Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 07/2351
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 24 april 2008
in de zaak
Ballast Nedam Beton- en Waterbouw B.V.,
gevestigd te Nieuwegein,
eiseres,
tegen
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 9 juli 2007 (het bestreden besluit), waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 16 oktober 2001 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder geweigerd eiseres een vergunning ingevolge de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) te verlenen voor het maken en behouden van een wildwaterbaan, ophoging en verbreding van de Koninginnedijk en bijbehorende activiteiten.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 14 februari 2008, waar namens eiseres is verschenen, mr. H. Doornhof, advocaat te Amsterdam. Tevens zijn voor eiseres verschenen A.W. Vleghels, J. ten Broeken en A.C.M. Kooijman, allen werkzaam bij eiseres en H.B. van der Heijden, werkzaam bij de gemeente Grave. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigden mr. M. Vogels-Pennings, drs. S. van 't Laar en J.G. van Kollenburg, allen werkzaam bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Overwegingen
Procesverloop
2.1 Aan de eerdere procedures tussen partijen over de wildwaterbaan (SBR 04/679 en SBR 06/2607) ontleent de rechtbank het volgende.
2.2 Over het project Rivierenpark Grave, aan de linkeroever van de Maas nabij kilometer 175,500 in de gemeente Grave, heeft jarenlang vooroverleg plaatsgevonden tussen onder meer eiseres en verweerder. CSO Adviesbureau voor milieuonderzoek heeft op 27 mei 1999 namens eiseres bij verweerder een aanvraag voor een vergunning ingevolge de, inmiddels vervallen, Rivierenwet ingediend voor de aanleg van een wildwaterbaan met Olympische afmetingen, inclusief een aantal toeristisch-recreatieve nevenvoorzieningen, een verbreding en ophoging van de bestaande Koninginnedijk en een weerdverlaging over één kilometer bij de stuw te Grave.
2.3 Verweerder heeft de aanvraag beschouwd als een aanvraag om vergunning ingevolge de Wbr, omdat de Rivierenwet per 22 december 1999 is ingetrokken en geïntegreerd in de Wbr. De Beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (Stcrt. 1996, 77, zoals gewijzigd in 1997, Stcrt. 1997, 87: hierna: de Beleidslijn) vormde reeds onder de Rivierenwet het toetsingskader en bleef onder de Wbr onveranderd van toepassing.
In de Beleidslijn wordt een onderscheid gemaakt tussen 'riviergebonden activiteiten', die limitatief zijn opgesomd, en 'overige activiteiten'. Aangezien de aangevraagde activiteiten niet voorkomen op de limitatieve lijst worden deze aangemerkt als 'overige activiteiten', waarvoor de zogenoemde 'nee, tenzij'-benadering geldt. Volgens deze benadering kunnen niet-riviergebonden ingrepen niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd én de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten.
2.4 Verweerder heeft in het primaire besluit van 16 oktober 2001 het standpunt ingenomen dat niet aan de 'nee, tenzij'-criteria is voldaan, aangezien onvoldoende is aangetoond dat in dit geval sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang. Voorts kan de wildwaterbaan volgens verweerder ook buiten het rivierbed worden gerealiseerd, als gebruik wordt gemaakt van meer pompcapaciteit. Verweerder acht het onderhavige gebied ten slotte zeer geschikt om in de toekomst rivierverruiming te realiseren. Uitvoering van de wildwaterbaan levert een extra dwangpunt op en een feitelijke belemmering voor een eventuele toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit. Verweerder heeft de vergunning dan ook geweigerd
2.5 Bij (de eerste) beslissing op bezwaar van 28 januari 2004 heeft verweerder de bezwaren van onder meer eiseres ten dele gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit gehandhaafd, voor zover daarbij vergunning is geweigerd voor het maken van ophogingen ten behoeve van het verbreden van de Koninginnedijk, alsmede voor de bijkomende voorzieningen (zijnde gebouwen), te weten een permanent café-restaurant, receptiegebouw, toiletgebouw, kleedruimtes en wasgelegenheid. Verweerder heeft evenwel aan eiseres alsnog een vergunning verleend voor het maken en behouden van een wildwaterbaan met bijkomende voorzieningen (niet zijnde gebouwen) te weten midgetgolfbaan, speeltoestellen, zandspeelplekken, survivalbaan, fontein, tribunes, kampeerterrein met 3-draadsafrastering en verlichting.
