Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 07/2320
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2009
inzake
[eiser sub 1] en [eiser sub 2],
[eiser sub 3],
[eiser sub 4],
[eiser sub 5],
[eiser sub 6],
alle wonende te [woonplaats],
eisers,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woerden,
verweerder.
Inleiding
1.1 Het beroep heeft betrekking op het besluit van verweerder van 17 juli 2007, waarbij aan de Minister van Verkeer en Waterstaat vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is verleend van het bestemmingsplan Buitengebied Harmelen 2001 voor de realisatie van het project Nieuwe aansluiting Woerden-Oost op de A12.
1.2 De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft het door [eiser sub 1] en [eiser sub 2] ingediende verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening bij uitspraak van 12 maart 2008 afgewezen (SBR 07/3492).
1.3 Het beroep is behandeld ter zitting van 27 januari 2009, waar namens eisers zijn verschenen [eiser sub 1] en [eiser sub 2].
Namens verweerder zijn verschenen ir. S. ten Hove en mr. R.E. van ’t Hof, werkzaam bij de Gemeente Woerden, bijgestaan door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag. Namens de Minister van Verkeer en Waterstaat zijn ter zitting verschenen ing. C.S.N. Haffmans,
mr. M.J. Monninkhof, L.J. Bloem en G.T. de Wit, allen medewerkers van Rijkswaterstaat Utrecht, en drs. W.H.J. van Dam, thans werkzaam bij de gemeente Nieuwegein.
Namens Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht is verschenen ing. B. van Ginkel.
Overwegingen
2.1 Het voorliggende bouwplan voorziet in het realiseren van een nieuwe aansluiting Woerden-Oost tussen de bestaande aansluitingen De Meern en Woerden op de A12. Het bouwplan maakt deel uit van het project A12-Bravo (Brede Regionale Aanpak Voorkomt Oponthoud) dat tot doel heeft de ontsluiting en bereikbaarheid van de kernen in het gebied tussen Bodegraven en Oudenrijn te verbeteren.
2.2 Eisers, behalve [eiser sub 6], wonen in de directe nabijheid van de te realiseren nieuwe aansluiting. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De wetgever heeft deze eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
2.3 Ter zitting is namens eisers verduidelijkt dat [eiser sub 6] voornoemd gronden in eigendom bezit, die direct grenzen aan het project. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat [eiser sub 6] een eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het onderhavige project. [eiser sub 6] kan dus, evenals de overige eiseres worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
2.4 Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Om niettemin aan het bouwplan medewerking te verlenen heeft verweerder vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend.
2.5 Op 1 juli 2008 is in werking getreden de Wet ruimtelijke ordening. Ingevolge het overgangsrecht opgenomen in artikel 9.1.10, tweede lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180) blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Zowel de aanvraag als vrijstelling zijn ingediend respectievelijk verleend vóór 1 juli 2008. Er dient te worden getoetst aan de WRO.
2.6 Voor de feiten en achtergronden in deze procedure verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 maart 2008 (SBR 07/3492).
2.7 Ten aanzien van de beroepsgrond dat voor het project ten onrechte geen milieu-effectrapportage (m.e.r) is opgesteld, overweegt de rechtbank het volgende.
2.8 Blijkens onderdeel A onder 1 van de Bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) wordt onder “hoofdweg” verstaan “een weg waarvoor een verbinding is aangegeven op een kaart van indicatieve en limitatieve hoofdwegverbindingen, die behoort tot een van kracht zijnde planologische kernbeslissing”. Met deze planologische kernbeslissing wordt de Nota Mobiliteit bedoeld, opgesteld door de Minister van Verkeer en Waterstaat. In de Nota Mobiliteit is de A12 als hoofdweg aangeduid.
Ingevolge onderdeel B onder 2 van de Bijlage behorende bij het Besluit wordt onder wijziging mede verstaan een reconstructie of verandering anderszins van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen.
