Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 07/2521 en 07/2492
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 30 juli 2008
inzake
Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken,
gevestigd te Zeist,
Federatie Groene Heuvelrug,
gevestigd te Doorn,
en
D. [S],
wonende te [woonplaats],
eisers,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 23 juli 2007 (het bestreden besluit) waarbij aan de provincie Utrecht (hierna: vergunninghouder) vrijstelling en een aanlegvergunning is verleend voor de aanleg van het recreatieve fietspad Let de Stigterpad (tracé Doorn) vanaf de bebouwde kom in Doorn in oostelijke richting. Het beroep van de Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken (hierna: de Stichting) is ter behandeling gevoegd met het beroep van de Federatie Groene Heuvelrug (hierna: de Federatie) en [S].
1.2 De beroepen zijn behandeld ter zitting van 15 juli 2008. Namens de Stichting is verschenen P.B. Greeven. Namens de Federatie is verschenen mr. B.J. Meruma, advocaat te Amsterdam. [S] is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. B.J. Meruma. Namens verweerder is verschenen mr. M.H.M. van Rijbroek, werkzaam bij de gemeente Utrechtse Heuvelrug. Namens vergunninghouder zijn verschenen mr. J.E. Goudkamp, F. Hoffmann, P.S. Roskam, allen werkzaam bij de provincie Utrecht en P. Strijland, adviseur Recreatie Midden Nederland
Overwegingen
2.1 Uit de publicatie van de terinzagelegging van het ontwerp-besluit leidt de rechtbank af dat verweerder zowel ten aanzien van het besluit tot vrijstelling als ten aanzien van de aanlegvergunning de zogenoemde uniforme openbare voorbereidingsprocedure heeft gevolgd met toepassing van paragraaf 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet op het bepaalde in artikel 7:1, aanhef en onder d, van de Awb dient ten aanzien van beide besluiten dan ook rechtstreeks beroep bij de rechtbank te worden ingesteld.
2.2 Bij brief van 7 april 2006 is namens vergunninghouder een aanvraag ingediend voor de aanleg van het recreatieve fietspad Let de Stigterpad voor het traject dat valt onder het bestemmingsplan ‘3e herziening Landelijk Gebied’ (hierna: het bestemmingsplan). Het traject van het fietspad valt binnen de bestemming ‘Bos- en natuurgebied’.
2.3 Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften mogen de gronden met de bestemming bos- en natuurgebied worden gebruikt voor de instandhouding van het bos- en natuurgebied, zulks ten behoeve van de volgende doeleinden: de verbetering van het klimaat, de opbouw van het landschap, de volksgezondheid, het behoud van de aldaar voorkomende natuurwetenschappelijke, landschappelijke of cultuurhistorische waarden, de verbetering van het milieu voor de natuurlijke levensgemeenschappen, de houtproduktie, de bodembescherming, de waterbeheersing, dan wel ten behoeve van één of meer van deze doeleinden in het bijzonder. (…)
Ingevolge artikel 42, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de navolgende werken, of werkzaamheden, geen normale onderhoudswerkzaamheden zijnde, uit te voeren:
a. het aanleggen of verharden van wegen, paden, banen of parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen buiten de erven van bedrijfsgebouwen of woningen, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met de krachtens de artikelen 10, 20, 31 en 33 toegestane gebruiksvormen, dan wel noodzakelijk in verband met het op de bestemming gerichte beheer van de gronden.
(…)
Ingevolge artikel 42, derde lid, van de planvoorschriften zijn de werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 1 slechts toelaatbaar, indien door die werken of werkzaamheden, dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen voor wat betreft de gronden onder 1, de landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden van de verschillende bestemmingen niet in onevenredige mate worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden van het herstel van de waarden niet in onevenredige mate worden of kunnen worden verkleind.
Ingevolge artikel 42, vierde lid, van de planvoorschriften wordt, indien en zover de aanvraag voor een aanlegvergunning betrekking heeft op gronden bestemd tot bos- en natuurgebied en tot agrarisch gebied met natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarde, de aanlegvergunning slechts verleend, indien vooraf van Gedeputeerde Staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van de vergunning geen bezwaar hebben.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
2.4 Op 19 juni 2007 hebben gedeputeerde staten van de provincie Utrecht de door verweerder gevraagde verklaring van geen bezwaar verleend.
2.5 De rechtbank is van oordeel dat uit de aanvraag en de overzichtskaart, die door verweerder ter inzage zijn gelegd, en uit het besluit voldoende duidelijk blijkt dat de gevraagde aanlegvergunning en vrijstelling alleen betrekking hebben op het gedeelte van het Let de Stigterpad dat valt binnen het plangebied van bestemmingsplan ‘3e herziening Landelijk Gebied’ en waarvoor een vrijstelling is vereist. Ook de door Van den Bijtel ecologisch onderzoek (hierna: Van den Bijtel) verrichte ‘Nee, tenzij’-toets van 28 maart 2007 beperkt zich tot dit traject, dat wil zeggen het traject van de Bergweg naar het Gouden Laantje.