2.6 Het door eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 28 januari 2004 ingestelde beroep (SBR 04/679) is door de rechtbank bij uitspraak van 14 april 2005 gegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat verweerder bij dit besluit ten onrechte de aanvraag van eiseres heeft gesplitst en slechts voor een deel daarvan vergunning heeft verleend. Bij die uitspraak heeft de rechtbank dan ook dit besluit vernietigd wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Partijen hebben tegen de uitspraak geen hoger beroep ingesteld, zodat de uitspraak rechtens onaantastbaar is geworden.
2.7 Ter uitvoering van deze uitspraak heeft verweerder op 17 mei 2006 opnieuw op het bezwaar van eiseres beslist. Verweerder heeft in dit besluit de voorgenomen activiteiten aangemerkt als onlosmakelijk met elkaar verbonden en als één geheel, geoordeeld dat deze niet vergund zouden moeten worden, maar gezien het verbod van 'reformatio in peius' besloten om, in afwijking van de Beleidslijn, het eerder bij besluit van 28 januari 2004 vergunde, ook nu te vergunnen. Bij uitspraak van 10 mei 2007 (SBR 06/2607) heeft de rechtbank dit besluit vernietigd. Daartoe heeft zij overwogen dat verweerder het bezwaar van eiseres materieel op dezelfde gronden wederom deels gegrond en deels ongegrond heeft verklaard. Hiermee heeft verweerder een onjuiste uitvoering gegeven aan eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank van 14 april 2005. De rechtbank heeft tevens geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd om welke reden aan de realisatie van de wildwaterbaan thans - anders dan in het eerdere besluit - geen zwaarwegend maatschappelijk belang meer toekomt. De rechtbank heeft overwogen dat verweerder met het schrijven van 16 juli 1999 bij eiseres de verwachting heeft gewekt dat bij hem de bereidheid bestond mee te werken aan de realisatie van het betreffende project, vanwege het zwaarwegend maatschappelijk belang van dat project. Tot slot is geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de door eiseres voorgestelde maatregel om de waterstandverhogende effecten te compenseren niet afdoende zou zijn.
Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld, zodat ook deze uitspraak rechtens onaantastbaar is geworden. De eerdere uitspraken dienen als uitgangspunt bij de beoordeling van het onderhavige beroep.
2.8 Bij het thans bestreden besluit, de derde beslissing op bezwaar, heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft aangegeven dat de Beleidslijn inmiddels is vervangen door de Beleidsregels Grote Rivieren, Stcr. 2006, 133 (hierna: de Beleidsregels). Nu de Beleidsregels een gunstiger afwegingsregime bevatten dan de Beleidslijn, is de aanvraag van eiseres aan de Beleidsregels getoetst. De aangevraagde activiteiten zijn op grond van artikel 5 van de Beleidsregels niet aan te merken als riviergebonden activiteiten, omdat zij niet op de limitatieve lijst voorkomen. Voor niet-riviergebonden activiteiten geldt op grond van artikel 6 van de Beleidsregels het 'nee-tenzij' beginsel. Artikel 6, aanhef en onder a, van de Beleidsregels bepaalt dat het om een activiteit moet gaan van groot openbaar belang, die niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd. Gelet op de inhoud van de brief van 16 juli 1999 wordt eiseres het ontbreken van groot openbaar belang niet langer tegengeworpen. Van een activiteit die niet buiten het rivierbed gerealiseerd kan worden, is echter geen sprake. Tevens wordt niet voldaan aan artikel 6, aanhef en onder d, van de Beleidsregels, waarin wordt geëist dat de activiteit per saldo meer ruimte voor de rivier oplevert. Er mag geen sprake zijn van een 'spijtmaatregel', dat wil zeggen een maatregel die nu wel meer ruimte oplevert, maar op de lange termijn een meer gewenste maatregel zou kunnen blokkeren. Op de locatie van het project staat een uiterwaardverlaging gepland in het kader van het project Integrale Verkenning Maas 2 (hierna: IVM2), die meergewenst is omdat deze leidt tot een verdere verlaging van het waterpeil.
