Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 07/2669
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 10 september 2008
in de zaak van
Bouwbedrijf [naam] B.V.,
gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de drie gelijkluidende besluiten van verweerder van 17 augustus 2007, waarbij verweerder de bezwaren van [bezwaarmakers] tegen de drie besluiten van 11 oktober 2006 - waarbij de mededeling van 25 september 2006 aan eiseres aan hen bekend is gemaakt - gegrond heeft verklaard en de door eiseres gevraagde reguliere bouwvergunning eerste fase alsnog heeft geweigerd. Bij brief van 25 september 2006 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat aan haar van rechtswege een reguliere bouwvergunning eerste fase is verleend voor het bouwen van een appartementengebouw op het achtererf van een café met bovenwoningen aan de [adres 1] en de [adres 2] te Utrecht (hierna: het perceel).
1.2 Het beroep is behandeld ter zitting van 28 augustus 2008. Namens eiseres is verschenen A.R. van de Wal (bedrijfsleider bij eiseres), bijgestaan door mr. J.A. Dupree, advocaat te Hilversum. Namens verweerder is verschenen mr. H.P. de Keyzer, werkzaam bij de gemeente Utrecht. Voorts zijn verschenen [belanghebbenden], derde belanghebbenden.
Overwegingen
2.1 Op 28 april 2005 heeft eiseres een aanvraag om een reguliere bouwvergunning eerste fase voor een bouwplan op het perceel ingediend. De aanvraag behelst de bouw van zes appartementen verdeeld over twee gebouwen op het perceel. Deze aanvraag is bij (primair) besluit van 10 oktober 2005 geweigerd omdat het bouwplan het voor eengezinshuizen geldende bebouwingspercentage overschreed. Deze weigering is bij beslissing op bezwaar van 6 februari 2006 gehandhaafd. Deze rechtbank heeft bij uitspraak van 10 juli 2006 (www.rechtspraak.nl, LJN: AY3638) het daartegen gerichte beroep gegrond geacht en de beslissing op bezwaar vernietigd. Tot slot heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in zijn uitspraak van 2 mei 2007 (LJN: BA4180) de aangevallen uitspraak bevestigd. Hierdoor is komen vast te staan dat [adres 1] is aan te merken als één gebouw, zijnde een meergezinshuis. Dit betekent dat het bouwplan in overeenstemming is met artikel 6C, eerste lid, onder b, van de van het bestemmingsplan deel uitmakende voorschriften en dat een bebouwingspercentage van 100% is toegestaan.
2.2 Naar aanleiding van de uitspraak van 2 mei 2007 van de ABRvS heeft verweerder bij brief van 25 september 2006 aan eiseres meegedeeld dat aan haar van rechtswege een reguliere bouwvergunning eerste fase is verleend voor het bouwen van een appartementengebouw op het perceel. Deze mededeling is bij drie besluiten van 11 oktober 2006 aan de derde belanghebbenden (allen omwonenden) bekend gemaakt, waartegen door hen bezwaar is gemaakt. Bij het bestreden besluit is de van rechtswege verleende bouwvergunning alsnog geweigerd op grond van artikel 56a, tweede lid, van de Woningwet (Ww) in samenhang met artikel 44, eerste lid, onder c, van de Ww, nadat verweerder, gebruik makend van zijn bevoegdheid op grond van artikel 6D van de van het bestemmingsplan deel uitmakende voorschriften, alsnog de volgende nadere eisen heeft geformuleerd: (1) de hoofdfunctie wonen dient aan de openbare weg te zijn gesitueerd en (2) de diepte van de hoofdgebouwen mag niet meer bedragen dan 14 meter. De reden voor het formuleren van de nadere eisen is dat de bebouwing van het binnenterrein een ongewenste stedenbouwkundige ontwikkeling is. Bebouwing op het binnenterrein in drie bouwlagen zou de licht- en luchttoetreding bij de aangrenzende percelen aanzienlijk beperken. Daarnaast heeft de oriëntatie van de woningen op het binnenterrein en de al aanwezige gebouwen en functies nadelige gevolgen voor de privacy, aldus verweerder.
