Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 07/642 en SBR 07/658
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 maart 2007
inzake
Natuur- en Milieufederatie Utrecht (NMU),
gevestigd te Utrecht,
en
Vereniging Behoud Bos Birkhoven Bokkeduinen (VBBBB),
gevestigd te Amersfoort,
verzoeksters,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort,
verweerder.
Inleiding
1.1 De verzoeken om een voorlopige voorziening hebben betrekking op het besluit van verweerder van 19 december 2006, waarbij verweerder aan Dierenpark Amersfoort B.V. vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) alsmede een bouwvergunning heeft verleend voor het aanbrengen van verlichting en het plaatsen van hekwerken rondom het Dierenpark Amersfoort.
1.2 De verzoeken zijn gezamenlijk op 14 maart 2007 ter zitting behandeld, waar namens verzoeksters zijn verschenen C.S. van Holsteijn (NMU), [vertegenwoordigers VBBBB] (allen VBBBB), bijgestaan door mr. H.A. Sarolea, advocaat te Amsterdam.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Kevelam en mr. T. Grünbauer, vergezeld van D. Schalks, H. Abrahams, B. Visscher en R. van Assema.
Namens Dierenpark Amersfoort B.V. zijn ter zitting verschenen F. Vis, D. Kuipers en R.L. Boer, bijgestaan door mr. H.M. van der Bij.
Namens gedeputeerde staten van Utrecht is verschenen ir. M.J. Buruma, werkzaam bij de provincie Utrecht.
Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.3 Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift van de NMU overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Artikel 6:7 van Pro de Awb bepaalt dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken bedraagt. In artikel 6:8, eerste lid, van de Awb is bepaald dat deze termijn aanvangt met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Ingevolge het eerste lid van artikel 6:9 van Pro de Awb is een bezwaar- of beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen. Ingevolge het tweede lid is een bezwaar- of beroepschrift bij verzending per post tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.
2.4 De voorzieningenrechter stelt vast dat, nu het besluit dateert van 19 december 2006, de bezwaartermijn is aangevangen op 20 december 2006 en is geëindigd op 30 januari 2007. Uit de gedingstukken blijkt dat het bezwaarschrift van de NMU bij verweerder per post is ingekomen op 31 januari 2007. De voorzieningenrechter overweegt dat - daargelaten de vraag of het bezwaarschrift, zoals de gemachtigde van de NMU ter zitting heeft aangegeven, op 30 januari 2007 per fax is verzonden - dit bezwaarschrift gelet op het bepaalde in artikel 6:9, tweede lid, van de Awb tijdig is ingediend.
2.5 Ten aanzien van de verleende vrijstelling en bouwvergunning overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Plan van Uitbreiding in hoofdzaak uit 1956" waarin op de grond waarop de uitbreiding is gesitueerd, de bestemming "Recreatie" rust. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften mag op gronden met de bestemming "Recreatie" generlei bebouwing worden opgericht. Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen burgemeester en wethouders toestaan dat gebouwen, welke verband houden met de bestemming van de gronden, worden opgericht op de door hen aan te wijzen plaatsen.
2.6 Tussen partijen is niet in geschil dat het aanbrengen van verlichting en het oprichten van hekwerken in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het verlenen van een binnenplanse vrijstelling als opgenomen in het derde lid van artikel 6 van Pro de planvoorschriften is niet mogelijk nu dit artikellid alleen ziet op gebouwen en dus niet op bouwwerken, geen gebouw zijnde.
Verweerder heeft de bouwaanvraag derhalve mede beschouwd als een verzoek om vrijstelling van het geldende bestemmingsplan en heeft toepassing gegeven aan de zelfstandige projectprocedure als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO.
2.7 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en het derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge het vierde lid van artikel 19 van Pro de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van de WRO is herzien of geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, van de WRO is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
2.8 De VBBB heeft aangevoerd dat geen gebruik kan worden gemaakt van de in artikel 19, eerste lid, van de WRO neergelegde vrijstellingsprocedure maar dat verweerder een bestemmingsplanprocedure had moeten volgen. Dit betoog slaagt niet. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 augustus 2003, BR 2003/1043, kent de wet geen rangorde tussen de procedure tot herziening van een bestemmingsplan en de procedure op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO. De wetgever heeft met artikel 19, eerste lid, van de WRO voorzien in een naast de bestemmingsplanprocedure staande en los daarvan toepasbare bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan voor een project.