Standpunt van eiseres
2.9 Eiseres heeft in beroep - kort samengevat - aangevoerd dat zij haar wens om in Grave een waterpark te realiseren inmiddels heeft opgegeven. Eiseres heeft door de onrechtmatige besluiten van verweerder echter schade geleden, die zij wenst te verhalen. Nu zij niet langer voornemens is om het waterpark te realiseren, behoeft eiseres geen inhoudelijk oordeel over het beroep tegen de gehandhaafde weigering voor het project vergunningen te verlenen, tenzij dit noodzakelijk is voor de vaststelling dat het primaire besluit van 16 oktober 2001 onrechtmatig is. Gelet op de gewijzigde feiten en omstandigheden, en de wijziging van het beleid, is beoordeling van het beroep tegen het besluit van 9 juli 2007 niet langer relevant voor beantwoording van de vraag of, en in hoeverre, er sprake is van causaal verband tussen de onrechtmatige besluiten van verweerder en de tengevolge daarvan geleden schade. De uitkomst van de verlengde besluitvorming geeft immers, aldus eiseres, geen antwoord meer op de vraag of verweerder ten tijde van het nemen van de rechtens onjuiste besluiten, rechtmatige besluiten had kunnen nemen. In dit verband verwijst eiseres onder meer naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 15 december 2004 (AB 2005,54). Mocht de rechtbank van oordeel zijn dat, teneinde de onrechtmatigheid van het primaire besluit te kunnen vaststellen, er wel belang is bij een inhoudelijk oordeel over het beroep tegen het thans bestreden besluit, dan geldt dat verweerder in strijd met het verbod op 'reformatio in peius' heeft gehandeld door eiseres het eerder in bezwaar vergunde, nu niet opnieuw te vergunnen. Eiseres stelt zich voorts op het standpunt dat het waterpark valt aan te merken als een voorziening die onlosmakelijk met de waterrecreatie is verbonden, zoals bedoeld in artikel 5, aanhef en onder h, van de Beleidsregels. Indien het waterpark moet worden aangemerkt als een niet-riviergebonden activiteit, dan had het project vergund moeten worden op grond van artikel 6 van de Beleidsregels, omdat het hier gaat om een activiteit van groot openbaar belang, die niet buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd. Ook verweerder is dit oordeel toegedaan, gelet op hetgeen is overwogen in de beslissing op bezwaar van 28 januari 2004. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat het waterpark een activiteit is die per saldo meer ruimte voor de rivier oplevert, zoals bedoeld in artikel 6, aanhef en onder d, van de Beleidsregels. Eiseres bestrijdt verweerders standpunt dat verweerder voornemens is een meergewenste maatregel in het kader van IVM2 te realiseren op de locatie van het waterpark. Gelet op de ligging van - kort gezegd - de overige bebouwing kan aan de zijde van de Maas waar het waterpark gerealiseerd zou worden, in het geheel niet worden gekomen tot een vergroting van de afvoercapaciteit/bergingscapaciteit. Eiseres twijfelt aan de juistheid van verweerders oordeel, en de daaraan ten grondslag gelegde berekening, dat de maatregel in het kader van IVM2 zal leiden tot een grotere waterstandverlaging dan de aanleg van het waterpark. In dit verband wijst eiseres op de uitspraak van de rechtbank van 10 mei 2007, waarin is geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd waarom de effecten op de ruimte voor de rivier in de weg staan aan verlening van een integrale Wbr-vergunning. Eiseres doet verder een beroep op het vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft vanaf 1989 tot en met begin 2000 de aanleg van de wildwaterbaan gesteund. Eiseres heeft haar plannen meerdere malen op verzoek van verweerder aangepast en mocht er dan ook op vertrouwen dat haar een vergunning verleend zou worden. Verweerder heeft ten onrechte niet onderzocht of het waterpark valt onder artikel 9 van de Beleidsregels, waarin overgangsrecht is neergelegd. Tot slot is eiseres van mening dat als de weigering al rechtens juist zou zijn, verweerder het geleden nadeel op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had dienen te compenseren. Zonder deze compensatie is het besluit van 9 juli 2007 onrechtmatig en moet het worden vernietigd.
Juridisch kader
2.10 Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbr bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een Waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.
Ingevolge het tweede lid kan een vergunning onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
2.11 De vergunningaanvraag van eiseres is, zoals in overweging 2.3 is uiteengezet, beoordeeld aan de hand van de toen geldende Beleidslijn. Voor (nieuwe) ingrepen die zouden kunnen leiden tot waterstandverhoging in de huidige situatie, en/of feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, en/of potentiële schade bij hoogwater, geldt op grond van de Beleidslijn het volgende. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen activiteiten die op voorhand gebonden zijn aan de situering in het winterbed van de rivier en de overige nieuwe activiteiten. De activiteiten die gebonden zijn aan situering in het winterbed zijn limitatief opgesomd. Daarvoor geldt een 'ja, mits' toetsingsregime. Voor de overige activiteiten geldt dat deze in principe niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat:
- sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, én;
- de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd, én;
- de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten.