2.3 In artikel 44, eerste lid, van de Ww is bepaald dat de reguliere bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd, indien: (...)
b. de aanvraag en de daarbij overgelegde gegevens naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet aannemelijk maken dat het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gegeven bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120;
c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in artikel 45, eerste lid, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend, of
e. voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend.
Artikel 46, eerste lid, van de Ww bepaalt dat burgemeester en wethouders beslissen omtrent een aanvraag: a. om een lichte bouwvergunning: binnen zes weken na ontvangst van de aanvraag; b. om een reguliere bouwvergunning: binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag; c. om een reguliere bouwvergunning die overeenkomstig artikel 56a, eerste lid, in twee fasen wordt verleend: telkens binnen zes weken na ontvangst van de aanvraag.
Artikel 46, vierde lid, van de Ww bepaalt dat indien burgemeester en wethouders niet voldoen aan het eerste lid de bouwvergunning van rechtswege is verleend.
Artikel 56a, eerste lid, van de Ww bepaalt dat een reguliere bouwvergunning op aanvraag in twee fases wordt verleend.
Artikel 56a, tweede lid, van de Ww bepaalt dat de bouwvergunning eerste fase slechts mag en moet worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel b, c, d of e, van toepassing is, met dien verstande dat onderdeel b van dat lid slechts van toepassing is voor zover de daar bedoelde voorschriften van stedenbouwkundige aard zijn.
Artikel 58 van Pro de Ww bepaalt dat de eigenaar of hoofdgebruiker van een naburig ander gebouw, overeenkomstig bij de bouwverordening gegeven voorschriften, door burgemeester en wethouders binnen twee weken na de dag waarop een bouwvergunning van rechtswege is verleend, schriftelijk van deze verlening in kennis wordt gesteld.
In artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is bepaald dat bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd zijn ten opzichte van in het plan omschreven punten nadere eisen te stellen.
Het perceel heeft ingevolge het geldende bestemmingsplan 'Zuilen' de bestemming 'Woongebied'.
Ingevolge artikel 6A, aanhef en eerste lid, van de van het bestemmingsplan deel uitmakende voorschriften zijn de op de bestemmingskaart voor Woongebied aangewezen gronden bestemd voor het wonen.
Artikel 6C, eerste lid, onder b, van de van het bestemmingsplan deel uitmakende voorschriften bepaalt dat het bebouwingspercentage bij eengezinshuizen maximaal 50%, en bij meergezinshuizen 100% mag bedragen.
Ingevolge artikel 6D van de van het bestemmingsplan deel uitmakende voorschriften kunnen burgemeester en wethouders, ter uitvoering van en met inachtneming van de algemene beschrijving in hoofdlijnen van artikel 5 en Pro het in de leden A, B en C van het onderhavige artikel bepaalde, ten behoeve van:
1. de woonsituatie;
2. het straat- en bebouwingsbeeld;
3. de verkeersveiligheid;
4. de sociale veiligheid;
5. de milieusituatie;
6. de gebruiksmogelijkheden in andere bestemmingen/van andere gronden en bouwwerken;
7. de waarborging van de stedenbouwkundige kwaliteit;
8. de voldoening aan het gestelde in de Wet Geluidhinder en de Besluiten Luchtkwaliteit en nadere eisen stellen aan:
a. de situering en afmetingen van verhardingen, groen-, speel- en parkeervoorzieningen;
b. de situering, onderlinge afstanden , afmetingen, aantal bouwlagen en hoofdvorm van hoofdgebouwen en bijgebouwen;
c. de situering en afmetingen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
2.4.1 Eiseres heeft als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat artikel 6D van de van het bestemmingsplan deel uitmakende voorschriften onverbindend is, omdat de bepaling niet voldoende objectief is begrensd en daarom in strijd is met de rechtszekerheid.