2.9 Voor het gebied waarop het project betrekking heeft, heeft de gemeenteraad op 17 januari 2006 een voorbereidingsbesluit genomen. Dit besluit is op 18 januari 2006 in werking getreden zodat vaststaat dat ten tijde van het primaire besluit een voorbereidingsbesluit gold. Anders dan ter zitting is gesteld, vloeit uit artikel 19 en Pro het systeem van de wet niet voort dat een voorbereidingsbesluit reeds moet hebben gegolden op het moment van de aanvraag. Daarnaast bestaat er een voorontwerpbestemmingsplan voor het gebied Birkhoven-Bokkeduinen. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat de gemeenteraad bij besluit van 17 januari 2006 heeft besloten om toepassing te geven aan een vrijstellingsprocedure ex artikel 19, eerste lid, van de WRO. Bij besluit van 25 november 2003 heeft de raad de bevoegdheid om (uiteindelijk) vrijstelling te verlenen ingevolge artikel 19a, elfde lid, van de WRO gedelegeerd aan het college van burgmeester en wethouders. Op 5 december 2006 hebben gedeputeerde staten van de provincie Utrecht de vereiste verklaring van geen bezwaar afgegeven.
2.10 Met betrekking tot het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing, wordt het volgende overwogen. Conform vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 mei 2003, BR 2003/791, zijn de aan de ruimtelijke onderbouwing van een project te stellen eisen minder zwaar, naarmate de inbreuk van het bouwplan ten behoeve waarvan vrijstelling wordt verleend op de bestaande planologische situatie geringer is.
De voorzieningenrechter stelt in dit verband vast dat het onderhavige bouwplan 'slechts' betrekking heeft op het oprichten van hekwerken en verlichting. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in casu sprake van een geringe inbreuk op het planologisch regime nu de bouwwerken worden opgericht op de bestemming "Recreatie". Zowel de hekwerken als de verlichting staan ten dienste van het ter plekke toegestane recreatieve gebruik van de grond ten behoeve van het dierenpark en zijn niet vreemd bij een dergelijk gebruik. Weliswaar volgt uit artikel 6,eerste lid, van het geldende bestemmingsplan dat ter plaatse generlei bebouwing is toegestaan, maar het derde lid kent een binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid voor gebouwen, terwijl gebouwen een grotere ruimtelijke impact kunnen hebben dat de thans vergunde hekwerken en verlichting.
De rechtbank constateert dat de ruimtelijke onderbouwing in het onderhavige geval met name wordt gevormd door het in 2002 opgestelde Milieueffectrapport uitbreiding Dierenpark Amersfoort, het in april 2002 opgestelde Masterplan 2001-2011 Dierenpark Amersfoort, het voorontwerpbestemmingsplan Birkhoven-Bokkeduinen en de rapportage "Effecten van de uitbreiding van het Dierenpark Amersfoort op de Ecologische Hoofdstructuur (EHS)" van 6 oktober 2006 alsmede de Reactienota Zienswijzen.
2.11 Mede gezien de mate waarin inbreuk wordt gemaakt op het planologische regime, kan naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter niet staande worden gehouden dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de eisen die daaraan in dit geval dienen te worden gesteld. Verweerder is immers uitvoerig ingegaan op de relatie van het bouwplan met de vigerende planvoorschriften en de mate waarin van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken, alsmede op de vraag in hoeverre het bouwplan zich verhoudt tot gemeentelijk, provinciaal en rijksbeleid. Daarnaast heeft verweerder gemotiveerd aangegeven dat het bouwplan past binnen het toekomstige planologische kader zoals dat is neergelegd in het voorontwerpbestemmingsplan Birkhoven-Bokkeduinen.
2.12 Verzoeksters voeren in hoofdzaak aan dat de door gedeputeerde staten afgegeven verklaring van geen bezwaar in strijd is met het provinciaal beleid en het Streekplan 2005-2005 (verder: het Streekplan). Het onderhavige gebied maakt onderdeel uit van de in het Streekplan opgenomen EHS, gericht op de bescherming van de aanwezige flora en fauna. Het bouwplan maakt volgens verzoeksters een onaanvaardbare en onomkeerbare inbreuk op de ter plaatse aanwezige natuurwaarden.