Uit onderdeel C, sub 1.4 van de Bijlage bij het Besluit volgt dat een m.e.r-plicht geldt bij de wijziging of uitbreiding van een hoofdweg indien de activiteit betrekking heeft op de verbreding van een weg met één of meer rijstroken en het te verbreden weggedeelte twee knooppunten of aansluitingen met elkaar verbindt; of indien de activiteit betrekking heeft op de ombouw van een hoofdweg tot autosnelweg.
2.9 Gelet op het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat in het onderhavige geval weliswaar sprake is van een wijziging van een hoofdweg, maar dat de activiteit waarvoor vrijstelling is verleend, niet valt onder de in onderdeel C van de Bijlage bij het Besluit genoemde categorieën, zodat verweerder niet gehouden was een m.e.r te laten opstellen. Van een m.e.r.-beoordelingsplicht is evenmin gebleken.
2.10 Eisers hebben naar voren gebracht dat bij het akoestisch onderzoek gebruik is gemaakt van onjuiste verkeersgegevens. In het ten behoeve van project 7 uitgevoerde akoestisch onderzoek is voor het jaar 2018 een lagere verkeersintensiteit gehanteerd dan de verkeersintensiteit die in de m.e.r. voor project 9 is opgenomen. Verder hebben eisers gewezen op de visie van verkeersplanoloog Van Rooij en de cijfers uit de m.e.r. van 28 november 2007 van de Bravo-projecten 6 en 8, opgesteld door Witteveen en Bos Raadgevende Ingenieurs B.V.. Op pagina 27 van deze m.e.r. is aangegeven dat de druk op de nieuwe aansluiting op de A12 te hoog is.
2.11 Verweerder heeft ter zitting naar voren gebracht dat de verkeersintensiteiten voor het akoestisch onderzoek eind 2003 door Rijkswaterstaat zijn berekend met behulp van de destijds gehanteerde versie van het verkeersmodel VRU. De verkeersprognoses voor de m.e.r. van project 9 zijn begin 2005 door de provincie berekend met een recentere versie van het VRU.
2.12 Bij onherroepelijke beschikking van 15 februari 2005 zijn ten aanzien van zes woningen aan de [adres] te [woonplaats] in verband met de aanleg van de aansluiting Woerden-Oost hogere grenswaarden dan de voorkeurswaarde van de Wet Geluidhinder vastgesteld. Voor zover het bezwaar van eisers met betrekking tot geluidbelasting gericht is tegen het besluit tot vaststelling van hogere grenswaarden, overweegt de rechtbank dat dit niet in deze procedure aan de orde kan komen. Vast staat immers dat tegen het besluit tot vaststelling van hogere grenswaarden aparte rechtsmiddelen hebben opengestaan en dat dit besluit onherroepelijk is.
2.13 Ten aanzien van de stelling dat sprake is van een ‘te hoge’ belasting van project, heeft verweerder ter zitting een brief overgelegd van ing. J.M. Faber, projectleider m.e.r., werkzaam bij Witteveen en Bos Raadgevende Ingenieurs. Faber meldt in deze brief dat de ‘te hoge belasting’ is gebaseerd op de aanname dat project 7 enkelbaans (2x1) zou worden uitgevoerd. Indien project 7 dubbelbaans (2x2) zou worden uitgevoerd – en dat is de bedoeling – wordt de capaciteit van dat project aanzienlijk vergroot en zal van een ‘te hoge belasting’ geen sprake zijn. Voorts heeft verweerder aangegeven dat de ten behoeve van de projecten 6 en 8 opgestelde m.e.r. zal worden geactualiseerd en dat deze fout zal worden hersteld. De rechtbank acht deze verklaring afdoende en ziet geen reden om hieraan te twijfelen.
2.14 De rechtbank overweegt verder dat verweerder de gegevens uit het VRU-model in beginsel kan gebruiken als grondslag voor besluitvorming, tenzij blijkt of aannemelijk wordt dat die gegevens onjuist zijn of een onvoldoende representatief beeld geven van de verkeerssituatie. Hiervan is de rechtbank niet gebleken.