2.4.2 Dit betoog van eiseres slaagt niet. Volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 april 2007, LJN: BA3755, maakt artikel 15 van Pro de WRO het mogelijk burgemeester en wethouders bevoegd te verklaren niet in het algemeen, doch ten aanzien van bepaalde gevallen, wanneer een aanvraag om vergunning daartoe aanleiding geeft, op bepaalde punten nadere eisen te stellen. De in artikel 6D van de van het bestemmingsplan deel uitmakende voorschriften opgenomen criteria geven een voldoende objectieve begrenzing van de bevoegdheid van burgemeester en wethouders. Naar het oordeel van de rechtbank maakt deze bepaling in het algemeen voldoende duidelijk in welke gevallen en onder welke omstandigheden burgemeester en wethouders tot het stellen van nadere eisen over kunnen gaan. Verweerder had op zich dan ook de bevoegdheid om nadere eisen te stellen.
2.5.1 De beroepsgrond van eiseres dat de thans gestelde nadere eisen in strijd zijn met de rechtszekerheid noopt de rechtbank tot beantwoording van de vraag tot welk moment verweerder tot het stellen van nadere eisen kon overgaan. Hierbij is naar het oordeel van de rechtbank van belang dat het in het onderhavige geval de nadere eisen zijn gesteld in het kader van de heroverweging in bezwaar van een van rechtswege verleende bouwvergunning. Er is dan ook sprake van een andere situatie dan in de uitspraak van 15 oktober 2003 van de ABRvS (LJN: AL8927), waarin ten tijde van de bezwaarprocedure nadere eisen waren geformuleerd, maar het niet om een van rechtswege verleende bouwvergunning ging.
2.5.2 Het peilmoment voor de vaststelling of er strijd is met het bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld, is het moment dat er conform de vastgestelde wettelijke termijn uiterlijk op de aanvraag diende te worden beslist. In het onderhavige geval dus zes weken na 28 april 2005. Wanneer na het verstrijken van de beslistermijn per het einde van deze termijn wordt vastgesteld dat er geen strijd met het bestemmingsplan is, ontstaat het door de wetgever gewenste - in artikel 46, vierde lid, van de Ww vastgelegde - gevolg dat de aangevraagde bouwvergunning van rechtswege is verleend.
Het kan niet zo zijn dat het effect van dit door de wetgever beoogde gevolg bij overschrijding van de beslistermijn, achteraf alsnog ongedaan gemaakt kan worden door in het kader van de heroverweging in bezwaar zodanige nadere eisen te stellen dat per het einde van de beslistermijn alsnog - bewust - strijd met het bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld, wordt geconstrueerd om te bereiken dat van een van rechtswege verleende bouwvergunning alsnog geen gebruik kan worden gemaakt. Dit ondermijnt het wettelijk systeem, waarbij de wetgever doelbewust een fataal karakter heeft toegekend aan overschrijding van de beslistermijn. Artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de WRO en de daarin geboden mogelijkheid om nadere eisen te stellen, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet bedoeld om bij een eenmaal van rechtswege verleende bouwvergunning, omdat er geen strijd is met het bestemmingsplan, alsnog burgemeester en wethouders de mogelijkheid te bieden strijdigheid met het bestemmingsplan of de daarop gebaseerde eisen te bewerkstelligen.
2.5.3 Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in strijd gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel, door eerst in de door de derde belanghebbenden aanhangig gemaakte bezwaarprocedure gebruik te maken van haar bevoegdheid om nadere eisen te stellen. Het beroep is dan ook gegrond en de drie beslissingen op bezwaar van 17 augustus 2007 komen voor vernietiging in aanmerking.
2.6.1 Echter, ook indien verweerder in dit stadium (nog) wel nadere eisen had mogen stellen, kan de wijze waarop in dit geval van die bevoegdheid gebruik is gemaakt de rechterlijke toets niet doorstaan. De rechtbank overweegt hiertoe het volgende.