Nieuwe ingrepen in het winterbed zijn voorts alleen mogelijk indien voldaan kan
worden aan de volgende voorwaarden:
- de situering en uitvoering van de ingreep zijn zodanig, dat de waterstandsverhoging en de belemmering voor de toekomstige verlaging, zo gering mogelijk zijn, én;
- duurzame compensatie van resterende waterstandsverhogende effecten, én;
- een beschermingsniveau van 1:1250 voor potentiële schadegevallen.
2.12 De Beleidslijn is per 14 juli 2006 ingetrokken en vervangen door de hiervoor genoemde Beleidsregels. Artikel 5 van de Beleidsregels geeft een limitatieve lijst met riviergebonden activiteiten waarvoor toestemming wordt gegeven. Artikel 5, aanhef en onder h, van de Beleidsregels, bepaalt - voorzover hier van belang - dat in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is, onverminderd het bepaalde in artikel 7, tweede lid, toestemming wordt gegeven voor de realisatie van voorzieningen die onlosmakelijk met de waterrecreatie zijn verbonden.
Artikel 6 van de Beleidsregels bepaalt - voor zover hier van belang - dat voor niet-riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is geen toestemming wordt gegeven, tenzij, onverminderd het bepaalde in artikel 7, tweede lid, sprake is van:
a. een groot openbaar belang en de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd;
(...)
d. een activiteit die per saldo meer ruimte voor de rivier oplevert op een rivierkundig bezien aanvaardbare locatie.
Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels bepaalt dat de toestemming, bedoeld in artikel 3, alleen wordt gegeven indien er geen sprake is van een feitelijke belemmering voor vergroting van de afvoercapaciteit.
Artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels bepaalt dat de toestemming, bedoeld in artikel 4, 5 en 6, aanhef en onder a, b en c, alleen wordt gegeven indien voldaan wordt aan het bepaalde in het eerste lid.
Artikel 9, aanhef en onder a, van de Beleidsregels bepaalt dat dit besluit niet van toepassing is op activiteiten in het gebied, bedoeld in artikel 2, voorzover het tevens een gebied betreft waarop de Beleidslijn niet van toepassing was, mits vóór het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit daartoe een aanvraag om een vergunning op grond van de Wbr is ingediend.
In de Handreiking 'Beleidslijn grote rivieren', behorende bij de 'Beleidslijn grote rivieren' (hierna: de Handreiking), is onder 4.8 opgenomen dat voor de gebieden waar de Beleidslijn van toepassing was bij de toetsing van lopende aanvragen, het voor de aanvrager meest gunstige afwegingskader wordt gehanteerd.
Beoordeling van het geschil
2.13 De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of eiseres belang heeft bij de beoordeling van haar beroep, nu zij heeft aangegeven dat zij het waterpark te Grave niet langer wenst te realiseren en uitsluitend beroep heeft ingesteld om door de rechter vastgesteld te krijgen dat het primaire besluit onrechtmatig is.
Uit het stelsel van de Awb volgt dat de rechtbank alleen kan toekomen aan beoordeling van de rechtmatigheid van het primaire besluit voorzover en nadat is geconcludeerd dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Hieruit volgt dat eiseres belang heeft bij beoordeling van haar beroep tegen de derde beslissing op bezwaar. Het instellen van beroep tegen een door eiseres uitgelokt zelfstandig schadebesluit, met als inzet dat het beweerdelijk onrechtmatige primaire besluit schade heeft veroorzaakt, biedt eiseres geen soelaas, omdat haar dan het rechtens onaantastbaar zijn van het primaire besluit zal kunnen worden tegengeworpen. Dit geldt evenzeer voor een te entameren civiele schadevergoedingsprocedure met als inzet vergoeding van schade ten gevolge van het beweerdelijk onrechtmatige primaire besluit.
Naar het oordeel van de rechtbank doet zich niet de situatie voor dat reeds uit de eerdere uitspraken van de rechtbank kan en moet worden afgeleid dat het primaire besluit onrechtmatig is. De twee eerdere beslissingen op bezwaar zijn door de rechtbank vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Daarbij is geen oordeel gegeven over de (on)rechtmatigheid van het primaire besluit.
2.14 Uit het voorgaande volgt dat eiseres nog altijd belang heeft bij de beoordeling van het onderhavige beroep. De rechtbank betrekt daarbij dat de inhoud van het bestreden besluit materieel gelijkluidend is aan het primaire besluit en de Beleidsregels waaraan verweerder het bestreden besluit heeft getoetst, voor wat betreft de criteria waaraan niet-riviergebonden activiteiten moeten voldoen, vrijwel gelijkluidend zijn aan de relevante criteria uit de Beleidslijn, die bij het nemen van het primaire besluit zijn toegepast.