2.15 Ten aanzien van de hogere verkeersintensiteiten die in de m.e.r. voor project 9 zijn gehanteerd, overweegt de rechtbank dat uit de door verweerder bij brief van 7 maart 2008 overgelegde berekeningen, waarbij met behulp van een akoestisch rekenmodel de effecten van deze hogere verkeersintensiteiten zijn weergegeven, volgt dat het effect van deze hogere verkeersintensiteiten op de toename van de geluidbelasting bij de woningen van eisers verwaarloosbaar is. De rechtbank volgt de voorzieningenrechter in zijn oordeel, zoals weergegeven in rechtsoverweging 2.11 in de uitspraak van 12 maart 2008, dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen doorslaggevende betekenis toe te kennen aan de betrekkelijk geringe toename van geluidhinder bij de woningen van eisers. Eisers hebben geen rapport van een deskundige overgelegd op grond waarvan aan deze uitkomst moet worden getwijfeld. Eisers hebben evenmin bewijs van een deskundige overgelegd op grond waarvan moet worden aangenomen dat de geluidbelasting op hun woningen ten gevolge van het effect van de reflectie door de zandlichamen, is onderschat.
2.16 Ten aanzien van de gronden met betrekking tot luchtkwaliteit overweegt de rechtbank het volgende.
2.17 In dit geval is het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) van toepassing.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) in acht.
Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Blk 2005, kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien:
a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft;
b. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
2.18 Onder verwijzing naar het overwogene onder 2.13, passeert de rechtbank de stelling van eisers dat de ontwikkeling, zoals weergegeven op pagina 27 van de m.e.r. van de Bravo-projecten dat de druk op de nieuwe aansluiting op de A12 te hoog is, niet is meegenomen in het luchtkwaliteitonderzoek.
2.19 De gevolgen van het project voor de luchtkwaliteit zijn in het KEMA-rapport van
27 juni 2007 onderzocht met behulp van het verspreidingsmodel STACKS. Het STACKS+ model is, naar in de rapportage van KEMA wordt aangegeven, een gedetailleerd rekenmodel en is daarmee nauwkeuriger dan het screeningsmodel CAR II. Het gehanteerde rekenmodel STACKS+ is op 21 februari 2007 goedgekeurd door de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
2.20 Voor zover eisers hebben willen betogen dat door het opknippen van de verschillende Bravo-projecten bij het luchtkwaliteitonderzoek geen sprake was van een representatief onderzoeksgebied, kan de rechtbank eisers hier niet in volgen.
2.21 Verweerder heeft bij brief van 16 januari 2009 een rapportage van KEMA d.d. 16 januari 2009 overgelegd, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op de onderbouwing van het luchtkwaliteitonderzoek BRAVO 7. Uit deze nadere toelichting van KEMA blijkt dat bij de in de ogen van KEMA maatgevende Veldhuizerweg (waarbij is uitgegaan van 33.000 voertuigen per etmaal) geen normen uit het Blk 2005 worden overschreden. Ook als de intensiteiten zouden verdubbelen tot 66.000 motorvoertuigen per etmaal zal, zo blijkt uit een screening met CAR (versie 7.0), geen overschrijding optreden. Verder heeft KEMA toegelicht dat de A12 veruit de zwaarst belaste weg in het onderzoeksgebied is met een intensiteit van circa 140.000 voertuigen per weekdag (2006) tot bijna 200.000 voertuigen per weekdag (in 2015). Uit het luchtkwaliteitrapport uit 2007 blijkt dat zelfs bij dergelijke hoge verkeersintensiteiten maar in beperkte mate overschrijdingen optreden.
2.22 De rechtbank ziet in de toelichting van KEMA in de brief van 16 januari 2009 dat bij de berekeningen de A12, de nieuwe aansluiting en de nieuwe verbindingsweg zijn betrokken, voldoende grond voor het oordeel dat het onderzoeksgebied groot genoeg is geweest om alle significante effecten in beeld te brengen. Daarnaast overweegt de rechtbank dat de conclusie van verweerder dat verdere uitbreiding van het onderzoeksgebied geen extra overschrijdingen aan het licht kan brengen door de rapportages van KEMA worden ondersteund. Een nadere berekening van de verkeersintensiteiten zal hier niets aan toevoegen.
