover hier van belang -dat de verzekerde, behoudens voor zover het zorg betreft die kan worden bekostigd op grond van een andere wettelijke regeling of een zorgverzekering als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, aanspraak heeft op verblijf als omschreven in artikel 9.
Ingevolge het derde lid van artikel 2 van het BZA kan bij ministeriële regeling de aanspraak op de zorg, bedoeld in het eerste lid, nader worden geregeld en afhankelijk worden gesteld van daarbij te stellen voorwaarden.
2.9 Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het BZA omvat verblijf het verblijven in een instelling, noodzakelijkerwijs gepaard gaande met een beschermende woonomgeving, therapeutisch leefklimaat of permanent toezicht voor een verzekerde met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, of een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap.
2.10 Aan het bepaalde in artikel 9a, eerste lid en artikel 9b, eerste lid van de AWBZ is uitvoering gegeven bij het Zorgindicatiebesluit (ZIB). In dit besluit worden regels gegeven met betrekking tot het werkterrein, de samenstelling en de werkwijze van indicatieorganen. In dit besluit is in artikel 11 bepaald dat Onze Minister beleidsregels kan stellen over de wijze waarop het indicatieorgaan zijn activiteiten uitvoert.
2.11 Artikel 13, eerste lid, van het ZIB bepaalt - onder meer - dat in het indicatiebesluit wordt vermeld op welke vorm van zorg de zorgvrager is aangewezen en de hoeveelheid zorg in tijd per zorgvorm dan wel, indien de verzekerde is aangewezen op verblijf als bedoeld in artikel 9, eerste lid van het BZA, de hoeveelheid zorg in tijd voor de zorgvormen tezamen.
2.12 De minister van VWS heeft gebruik gemaakt van de in artikel 11 van het ZIB bedoelde bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen. In deze Beleidsregels indicatiestelling AWBZ - zoals deze golden ten tijde van geding - wordt verwezen naar bijlagen. Daarin is als beleid voor het CIZ neergelegd dat het CIZ, op grond van de vastgestelde beperkingen van de zorgvrager en zijn daaruit voortvloeiende behoefte aan AWBZ-zorg, een daarbij passend ZZP vaststelt. Hierbij zijn de cliëntprofielen van het ZZP leidend.
2.13 Artikel 58, eerste lid, van de AWBZ bepaalt dat een beslissing van een zorgverzekeraar of een indicatieorgaan als bedoeld in artikel 9a, eerste lid, op bezwaar inzake een aanspraak op zorg of op een vergoeding ingevolge deze wet niet wordt genomen dan nadat daaromtrent door het CVZ op verzoek van het bestuursorgaan advies is uitgebracht.
2.14 Verzoeker heeft aan het onderhavige beroep ten eerste ten grondslag gelegd dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van het CVZ. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
2.15 Het CVZ heeft in het advies van 29 september 2009 toegelicht waarom het bezwaar van verzoeker gegrond verklaard moet worden:
“Op grond van de beschreven beperkingen is het cliëntprofiel van ZZP VG 05 als meest passend te beschouwen. In dit profiel wordt ook genoemd dat dit betrekking kan hebben op verstandelijk gehandicapten die eveneens lichamelijk gehandicapt zijn. De bijkomende zintuiglijke handicap maakt het echter aannemelijk dat dit extra zorg behoeft die buiten de bandbreedte van het ZZP valt. Waar een combinatie van lichamelijke en verstandelijke handicaps regelmatig voorkomt, is een bijkomende blindheid zeker niet veel voorkomend. De extra zorg die hierdoor noodzakelijk is zou, zoals in het bezwaarschrift terecht wordt gesteld, aanvullend aan het ZZP dienen te worden geïndiceerd. Het CIZ wijst dit verzoek onder verwijzing naar de brief van 6 mei 2008 van VWS aan het CVZ ten onrechte af. Weliswaar is VWS van mening dat aanvullend indiceren op een ZZP onwenselijk is, maar dit neemt niet weg dat het CVZ nog altijd van mening is dat het uitgangspunt van de indicatiestelling de individuele zorgbehoefte van een verzekerde dient te zijn.”