De criteria uit de Beleidslijn dat sprake moet zijn van een zwaarwegend maatschappelijk belang en van een activiteit die niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd, komen naar het oordeel van de rechtbank overeen met artikel 6, aanhef en onder a, van de Beleidsregels. Verweerder heeft de gelijkluidendheid van deze criteria ter zitting ook bevestigd. Dat de activiteit geen feitelijke belemmering mag vormen om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten, komt naar het oordeel van de rechtbank overeen met het bepaalde in artikel 6, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels.
2.15 De Beleidsregels kennen op onderdelen meer mogelijkheden om tot vergunningverlening te komen. Zo is uitgebreid de limitatieve lijst van activiteiten die zijn gebonden aan situering in het winterbed, de zogenaamde riviergebonden activiteiten. In artikel 5, aanhef en onder h, van de Beleidsregels is geregeld dat voorzieningen die onlosmakelijk met de waterrecreatie zijn verbonden voor vergunning in aanmerking komen mits aan de voorwaarden is voldaan. Deze categorie activiteiten kwam niet voor op de limitatieve lijst in de Beleidslijn. Verder is in de categorie 'overige activiteiten', ofwel de 'niet-riviergebonden activiteiten', in artikel 6, aanhef en onder d, van de Beleidsregels de zogenoemde saldobenadering neergelegd als een extra mogelijkheid om tot vergunningverlening te komen.
2.17 De klacht dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of de activiteit valt onder het overgangsrecht, als neergelegd in artikel 9 van de Beleidsregels is feitelijk onjuist en faalt. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de door eiseres geplande activiteit niet valt onder het overgangsrecht van artikel 9, aanhef en onder a, van de Beleidsregels, omdat het een activiteit betreft waarop de Beleidslijn reeds van toepassing was. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de Beleidsregels een minder gunstig afwegingskader kennen. Weliswaar wordt de nieuwe saldobenadering ingevuld met (strenge) normen, zoals deze uitgangspunt zijn in IVM2, maar dat doet er niet aan af dat het hier een extra mogelijkheid betreft om voor een vergunning in aanmerking te komen en dat in zoverre sprake is van een gunstiger afwegingskader.
Gelet op het voorgaande diende het bezwaar van eiseres, conform de uitleg van de overgangsbepaling in 4.8 van de Handreiking, aan de Beleidsregels getoetst te worden. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder op goede grond tot het oordeel gekomen dat de Beleidsregels het meest gunstige afwegingskader vormen en zijn deze regels terecht gehanteerd bij de heroverweging van het primaire besluit.
2.18 Gelet op de hiervoor geconstateerde gelijkluidendheid van de relevante criteria in de Beleidslijn en de Beleidsregels heeft te gelden dat, indien de rechtbank tot het oordeel komt dat de in het bestreden besluit gehandhaafde weigering vergunning te verlenen voor het waterpark voor rechtmatig moet worden gehouden, ook de in het primaire besluit neergelegde weigering - ten materiële - in overeenstemming met het recht moet worden geacht. Hierna volgt om die reden de bespreking van de relevante beroepsgronden van eiseres.
2.19 Ten aanzien van het bestreden besluit heeft eiseres gesteld dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het verbod op 'reformatio in peius' door haar het bij de tweede beslissing op bezwaar vergunde, nu niet weer te vergunnen. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. De rechtbank heeft in de uitspraak van 10 mei 2007 in overweging 2.8 geoordeeld dat de aanvraag van eiseres integraal beoordeeld diende te worden en dat een partiële weigering danwel partiële inwilliging van de aanvraag niet mogelijk is. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat zij niet de stelling deelt dat verweerder na vernietiging van de tweede beslissing op bezwaar gehouden zou zijn de gevraagde vergunning integraal te verlenen. Nu tegen deze uitspraak geen hoger beroep is ingesteld, kan deze eerder door de rechtbank besproken en verworpen beroepsgrond thans niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.20 Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag, anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen, is aan te merken als een riviergebonden activiteit zoals bedoeld in artikel 5, aanhef en onder h, van de Beleidsregels, omdat het hier een voorziening betreft die onlosmakelijk met de waterrecreatie is verbonden. In de toelichting bij de Beleidsregels, eveneens gepubliceerd in Stcrt. 2006, 133, wordt op pagina vier vermeld dat als riviergebonden activiteit in ieder geval geldt voorzieningen die verbonden zijn met de recreatie(toer)vaart, zoals jachthavens, losse aanlegplaatsen, bootreparatie- en servicebedrijven en bunkerstations. Voor overige waterrecreatieve activiteiten geldt dat alleen (delen) van voorzieningen die direct functioneel of als gevolg van wettelijk voorgeschreven eisen en verplichtingen als onlosmakelijk met de waterrecreatie in het rivierbed worden beschouwd, toegestaan zijn. Het gaat hier om een limitatieve opsomming, aldus de toelichting.