2.6.2 Eiseres voert aan dat de eerste nadere eis er toe leidt dat het binnenterrein niet meer mag worden bebouwd, aangezien de diepte van de huidige aanwezige bebouwing al bijna
14 meter bedraagt. De tweede nadere eis frustreert de bebouwingsmogelijkheden op het binnenterrein verder volledig. De nadere eisen leiden er toe dat aan het bouwplan in zijn geheel geen uitvoering meer gegeven kan worden, hetgeen volgens eiseres in strijd is met de rechtszekerheid.
2.6.3 Hoewel het stellen van nadere eisen per definitie leidt tot een beperking van de bouwmogelijkheden die een bestemmingspan biedt, mag dit niet wezenlijk afbreuk doen aan die mogelijkheden. Het doel van het stellen van nadere eisen is - gelet op artikel 6D, aanhef en onder b, van de van het bestemmingsplan deel uitmakende voorschriften - dat door verweerder onder meer een nadere invulling kan worden gegeven omtrent de situering, onderlinge afstanden, afmetingen, aantal bouwlagen en hoofdvorm van hoofdgebouwen. Deze nadere invulling mag er naar het oordeel van de rechtbank echter niet toe leiden dat het bouwplan daardoor ingrijpend zou moeten worden aangepast. Door de in het onderhavige geval gestelde nadere eisen wordt een verwezenlijking van de door het bestemmingsplan toegestane bouwmogelijkheden bij een meergezinshuis echter geheel belemmerd. Nu de door verweerder gestelde nadere eisen tot gevolg hebben dat het voorliggende, in het bestemmingsplan passende, bouwplan in het geheel niet meer kan worden uitgevoerd, had verweerder naar het oordeel van de rechtbank reeds hierom moeten afzien van het stellen van deze nadere eisen. De drie beslissingen op bezwaar van 17 augustus 2007 kunnen ook om deze reden niet in stand blijven. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat verweerder door het stellen van deze nadere eisen - teneinde tegemoet te komen aan de door het gemeentebestuur geuite wens om het bouwplan hoe dan ook feitelijk onmogelijk te maken - oneigenlijk gebruik maakt van de wet en de op basis daarvan aan hem toegekende bevoegdheden.
2.7.1 Nu ter zitting door verweerder in niet mis te verstane bewoordingen het standpunt is ingenomen dat het gemeentebestuur er alles aan is gelegen om het bouwplan van eiseres tegen te houden, ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of zij zelf in deze zaak kan voorzien, overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.7.2 Een eerste fase reguliere bouwvergunning kan, behalve wegens strijd met het bestemmingsplan, op grond van artikel 56a, tweede lid, van de Ww verder alleen geweigerd worden indien het bouwen strijdig is met de stedenbouwkundige voorschriften uit de Bouwverordening, het bouwen niet voldoet aan redelijke van welstand of voor het bouwen een vereiste monumentenvergunning niet is verleend.
2.7.3 Het bezwaar van derde belanghebbenden [belanghebbenden] richt zich op de noodzaak van verweerder om nadere eisen te stellen en het ontbreken van de parkeermogelijkheid op eigen terrein in het bouwplan. Er worden geen bezwaren ten aanzien van de aspecten Bouwverordening, welstand en monumentenvergunning aangevoerd. Het bezwaar van derde belanghebbende [adres] bevat evenmin bezwaargronden ten aanzien van de aspecten welstand en monumentenvergunning, maar wel wordt de algemene - niet nader onderbouwde - stelling ingenomen dat er strijd is met de Bouwverordening voor wat betreft de stedenbouwkundige aspecten.