2.16 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kon verweerder dit advies niet passeren onder de enkele verwijzing naar de eerdergenoemde brief van 6 mei 2008 van de Staatssecretaris van VWS. Het CVZ noemt deze brief reeds in het advies en weerlegt gemotiveerd het daarin verwoorde standpunt van het ministerie van VWS (en van verweerder). Voorts is in dit verband van belang dat het advies van het CVZ een advies is van een wettelijk adviseur zoals bedoeld in artikel 3:5 van de Awb. Artikel 3:50 van de Awb bepaalt dat indien het bestuursorgaan een besluit neemt dat afwijkt van een met het oog daarop krachtens wettelijk voorschrift uitgebracht advies, zulks met de redenen voor de afwijking in de motivering wordt vermeld. Het besluit ontbeert een dergelijke deugdelijke motivering. Reeds hierom is het beroep van verzoeker gegrond en komt het bestreden besluit wegens strijd met het motiveringsbeginsel voor vernietiging in aanmerking.
2.17 Verzoeker heeft voorts op 7 juni 2010 informatie overgelegd over zijn reële zorgbehoefte. Hierbij is tevens medische informatie over zijn handicaps gevoegd. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat hij deze medische informatie voor wil leggen aan een medisch adviseur. Daarbij is opgemerkt dat zeer goed denkbaar is dat deze informatie zal kunnen leiden tot een andere indicatie.
De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat verweerder aan de hand van de overgelegde stukken tot een heroverweging van de indicatie wenst over te gaan, waarbij - zoals is verklaard door de gemachtigde van verweerder - zeker niet denkbeeldig is dat ook zal worden vastgesteld dat sprake is van extreme zorgzwaarte. Het in het bestreden besluit ingenomen standpunt dat ZZP VG 05 voldoende tegemoetkomt aan verzoekers zorgbehoefte is dan ook niet houdbaar. Verweerder had, in aanmerking genomen ook dat het indicatiebesluit niet op aanvraag van verzoeker is genomen, nader onderzoek dienen te doen naar de medische situatie van verzoeker. Ook om die reden is het beroep gegrond en komt het besluit wegens onvoldoende zorgvuldige voorbereiding voor vernietiging in aanmerking.
2.18 Verzoeker heeft voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 28 oktober 2009, LJN: BK4423, betoogd dat indiceren aan de hand van cliëntprofielen die tot een ZZP leiden, betekent dat niet per functie de individuele zorgbehoefte wordt bepaald, hetgeen in strijd is met het BZA en het ZIB.
Ook deze beroepsgrond slaagt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de werkwijze van het CIZ zich niet verdraagt met het bepaalde in het BZA en het ZIB, omdat in die werkwijze ten onrechte wordt geabstraheerd van de objectieve zorgbehoefte per zorgvorm/zorgfunctie van de individuele verzekerde. Zoals de voorzieningenrechter van de CRvB heeft overwogen in de hiervoor aangehaalde uitspraak maakt de omstandigheid dat in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder b, van het ZIB is bepaald dat, indien de verzekerde is aangewezen op verblijf als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van het BZA of op voortgezet verblijf als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van het ZIB, de hoeveelheid zorg in tijd voor de zorgvormen tezamen wordt uitgedrukt, dit niet anders, omdat de bewoordingen van deze bepaling, in samenhang met de overige bepalingen van het BZA en het ZIB, veronderstellen dat per individuele verzekerde eerst de hoeveelheid benodigde tijd per zorgfunctie in kaart wordt gebracht.