Eiseres heeft bij haar aanvraag verzocht om vergunning voor de aanleg van een wildwaterbaan met bijkomende voorzieningen, niet zijnde gebouwen, te weten een midgetgolfbaan, speeltoestellen, zandspeelplekken, survivalbaan, fontein, tribunes, kampeerterrein met 3-draadsafrastering en verlichting, alsmede bijkomende voorzieningen, zijnde gebouwen, te weten een permanent café-restaurant, receptiegebouw, toiletgebouw, kleedruimtes en wasgelegenheid. De rechtbank is van oordeel dat het hiervoor beschreven waterpark niet is aan te merken als een voorziening die verbonden is met de recreatievaart, maar moet worden aangemerkt als overige waterrecreatieve activiteiten. Het antwoord op de vraag of sommige onderdelen van het waterpark kunnen worden aangemerkt als functioneel en onlosmakelijk verbonden met de waterrecreatie in het rivierbed kan in het midden blijven aangezien de aanvraag integraal dient te worden beoordeeld en evident is dat voorzieningen als het restaurant, het receptiegebouw, de midgetgolfbaan, de speeltoestellen, de zandspeelplekken, de survivalbaan, de fontein, en het kampeerterrein met 3-draadsafrastering en verlichting, niet vallen onder de reikwijdte van artikel 5, aanhef en onder h, van de Beleidsregels.
2.21 Gelet op de stellingen van eiseres moet worden beantwoord de vraag of het waterpark, als niet-riviergebonden activiteit, voldoet aan de criteria van artikel 6 van de Beleidsregels. Pas als is voldaan aan de twee in artikel 6, aanhef en onder a, van de Beleidsregels neergelegde cumulatieve voorwaarden, te weten dat sprake is van een groot openbaar belang en dat de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd, dient te worden getoetst aan de voorwaarde uit artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b van de Beleidsregels, dat geen sprake is van een feitelijke belemmering van vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier.
2.22 Verweerder heeft eiseres in het bestreden besluit niet langer tegengeworpen dat geen sprake zou zijn van een groot maatschappelijk belang, ofwel groot openbaar belang, zodat aan de eerste voorwaarde van artikel 6, aanhef en onder a, van de Beleidsregels is voldaan.
2.23 Eiseres stelt ook aan het tweede vereiste te voldoen, omdat de activiteit niet (redelijkerwijs) buiten het rivierbed gerealiseerd kan worden. Ten onrechte heeft verweerder volgens eiseres verwezen naar de inmiddels in Zoetermeer gerealiseerde wildwaterbaan. Deze wildwaterbaan is weliswaar buiten het rivierbed gerealiseerd, maar de exploitatiekosten daarvan zijn vele malen hoger dan die van de geplande activiteit te Grave en het principe van een wildwaterbaan, gesitueerd in de rivier voor het bedrijven van topsport in internationaal en Olympisch verband, wordt daarmee verlaten. Verweerder gaat hiermee naar de mening van eiseres bovendien voorbij aan het eerder in de eerste beslissing op bezwaar ingenomen standpunt dat een situering van het project buiten het rivierbed zowel bedrijfseconomisch als milieutechnisch onaanvaardbaar is, mede gezien de veel hogere kosten voor energieverbruik, doordat geen gebruik gemaakt kan worden van het natuurlijk verval van de rivier.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. De gedeeltelijke honorering van de aanvraag van eiseres was, zo blijkt ook uit de eerste beslissing op bezwaar, gekoppeld aan verweerders oordeel over de wildwaterbaan als opzichzelfstaande voorziening. Dit standpunt is achterhaald gelet op het oordeel van de rechtbank dat de aanvraag integraal moet worden beoordeeld, van welk oordeel geen hoger beroep is ingesteld. Van de aanvraag maakt onderdeel uit de verbreding van de Koninginnedijk en de bijkomende hiervoor reeds genoemde voorzieningen. Verweerder diende bij het bestreden besluit te beoordelen of het waterpark in zijn geheel niet redelijkerwijs buiten het rivierbed gerealiseerd kan worden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen, mede onder verwijzing naar de inmiddels gerealiseerde waterbaan in Zoetermeer, dat het aangevraagde waterpark aan deze tweede voorwaarde van artikel 6, aanhef en onder a, van de Beleidsregels niet voldoet. Wat betreft de wildwaterbaan zelf geldt dat weliswaar de nabijheid van de rivier voordelig kan uitwerken, maar dat deze door gebruik te maken van extra pompactiviteit ook buiten het rivierbed kan functioneren. Dit standpunt is overigens ook reeds in het primaire besluit door verweerder ingenomen.