2.13 De voorzieningenrechter stelt vast dat het gebied in het Streekplan de aanduiding "Landelijk gebied 1: hoofdfunctie stedelijk uitloopgebied" heeft. Behoud en versterking van de kwaliteit als stedelijk uitloopgebied staat hier centraal. Onder het kopje Natuur wordt opgemerkt dat aanwezige natuurgebieden zowel kwalitatief als kwantitatief in stand worden gehouden en onder het kopje Recreatie dat het een zoekgebied voor het versterken van recreatieve en toeristische voorzieningen die gebonden zijn aan de ligging nabij stedelijk gebied (waaronder dag- en verblijfsrecreatieterrein). Daarnaast is het gebied in het Streekplan aangeduid als gebied met een groene contour (EHS). Binnen de groene contour geldt het 'nee, tenzij'-regime en kan op gebiedsniveau de saldobenadering worden toegepast. Nieuwe plannen, projecten of handelingen binnen en in de nabijheid van deze gebieden zijn niet toegestaan indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant aantasten, tenzij er geen reële alternatieven zijn én er sprake is van redenen van groot openbaar belang. Wordt een plan of project na afweging van belangen toch toegestaan, dan moet een besluit worden genomen over mitigerende en compenserende maatregelen.
2.14 De voorzieningenrechter overweegt dat door de plaatsing van de hekwerken een deel van het gebied (ook al past het beoogde gebruik ervan binnen de bestemmingsplanbepalingen) fysiek wordt onttrokken aan het bestaande bosgebied. Uit de in het kader van de uitbreiding van het dierenpark opgestelde rapporten valt af te leiden dat een aantal ter plaatse aanwezige (natuur)waarden zal worden aangetast. De voorzieningenrechter deelt echter niet de mening van verzoeksters dat daarmee zonder meer vaststaat dat verweerder en gedeputeerde staten geen medewerking hadden mogen verlenen aan het bouwplan. Het beleid zoals dat is neergelegd in het Streekplan biedt immers de mogelijkheid om een zodanig plan toch toe te staan indien er geen reële alternatieven zijn én er sprake is van redenen van groot openbaar belang. In dat geval moet bovendien voldoende compensatie plaatsvinden.
2.15 Ten aanzien van het bestaan van reële alternatieven en redenen van groot openbaar belang overweegt de voorzieningenrechter dat Twynstra Gudde in 1999 onderzoek heeft verricht naar de noodzaak tot uitbreiding door het dierenpark.
Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter worden in dit rapport, in combinatie met de rapportage "Effecten van de uitbreiding van het Dierenpark Amersfoort op de EHS", de noodzaak tot uitbreiding en het groot openbaar belang voldoende aangetoond. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter dat blijkens de gedingstukken buiten kijf staat dat het dierenpark de grootste dagrecreatieve voorziening is in de provincie Utrecht en derhalve belangrijke recreatieve en economische belangen dient. Daarnaast kent het dierenpark een aanzienlijke educatieve en zoölogische functie. Dat, zoals uit de rapporten blijkt, een kwaliteitsverbetering en uitbreiding van het dierenpark noodzakelijk is om deze functies goed te kunnen blijven uitoefenen, acht de voorzieningenrechter niet onaannemelijk. In dit verband wijst de voorzieningenrechter er bovendien op dat het gebied in het Streekplan is aangeduid als Landelijk gebied 1 en daarmee gekenmerkt wordt als stedelijk uitloopgebied, waarbinnen recreatieve en toeristische voorzieningen kunnen worden versterkt.