2.23 De rechtbank volgt de voorzieningenrechter in eerdergenoemde uitspraak dat, in tegenstelling tot het standpunt van eisers, bij het luchtkwaliteitonderzoek wel rekening is gehouden met congestie en met de door het Milieu- en Natuurplanbureau aangeleverde gangbare achtergrondconcentraties. De rechtbank volgt de voorzieningenrechter eveneens in zijn oordeel betreffende eisers stelling over de hoeveelheid zeezout in de lucht. Gesteld noch gebleken is dat het onderzoek inzake het bepalen van de jaargemiddelde concentratie PM10 niet in overeenstemming is met de Meetregeling luchtkwaliteit 2005.
2.24 Ten aanzien van de effecten van het project op de luchtkwaliteit overweegt de rechtbank dat een toename van een stof waarbij de grenswaarde is of wordt overschreden niet in de weg hoeft te staan aan de goedkeuring van een plan, indien sprake is van een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof en de luchtkwaliteit per saldo verbetert door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect. Inzicht dient dan te bestaan in de concentraties van de stof ter plaatse van de verslechtering en de verbeteringen die daar tegenover worden gesteld. De rechtbank verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 2.16 in de uitspraak van de voorzieningenrechter, die hierbij als herhaald en ingelast moet worden beschouwd. De rechtbank concludeert dat verweerder met juistheid uit het Kema-luchtkwaliteitrapport van juni 2007 heeft afgeleid dat de weging van de verbeteringen tegenover de verslechteringen in 2011 en 2015 per saldo leidt tot een verbetering van de luchtkwaliteit. In hetgeen eisers hebben aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de luchtkwaliteit aan het verlenen van vrijstelling voor het project in de weg staat.
2.25 Het betoog van eisers dat het opknippen van de verschillende A12 Bravo projecten in strijd is met de in de wet opgenomen anti-cumulatiebepaling ten behoeve van geluid- en luchtkwaliteit, faalt. De rechtbank overweegt daartoe dat in de Wet geluidhinder geen anti-cumulatiebepaling is opgenomen en voorts dat het bestreden besluit is vastgesteld onder toepassing van het Blk 2005, dat, zoals verweerder ter zitting terecht heeft gesteld, evenmin een anti-cumulatiebepaling kent.
2.26 Eisers hebben naar voren gebracht dat de voorzieningenrechter aan Rijkswaterstaat heeft opgedragen een rapportage aan te leveren over de metingen die aan de gridberekeningen (receptorpunten) ten grondslag liggen. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Uit de van de zittingen van 15 januari 2008 en 10 maart 2008 opgemaakte processen-verbaal noch uit het verdere procesverloop is gebleken dat de voorzieningenrechter heeft beoogd Rijkswaterstaat een dergelijke opdracht te verstrekken. Ook de rechtbank heeft in de gedingstukken en het verhandelde ter zitting geen aanleiding gezien tot het opstarten van een dergelijk onderzoek.
2.27 Met betrekking tot de stelling van eisers dat verweerder de verkeerstechnische varianten onvoldoende heeft onderzocht, verwijst de rechtbank naar de overweging 2.18 in de uitspraak van de voorzieningenrechter, die hierbij als herhaald en ingelast moet worden beschouwd.
2.28 Hetgeen door eisers in beroep is aangevoerd heeft de rechtbank dan ook niet geleid tot het oordeel dat het bestreden besluit op een onjuiste grondslag is gebaseerd. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.J. Overdijk als voorzitter en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en mr. J. Struiksma als leden en in het openbaar uitgesproken op 10 april 2009.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
mr. V.N. Sluiter mr. D.A.J. Overdijk
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
N.B.
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.