2.24 Nu in de Beleidsregels cumulatieve voorwaarden zijn neergelegd en niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 6, aanhef en onder a, van die Beleidsregels is de vergunning reeds daarom terecht geweigerd. De rechtbank is echter van oordeel dat evenmin is voldaan aan de aanvullende voorwaarde, zoals neergelegd in artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels, inhoudend dat het project geen feitelijke belemmering mag leveren voor vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier. In de toelichting op de Beleidsregels is aangegeven dat het voor riviertrajecten belangrijk is de beperkte beschikbare ruimte te reserveren voor rivierverruiming of het zoeken naar compensatie voor natuurontwikkeling, of andere 'ja-mits' activiteiten. Voorkomen moet worden dat in de toekomst riviergebonden activiteiten geweigerd moeten worden, omdat compensatieruimte is opgevuld door overige activiteiten (zie de toelichting op pagina 5). Uit de Handreiking (pagina 31/32) blijkt voorts dat bij de afweging of een project een belemmering oplevert voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit moeten worden betrokken de (gereserveerde of indicatieve) maatregelen of taakstellingen die zijn opgenomen in de planologische kernbeslissing Ruimte voor de Rivier, Maaswerken, IVM2 en NURG, en het oordeel van de rivierbeheerder of er sprake is van een (toekomstig) rivierkundig knelpunt.
De realisering van de aangevraagde ophoging en verbreding van de Koninginnedijk richting de rivier met als doel daarop voorzieningen te realiseren, zoals een restaurant, een clubgebouw en midgetgolf, levert een onomkeerbare situatie op, die naar het oordeel van de rechtbank zonder meer is aan te merken als een feitelijke belemmering van vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier. De ophoging en verbreding van de Koninginnedijk betekent tevens een extra dwangpunt in het gebied stroomafwaarts van de gemeente Grave dat al verschillende dwangpunten kent, waaronder een brug en overige bebouwing. Het standpunt van eiseres dat indien verweerder zou willen komen tot vergroting van de afvoercapaciteit een meer grootschalige verruimingsactie aangewezen lijkt, doet - wat daar ook van zij - niet af aan het gegeven dat ophoging en verbreding van de Koninginnedijk op zich zelf is aan te merken als een feitelijke belemmering van vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier. De toezegging van eiseres de kosten van verwijdering van de bebouwing op de dijk voor haar rekening te willen nemen, maakt dit niet anders.
Verweerder heeft het standpunt dat realisering van het project leidt tot een 'feitelijke belemmering' reeds in het primaire besluit onder het regime van de Beleidslijn ingenomen. In het bestreden besluit heeft verweerder de vraag of is voldaan aan artikel 7, eerste lid, onder b, van de Beleidsregels, waarin de 'feitelijke belemmering' is neergelegd, grotendeels beantwoord in het kader van de toetsing aan artikel 6, aanhef en onder d, van de Beleidsregels. In dat kader is geconcludeerd dat de aanleg van het waterpark in zijn geheel nu wel meer ruimte voor de rivier oplevert, maar op de langere termijn een meer gewenste maatregel zou kunnen blokkeren. In dat kader heeft verweerder gewezen op de meergewenste maatregel van uiterwaardverlaging, die in het kader van IVM2 voor het gebied staat gepland.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder onder verwijzing naar het rapport IVM2 en het ter zitting overgelegde kaartje met daarop de voorgestane weerdverlaging in het gebied waar het waterpark gerealiseerd had moeten worden, in voldoende mate aannemelijk heeft gemaakt dat hij daadwerkelijk een meergewenste maatregel heeft gepland voor dit gebied en dat de aanleg van het waterpark, en in het bijzonder de verhoging en verbreding van de Koninginnedijk, deze meergewenste maatregel in de toekomst onmogelijk maakt. De uitlating van ir. Tj. de Haan in het overleg van 26 juni 1997 dat geen inzet wordt gedaan op de zogenoemde stroomschaduw (het gebied waarbinnen de wildwaterbaan geheel gepland is), leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel aangezien deze uitlating, nog los van de juistheid ervan, is gedaan toen het IVM-beleid nog niet gold. De door eiseres ter zitting genoemde plannen van verweerder ten aanzien van de natuurvriendelijke oevers in de gemeente Grave en de stelling dat in het gebied waar de wildwaterbaan gepland is het afgraven van de weerd slechts tot een minimale verlaging van het waterpeil leidt, leiden ook niet tot een ander oordeel. Gelet op de feitelijke gevolgen van realisering van het project, de Beleidsregels en het kabinetsbesluit om het project IVM2 te steunen, kan niet met vrucht worden staande gehouden dat verweerder bij zijn besluitvorming geen gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang om in de toekomst maatregelen te kunnen treffen indien klimatologische omstandigheden dit vergen.