2.6 De Federatie en [S] voeren aan dat de vrijstelling is verleend in strijd met artikel 19, vierde lid, van de WRO aangezien het bestemmingsplan ouder is dan tien jaar en er geen sprake is van een voorbereidingsbesluit of een ontwerp voor de herziening van het bestemmingsplan. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Verweerder heeft op 18 januari 2007 het voorbereidingsbesluit ‘Landelijk gebied Doorn’ gepubliceerd. Dit besluit is met ingang van 19 januari 2007 in werking getreden.
2.7 De Stichting stelt dat het fietspad voor de vergunningverlening ten onrechte is verdeeld in vier trajecten. Op deze wijze bestaat volgens de Stichting het risico dat een gedeelte van het fietspad wordt gerealiseerd en een ander gedeelte niet. De rechtbank acht echter van belang dat met het bestreden besluit een aanlegvergunning is verleend op grond van artikel 42 van Pro de planvoorschriften en dat van de ingevolge het bestemmingsplan op deze gronden rustende bestemming vrijstelling is verleend. Het ligt dan ook voor de hand dat het besluit alleen betrekking heeft op het gedeelte van het fietspad dat is gelegen binnnen het bestemmingsplan 3e herziening Landelijk Gebied. Er is onder deze omstandigheden geen rechtsregel die zich verzet tegen een vergunningverlening voor een gedeelte van een fietspad.
2.8 Eisers stellen dat in het kader van de Flora- en faunawet een meer uitgebreide toets is vereist dan de door vergunninghouder overgelegde Natuurtoets voor het fietspad ‘Let de Stigterpad’ van oktober 2006. Dit betoog faalt. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – zie onder meer de uitspraak van 29 augustus 2007, www.rechtspraak.nl, LJN: BB2461 – dat de vragen of voor de uitvoering van het project ontheffingen nodig zijn op grond van de Flora- en faunawet, en zo ja, of deze ontheffingen kunnen worden verleend, aan de orde komen in een eventueel te voeren procedure op grond van de Flora- en faunawet. Dat doet er niet aan af dat verweerder geen vrijstelling voor het project had kunnen verlenen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat. Verweerder heeft naar aanleiding van de stellingen van eisers aangegeven dat de in het kader van de Flora- en faunawet vereiste ontheffingen alsnog zijn aangevraagd en bij besluit van 9 april 2008 zijn verleend.
2.9 Eisers voeren verder aan dat het besluit tot vrijstelling niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Verweerder verwijst in het bestreden besluit naar de bij de aanvraag gegeven ruimtelijke onderbouwing. Deze ruimtelijke onderbouwing is neergelegd in de Notitie ‘Fietspad Let de Stigterpad in het Nationaal Park Utrechtse Heuvelrug’ van maart 2006 en het Rapport Archeologische Verkenning van augustus 2005. De rechtbank is met eisers van oordeel dat deze ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Uit artikel 19, eerste lid, van de WRO volgt dat in de ruimtelijke onderbouwing moet worden gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De rechtbank is van oordeel dat in de stukken die de ruimtelijke onderbouwing vormen ten minste moet worden ingegaan op de gemeentelijke en provinciale ruimtelijke regelgeving en beleid. Eerst in de verklaring van geen bezwaar is door gedeputeerde staten ingegaan op het relevante provinciale beleid.
2.10 Ten aanzien van het van toepassing zijnde provinciale beleid is tussen partijen niet in geschil dat het traject dat hier aan de orde is in de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) ligt. In het Streekplan 2005-2015 is bepaald dat gebieden binnen de EHS zijn begrensd met een zogenoemde groene contour. Binnen deze contour geldt het ‘nee, tenzij’-regime. Dit betekent dat plannen, projecten of handelingen binnen en in de nabijheid van deze gebieden niet zijn toegestaan indien deze de wezenlijke kenmerken van het gebied significant aantasten, tenzij er geen reële alternatieven zijn én er sprake is van redenen van groot openbaar belang. In het kader van dit zogenoemde ‘nee, tenzij’-regime dient in de eerste plaats te worden beoordeeld of er sprake is van een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken van het gebied.
Verweerder heeft verwezen naar de door Van den Bijtel opgestelde ‘nee, tenzij’-toets van 28 maart 2007. In paragraaf 3.2 van deze ‘nee, tenzij’-toets wordt rust als een wezenlijk kenmerk of waarde van het gebied aangemerkt. In paragraaf 5.7 van het rapport geeft Van den Bijtel aan dat de aantasting van de factor rust op zich als significant moet worden beoordeeld, maar dat deze aantasting er niet toe zal leiden dat er doelsoorten zullen verdwijnen dan wel zich niet meer zullen kunnen vestigen. In de volgende alinea komt Van den Bijtel tot de conclusie dat er geen sprake is van een significante aantasting van wezenlijke waarden of kenmerken van het gebied. De rechtbank is echter van oordeel dat zonder een nadere toelichting niet begrijpelijk is waarom ondanks de geconstateerde significante aantasting van de factor rust, een van de wezenlijke waarden in het gebied, het standpunt wordt ingenomen dat er geen sprake is van een significante aantasting van de waarden van het gebied.