Dat de staatssecretaris van VWS in verschillende brieven - waaronder de in het besluit aangehaalde brief van 6 mei 2008 - en in de beleidsregels heeft aangegeven dat een systeem wordt voorgestaan waarin buitengewone zorgzwaarte niet in de indicatiestelling wordt opgelost maar in de bekostiging van zorg, leidt niet tot een ander oordeel. In de huidige wet- en regelgeving staat de individuele zorgbehoefte van de verzekerde voorop. Door de bij de indicatiestelling van verzoeker gevolgde werkwijze ontstaat de situatie dat de objectieve zorgbehoefte van verzoeker per zorgvorm (functie) naar alle waarschijnlijkheid veel groter is dan het totaal van de in ZZP VG05 geïmpliceerde zorgfuncties tezamen. De gestelde indicatie is daarmee niet passend voor verzoeker.
2.19 De stelling van verzoeker dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of er in dit geval aanleiding bestaat om van zijn beleidsregels af te wijken op grond van artikel 4:84 van de Awb behoeft, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de juridische houdbaarheid van die beleidsregels, thans geen nadere bespreking. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient in het nieuw te nemen besluit op bezwaar verzoeker binnen zes weken te indiceren per zorgvorm (functie) in plaats van per ZZP.
2.20 De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld op € 874,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 437,-) als kosten van verleende rechtsbijstand. Omdat aan verzoeker een toevoeging is verleend op grond van de Wet op de rechtsbijstand, moet verweerder op grond van artikel 8:75, tweede lid, van de Awb het bedrag van de proceskosten aan de griffier van de rechtbank betalen.
2.21 Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 41,- vergoedt.
Nogmaals ten aanzien van de voorlopige voorziening
2.22 Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding om op grond van artikel 8:81 van de Awb een voorlopige voorziening te treffen. In het ter zitting toegelichte verzoek om een voorlopige voorziening heeft verzoeker verzocht om hem in aanvulling op ZZP VG05 extra zorguren toe te kennen, die niet in het ZZP zijn verdisconteerd. In de aanvullende stukken van 7 juni 2010 heeft verzoeker zijn reële zorgbehoefte onderbouwd en deze afgezet tegen het aantal uren per week waarop hij thans aanspraak kan maken. Het verschil is 34.13 uur (62,13 uur - 28 uur). Verweerder heeft de omvang van de reële zorgbehoefte van verzoeker niet betwist. Het verzoek wordt in die zin toegewezen dat verzoeker naast de zorg zoals geboden op grond van ZZP VG05 met ingang van 6 mei 2010 aanspraak heeft op 34 uur additionele zorg.
2.23 De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Bpb vastgesteld op € 437,- (1 punt voor het verzoekschrift) als kosten van verleende rechtsbijstand. Omdat aan verzoeker een toevoeging is verleend op grond van de Wet op de rechtsbijstand, moet verweerder op grond van artikel 8:75, tweede lid, van de Awb het bedrag van de proceskosten aan de griffier van de rechtbank betalen.
2.24 De voorzieningenrechter ziet verder aanleiding om te bepalen dat verweerder aan verzoeker het betaalde griffierecht ten bedrage van € 41,- vergoedt.
Ten aanzien van de voorlopige voorziening en het beroep
Beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
draagt verweerder op om binnen zes weken na het in rechte onaantastbaar worden van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van verzoeker te nemen met inachtneming van deze uitspraak,
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe in die zin dat aan verzoeker met ingang van 6 mei 2010 34 uur additionele zorguren worden toegekend totdat op het bezwaar is beslist,
bepaalt dat verweerder het door verzoeker betaalde griffierecht ten bedrage van € 82,-- aan hem vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 1.311,--, te betalen aan te betalen aan de griffier van de rechtbank Utrecht.
Aldus vastgesteld door mr. A.M. Overbeeke en in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2010.
De griffier: De rechter:
mr. M.E.C. Bakker mr. A.M. Overbeeke
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen voor wat betreft de ongegrondverklaring van het beroep binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Tegen de afwijzing van het
verzoek om een voorlopige voorziening staat ingevolge artikel 37, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet op de Raad van State geen hoger beroep open.
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.