2.25 Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder de berekeningen van de waterstandverlaging als gevolg van de door eiseres voorgestane activiteiten enerzijds en die als gevolg van de meergewenste maatregel in het kader van IVM2 anderzijds onvoldoende heeft gemotiveerd. In dat kader heeft zij verwezen naar de eerdere uitspraak van de rechtbank van 10 mei 2007, waarin de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de door eiseres voorgestelde compenserende maatregelen niet voldoende zijn. In die uitspraak, zie overweging 2.10, is geconcludeerd dat niet is gebleken dat de grootte, de vorm en de plaats van de compenserende maatregelen met behulp van (computer)berekeningen zijn vastgesteld, zoals in de toelichting van de Beleidslijn wordt voorgeschreven.
De eis van 'duurzame compensatie van resterende waterstandverhogende effecten' was onder de Beleidslijn een aanvullende voorwaarde, die alleen betekenis had in de situatie waarin aan de drie, eerder genoemde, cumulatieve voorwaarden was voldaan. Hiervoor is vastgesteld dat de aanvraag van eiseres hieraan niet voldeed, zodat deze bij het primaire besluit terecht is afgewezen.
Onder de Beleidsregels kunnen de berekeningen van verweerder over de waterstandverlaging een rol spelen bij toepassing van artikel 6, aanhef en onder d, van de Beleidsregels, waarin de salderingsbenadering is neergelegd. Verweerder heeft de berekeningen in het bestreden besluit ook in dat kader geplaatst. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres, nu zij niet langer voornemens is de waterbaan te realiseren, geen belang bij een verdere bespreking van dit punt. De rechtbank laat bespreking daarvan dan ook achterwege.
2.26 Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Ook deze beroepsgrond faalt. Dat verweerder het project tot aan de aanvraag heeft ondersteund en dat op verzoek van verweerder wijzigingen in de aanvraag zijn doorgevoerd die extra kosten voor eiseres hebben meegebracht, rechtvaardigt niet de conclusie dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Van ondubbelzinnige toezeggingen door het bestuursorgaan dat de vergunning zou worden verleend, is namelijk niet gebleken.
2.27 Eiseres heeft tot slot gesteld dat verweerder gehouden was de door haar geleden schade te vergoeden. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Uit het vorenstaande volgt dat verweerder de aanvraag zowel bij het thans bestreden besluit, als bij het primaire besluit op goede gronden heeft afgewezen. Hetgeen eiseres daartegen heeft aangevoerd, rechtvaardigt niet de conclusie dat genoemde besluiten anderszins in strijd zijn met het recht. Van een schadevergoedingsplicht op grond van onrechtmatige besluitvorming is derhalve geen sprake. Verweerder heeft onder toepassing van de betreffende beleidsregels belangen afgewogen en heeft in redelijkheid kunnen besluiten van zijn bevoegdheid tot vergunningverlening geen gebruik te maken. Dat verweerder daarbij het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden, is gesteld noch gebleken. In dat kader is van belang dat de beweerdelijk schadeveroorzakende besluiten strekken tot afwijzing van de aanvraag van eiseres. Die besluiten doen niet af aan de (rechts)positie van eiseres, zoals deze was voorafgaand aan de besluiten. Om deze reden is evenmin sprake van schending van het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten.
2.28 De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de slotsom dat de bestreden weigering de gevraagde vergunning te verlenen voor het waterpark, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, de rechterlijke toets kan doorstaan. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Y. Sneevliet als voorzitter en mr. B.J. van Ettekoven, mr. drs. P.M.J.H. Muijlaert als leden van de meervoudige kamer en in het openbaar uitgesproken op 24 april 2008.
De griffier: De voorzitter:
mr. M.E.C. Bakker mr. Y. Sneevliet
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's Gravenhage.