De rechtbank is voorts met de Stichting van oordeel dat uit de ‘nee, tenzij’-toets niet duidelijk wordt of behalve met de gevolgen in de directe omgeving van het fietspad, ook rekening is gehouden met de uitstraling van het fietspad naar de omgeving. De Stichting heeft aangevoerd dat de aanleg van het fietspad tot gevolg zal hebben dat een gedeelte van het gebied dat op dit moment niet of nauwelijks wordt betreden voor recreanten bereikbaar wordt en dat dit gevolgen kan hebben voor de wezenlijke waarden van het gebied. Verweerder heeft dat standpunt niet onderbouwd weersproken. De ‘nee, tenzij’-toets biedt op dat punt onvoldoende informatie.
2.11 De rechtbank is, gezien hetgeen onder punt 2.10 is overwogen, van oordeel dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de aanleg van het fietspad niet leidt tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken van het gebied. Zolang dit niet aannemelijk is geworden, is het project volgens het ‘nee, tenzij’-regime slechts toegestaan indien er geen reële alternatieven zijn én er sprake is van redenen van groot openbaar belang. De rechtbank acht niet op voorhand aannemelijk dat een groot openbaar belang wordt gediend met de aanleg van het fietspad. Met betrekking tot de aanwezigheid van alternatieven begrijpt de rechtbank uit de reactie van verweerder dat er naar alternatieven is gekeken. De rechtbank merkt echter op dat, voor een (rechterlijke) beoordeling of het project voldoet aan het ‘nee, tenzij’-criterium deze alternatieven moeten worden omschreven en aannemelijk moet worden gemaakt dat deze alternatieven niet reëel zijn.
2.12 De rechtbank is voorts met de Stichting van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op de betekenis van het Beleidsplan Natuur en Landschap Provincie Utrecht (BNLU). De Stichting heeft al in haar zienswijze op het BNLU gewezen. Verweerder noch vergunninghouder heeft ter zitting duidelijkheid kunnen verschaffen over de vraag welke betekenis dit beleidsplan heeft voor onderhavig project.
2.13 Eisers zijn verder van mening dat verweerder de in hoofdstuk 6 van de ‘nee, tenzij’-toets aanbevolen maatregelen ten onrechte niet als voorwaarde in de aanlegvergunning heeft opgenomen. Dit betoog faalt. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de aanbevolen maatregelen feitelijk voortvloeien uit de verplichtingen in het kader van de Flora- en faunawet.
Indien uit een aanvullend ‘nee, tenzij’-onderzoek overigens zou volgen dat het project kan worden gerealiseerd mits wordt voldaan aan het zogenoemde compensatiebeginsel – beschreven in paragraaf 7.12 van het Streekplan – dan zullen de in dat kader te treffen mitigerende maatregelen wel als voorwaarde aan het besluit moeten worden verbonden.
2.14 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zonder nadere toelichting bij de verklaring van geen bezwaar geen vrijstelling had mogen verlenen van het bestemmingsplan. Onder deze omstandigheden heeft verweerder, mede gelet op het bepaalde in artikel 42, vierde lid, van de planvoorschriften, evenmin een aanlegvergunning kunnen verlenen. Het bestreden besluit is genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Awb dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Ook is het besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb waarin is bepaald dat het besluit dient te berusten op een deugdelijke en draagkrachtige motivering. De rechtbank zal het beroep om die reden gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. In een nieuw te nemen besluit zal verweerder ook in moeten gaan op de stelling van de Federatie en [S] dat het fietspad gevolgen zal hebben voor het leefgebied van de edelhert.
2.15 Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die [S] en de Federatie in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn, met toepassing van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht, vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 322,-) als kosten van verleende rechtsbijstand.
2.16 Ten aanzien van de Stichting is de rechtbank niet gebleken van kosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. Reden daarvoor is dat de Stichting zich niet heeft laten bijstaan door een derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
3.1 verklaart de beroepen gegrond;
3.2 vernietigt het besluit van 23 juli 2007;
3.3 bepaalt dat de gemeente Utrechtse Heuvelrug het door de Stichting betaalde griffiegeld ad € 285,- aan haar vergoedt;
3.4 bepaalt dat de gemeente Utrechtse Heuvelrug het door [S] en de Federatie betaalde griffiegeld ad € 285,- aan hen vergoedt;
3.5 veroordeelt verweerder in de proceskosten van [S] en de Federatie tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Utrechtse Heuvelrug.
Aldus vastgesteld door mr. R.P. den Otter en in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2008.
De griffier: De rechter:
mr. J.K. van de Poel mr. R.P. den Otter
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA te ‘s-Gravenhage.
Let wel:
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.