2.7.4 Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven dat de overige aspecten die bij een reguliere bouwvergunning eerste fase getoetst moeten worden, bij het nemen van het bestreden besluit geen rol hebben gespeeld. Verder heeft verweerder aangegeven dat voor het bouwplan geen monumentenvergunning vereist is, zodat dit aspect geen reden voor weigering van de bouwvergunning zal kunnen zijn. Ten aanzien van redelijke eisen van welstand heeft verweerder opgemerkt dat het niet voor de hand ligt dat dit aspect reden voor weigering van de bouwvergunning zal opleveren, gelet op de goedkeuring van de opzet van het ontwerp door de Commissie Welstand en Monumenten in 2004. Met betrekking tot de stedenbouwkundige voorschriften uit de Bouwverordening heeft verweerder opgemerkt dat het bestemmingsplan Zuilen zeer waarschijnlijk zelf bepalingen van stedenbouwkundige aard bevat, zodat de Bouwverordening op dit punt geen aanvullende werking heeft. Alleen het aspect van de parkeergelegenheid bij of in gebouwen, zoals opgenomen in het tot §5 (Voorschriften van stedenbouwkundige aard en bereikbaarheidseisen) behorende artikel 2.5.30 van de Bouwverordening zou alsnog een reden voor weigering van de bouwvergunning kunnen opleveren.
2.7.5 Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de aspecten monumentenvergunning en redelijke eisen van welstand geen reden voor weigering van de bouwvergunning zullen opleveren. Hetzelfde geldt voor de stedenbouwkundige voorschriften uit de bouwverordening met uitzondering van het aspect van de parkeergelegenheid bij of in gebouwen. Ten aanzien van dit laatste aspect overweegt de rechtbank dat mocht er al strijd ontstaan met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening, deze eventuele strijdigheid door verweerder kan worden gepasseerd op basis van het zesde lid van dit artikel, dat de bevoegdheid van verweerder bevat om ontheffing van het bepaalde in artikel 2.5.30 te verlenen. Naar het oordeel van de rechtbank zal voor het verlenen van een eventueel benodigde ontheffing alle aanleiding bestaan gelet op de aard van het voorgenomen gebruik (studenten-/starterswoningen), zodat niet te verwachten valt dat er veel parkeergelegenheid nodig zal zijn. Mochten één of enkele studenten/starters wel in het bezit zijn van een auto, dan kan dit geringe aantal worden opgevangen door de omgeving. Hierbij acht de rechtbank nog van belang dat eiseres ter zitting onweersproken heeft gesteld dat bij geen van de andere vergunde bouwplannen in de directe omgeving parkeereisen zijn gesteld, zodat er ook ten aanzien van dit bouwplan geen reden voor het stellen van parkeereisen is.
2.7.6 Gelet op hetgeen onder 2.7.4 en 2.7.5 is weergegeven, is de rechtbank van oordeel dat er voldoende aanknopingspunten zijn voor de rechtbank om van haar bevoegdheid gebruik te maken tot het zelf in de zaak voorzien. Nu de primaire besluiten van 11 oktober 2006 juist zijn, waarbij de op 25 september 2006 aan eiseres gedane mededeling dat aan haar van rechtswege een reguliere bouwvergunning eerste fase is verleend voor het bouwen van een appartementengebouw op het perceel aan de derde belanghebbende bekend is gemaakt, zal de rechtbank dan ook de bezwaren tegen de besluiten van 11 oktober 2006 alsnog ongegrond verklaren.
2.8 De rechtbank acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres in beroep. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- voor de kosten van verleende rechtsbijstand, waarbij de rechtbank één punt heeft toegekend voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting (waarde per punt € 322,-).
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt de drie beslissingen op bezwaar van 17 augustus 2007;
3.3 verklaart de bezwaren tegen de besluiten van 11 oktober 2006 alsnog ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissingen op bezwaar;
3.4 bepaalt dat de gemeente Utrecht het door eiseres betaalde griffierecht ad € 285,- aan haar vergoedt,
3.5 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in dit geding ad € 644,- te betalen door de gemeente Utrecht.
Aldus vastgesteld door mr. Y. Sneevliet en in het openbaar uitgesproken op 10 september 2008.
De griffier: De rechter:
mr. J.K. van de Poel mr. Y. Sneevliet
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA te 's-Gravenhage.
Let wel:
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.