Uit de gedingstukken, zie onder meer Hoofdstuk 3 van het rapport van Twijnstra Gudde, blijkt dat een intensivering van het gebruik van de op dit moment voor het dierenpark beschikbare ruimte niet mogelijk is. Het verplaatsen van het dierenpark naar elders kan evenmin aangemerkt worden als een reële optie gelet op het economisch belang dat het dierenpark voor de gemeente Amersfoort heeft. Bovendien weegt een verplaatsing niet op tegen de daarmee gepaard gaande investeringen. De voorzieningenrechter onderschrijft verder het standpunt van verweerder en gedeputeerde staten dat een uitbreiding aan de overzijde van de Barchman-Wuytierslaan evenmin een alternatief vormt. De voorzieningenrechter acht derhalve voldoende overtuigend aangetoond dat er geen reële alternatieven voorhanden zijn. Ten aanzien van de gekozen variant merkt de voorzieningenrechter nog op dat uit de stukken blijkt dat deze de minst schadelijk gevolgen heeft voor de ter plaatse aanwezige (natuur)waarden.
2.16 Verzoeksters hebben verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte het IBN-rapport Birkhoven-Bokkeduinen uit 1998, waarin de schadelijke effecten van de uitbreiding zijn beschreven, aan de kant heeft geschoven. De voorzieningenrechter stelt vast dat in de meer recente rapportage "Effecten van de uitbreiding van het Dierenpark Amersfoort op de EHS" een beschrijving is gegeven van de natuurwaarden in het gebied. De voorzieningenrechter ziet in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voldoende onderzoek is gedaan naar de aanwezige natuurwaarden. Daarnaast wijst hij erop dat in deze recente rapportage niet wordt ontkend dat het plan invloed heeft op de EHS. Voorts heeft verweerder in zijn besluitvorming betrokken dat inmiddels een ontheffing is verleend van de Flora- en Faunawet ten behoeve van de uitvoering van het bouwplan. Daarbij heeft verweerder ter zitting - onder verwijzing van het rapport van Mertens uit 2005 - toegelicht dat in het uitbreidingsgebied van de dierentuin de zandhagedis niet is aangetroffen en zich ook geen habitat voor deze beschermde diersoort bevindt. Hetgeen verzoeksters hebben aangevoerd over de ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet ten behoeve van het onderhavige bouwplan laat de voorzieningenrechter verder buiten bespreking nu deze ontheffing geen onderwerp van geschil is en daartegen een aparte rechtsgang heeft opengestaan.
2.17 De compenserende en mitigerende maatregelen zijn nader beschreven in de rapportage "Effecten van de uitbreiding van het Dierenpark Amersfoort op de EHS". De voorgestelde maatregelen hebben onder meer betrekking op de in het voorontwerpbestemmingsplan opgenomen bestemmingen "Natuur" en "Parkgebied" voor in totaal 80 hectare, het behoud van de zogenoemde spoorwegdriehoek als natuurgebied en een nieuwe ecologische verbindingszone langs de Middelhoefseweg. In hetgeen verzoeksters hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zal worden voorzien in voldoende compenserende en mitigerende maatregelen. Gedeputeerde staten zijn in de verklaring van geen bezwaar nadrukkelijk ingegaan op het realiteitsgehalte van de voorgestelde maatregelen. Daarnaast neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het bouwplan op zich slechts ziet op het oprichten van hekwerken en het aanbrengen van verlichting en het derhalve gaat om een bijzondere vorm van compensatie, temeer nu het grootste gedeelte van het gebied (vooralsnog) een natuurlijke bestemming blijft behouden.
2.18 Gezien het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder zich - in navolging van gedeputeerde staten - in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met het in het streekplan verwoorde beleid ten aanzien van de EHS.
2.19 Verzoeksters hebben aangevoerd dat verweerders besluiten in strijd zijn met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (het Besluit). Alhoewel niet wordt uitgesloten dat verweerder in de te nemen beslissing op bezwaar dit punt nader motiveert, overweegt de voorzieningenrechter dat niet aannemelijk is dat het Besluit aan de vrijstelling en bouwvergunning in de weg staat. Daargelaten dat verzoeksters geen deskundig tegenrapport hebben overgelegd, zien de verleende vrijstelling en bouwvergunning slechts op het plaatsen van hekwerken en het aanbrengen van verlichting zodat op voorhand niet valt in te zien, dat de luchtkwaliteit hierdoor wordt aangetast.
2.20 De verzoeken zullen gelet op hetgeen hiervoor is overwogen worden afgewezen. Derhalve is er geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoeksters.
Beslissing
De voorzieningenrechter,
wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.H. van Meegen en in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2007.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. M.H.L. Debets mr. H.J.H. van Meegen
Afschrift verzonden op: