Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 05/4156
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 23 januari 2007
inzake
de Stichting Multicultural Media Masterclasses,
gevestigd te Loenen aan de Vecht,
eiseres,
tegen
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW),
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 19 mei 2005 (het bestreden besluit), waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 18 januari 2005 gegrond heeft verklaard wegens een gebrekkige motivering en dat besluit met verbetering van de motivering heeft gehandhaafd. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder de aanvraag van eiseres op 1 november 2004 tot toekenning van een vierde bevoorschotting afgewezen.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van 4 juli 2006, waar namens eiseres zijn verschenen A.T. Smid, M.W. van Rooijen en H. Gortworst, allen actief voor eiseres. Namens verweerder is verschenen mr. J. de Pater-Koorn, werkzaam bij het onder verweerder ressorterende Agentschap SZW.
1.3 Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de enkelvoudige kamer dit beroep ter behandeling verwezen naar de meervoudige kamer. Het geding is vervolgens behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 29 september 2006, waar namens eiseres zijn verschenen A.T. Smid en M.W. van Rooijen, voornoemd. Namens verweerder is wederom verschenen mr. J. de Pater-Koorn, voornoemd.
1.4 Tijdens de behandeling van het beroep ter zitting van 29 september 2006 is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband waarmee het onderzoek ingevolge artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is geschorst. Hierbij is bepaald dat partijen in de gelegenheid worden gesteld om binnen twee weken nadere informatie aan de rechtbank te verstrekken.
1.5 Beide partijen hebben van de gelegenheid gebruik gemaakt om nadere informatie aan de rechtbank te verstrekken.
1.6 Partijen hebben de rechtbank vervolgens toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb om uitspraak te doen zonder nadere zitting, waarna de rechtbank het onderzoek op 29 november 2006 heeft gesloten.
Overwegingen
2.1 De rechtbank overweegt allereerst dat tijdens de procedure is komen vast te staan dat de beslissing op bezwaar, gedateerd op 19 mei 2005, door verweerder op 21 juni 2005 aan de gemachtigde van eiseres is verzonden. Daarmee staat vast dat het door eiseres op 29 juli 2005 ingestelde beroep tijdig is.
2.2 Op 15 mei 2002 heeft eiseres een vervolgsubsidie aangevraagd in het kader van de Subsidieregeling ESF-EQUAL (hierna: de Subsidieregeling) voor de uitvoering van het project Multicultural Media Masterclasses. Het doel van dit project is een bijdrage te leveren aan het proces dat moet leiden tot een weerspiegeling van de multiculturele samenleving in de media. Bij besluit van 1 mei 2003 is (na bezwaar alsnog) projectsubsidie verleend tot een maximum van ? 2.021.561,- met een projectperiode van 1 mei 2002 tot en met 15 november 2004. Bij besluit van 11 juni 2004 is de projectperiode verlengd tot 1 mei 2005. Op 1 november 2004 heeft eiseres een vierde voorschotverzoek ingediend. Bij brief van 13 januari 2005 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van zijn standpunt dat de door eiseres gehanteerde constructie, die erin bestaat dat eiseres de door haar vastgestelde vergoeding voor de inzet in natura van haar deelnemers als subsidiabele kosten opvoert (door partijen omschreven als 'het kapitaliseren van deelnemersuren', hierna te noemen: constructie deelnemersuren), niet is toegestaan.
2.3 Bij primair besluit van 18 januari 2005 is het verzoek van 1 november 2004 om bevoorschotting afgewezen op basis van artikel 13, derde lid, tweede volzin, van de Subsidieregeling en onder verwijzing naar de hiervoor genoemde brief van
13 januari 2005. Uit de aan verweerder verzonden "uitvoeringsrapportage derde kwartaal 2004", de al aan eiseres verstrekte voorschotten en het door verweerder niet accepteren van de eerdergenoemde constructie deelnemersuren, volgt volgens verweerder dat op dit moment geen voorschot kan worden toegekend. Tegen dit besluit van 18 januari 2005 heeft eiseres bezwaar gemaakt.
2.4 Op 30 maart 2005 heeft eiseres de op 15 maart 2005 gedateerde 'Rapportage in het kader van het communautair initiatief EQUAL - actie 2 en 3' over 2004 (hierna: de jaarrapportage 2004) ingediend. In het kader van de bezwaarprocedure heeft op 7 april 2005 een hoorzitting plaatsgevonden. Tot op heden is door verweerder nog geen besluit genomen tot vaststelling van de subsidie.
2.5 Bij het bestreden besluit heeft verweerder opgemerkt dat tijdens de hoorzitting is gebleken dat het standpunt van verweerder met betrekking tot de constructie deelnemersuren niet de enige reden voor afwijzing van het verzoek is geweest. Tijdens de hoorzitting is het team EQUAL van het Agentschap SZW verzocht middels een berekening de afwijzing van het verzoek nader te onderbouwen en bij deze berekening de recentelijk ingediende jaarrapportage 2004 van 30 mei 2005 mee te nemen. Vervolgens zijn vijf berekeningen gemaakt, waarvan twee berekeningen zijn gebaseerd op de uitgangspunten zoals die ten tijde van het primaire besluit golden en drie berekeningen zijn gebaseerd op de uitgangspunten uit het rapport van 30 maart 2005. Op basis van deze vijf berekeningen is het voorschotverzoek volgens verweerder terecht afgewezen. Los van de vraag of de door eiseres opgevoerde constructie deelnemersuren wel of niet is toegestaan, blijkt de grens van het maximaal uit te keren voorschot (80% van de maximaal toe te kennen subsidie, die op haar beurt weer 50% is van de totale te verwachten subsidiabele kosten van het project) reeds te zijn bereikt. Als wordt uitgegaan van het standpunt dat de constructie deelnemersuren niet is toegestaan, leidt dit tot een nog groter verschil tussen het reeds uitgekeerde bedrag en het maximaal te verstrekken voorschot. Gelet hierop is het volgens verweerder niet nodig om nader in te gaan op de door eiseres aangevoerde bezwaren met betrekking tot de constructie deelnemersuren.
2.6 Eiseres heeft in beroep - samengevat - aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit met nieuwe berekeningen / informatie komt, waartegen slechts bij de rechtbank verweer mogelijk is. Verder was de afwijzing van het verzoek gebaseerd op het niet accepteren van de constructie deelnemersuren en cofinanciering in de vorm van de opbrengsten van de coproducties. Het standpunt van verweerder hierover berust volgens eiseres op een onjuiste uitleg van de toepasselijke regelgeving en houdt geen rekening met de door haar naar voren gebrachte argumenten. Het is vreemd dat in het verslag van de hoorzitting niet is weergegeven dat eiseres tot het monitorbezoek van 5 januari 2005 voor de uitleg van 'inbreng in natura' uitging van de bijlage bij de Verordening. Ook is het vreemd dat verweerder ontkent dat de onenigheid over de post inkomsten uit coproducties een rol heeft gespeeld bij het al dan niet toekennen van het voorschot. Het lijkt er volgens eiseres op dat verweerder haar in de eindfase van het project belangrijke instrumenten uit handen wil slaan, hetgeen niet conform de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is. Door de werkwijze van verweerder heeft eiseres veel problemen gehad om het project gestalte te geven. Eiseres vordert dan ook dat alsnog een voorschot van 10% wordt verleend, de constructie deelnemersuren aan het project conform EG-verordening 1685/2000 wordt uitgelegd en dus wordt gehonoreerd bij de einddeclaratie, de bijdragen van omroepen en derden aan tv producties tijdens het project niet worden gezien als inkomsten die moeten worden afgetrokken van de subsidie, maar als cofinanciering ter dekking van de kosten. Voorts vordert eiseres dat verweerder alles in het werk stelt een aanvullende subsidie aan eiseres uit te keren om de problemen rondom de financiering en de kosten van de aan eiseres opgelegde administratieve verplichtingen (inschakelen accountant) op te lossen. Tot slot maakt eiseres aanspraak op 100% vergoeding van de door haar en de medepartners van het project onnodig geleden schade, bestaande uit onder meer gederfde inkomsten over de periode van 1 december 2005 tot heden.
2.7 De rechtbank overweegt als volgt.
In artikel 4:29 van de Awb is bepaald dat tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald voorafgaand aan een subsidievaststelling een beschikking omtrent subsidieverlening kan worden gegeven, indien een aanvraag daartoe is ingediend voor de afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor de subsidie wordt gevraagd.
In artikel 4:54, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de subsidieontvanger voorschotten kan verlenen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening is bepaald. Ingevolge het tweede lid van dit artikel vermeldt de beschikking tot voorschotverlening het bedrag van het voorschot, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald.
Artikel 11 van de Subsidieregeling - voor zover hier relevant en zoals deze gold op de hier in geding zijnde datum - bepaalt dat de subsidie 50% bedraagt van de subsidiabele kosten, doch ten hoogste het in de beschikking tot verlening van ESF-EQUAL-projectsubsidie vermelde maximumbedrag.
In artikel 13, tweede lid, aanhef en onder b, van de Subsidieregeling is bepaald dat met betrekking tot de ESF-EQUAL-projectsubsidie en de aanvullende projectsubsidie de voorschotbetalingen als volgt wordt gedaan: verdere voorschotten kunnen op aanvraag worden verstrekt, voor zover door middel van tussentijdse rapportages is aangetoond dat verdere bevoorschotting noodzakelijk is, waarbij het eerste voorschot wordt aangevuld tot ten hoogste 80% van het maximaal geldende subsidiebedrag.
Ingevolge artikel 13, derde lid, tweede volzin, van de Subsidieregeling wordt een voorschot als bedoeld in het tweede lid, onder b, niet verleend indien de realisatie van het project achterblijft bij de ramingen, als vervat in de bij de subsidieaanvraag gevoegde projectbeschrijving, of wanneer er twijfel is aan een correcte uitvoering van het project.
2.8 De beschikking tot subsidieverlening van 1 mei 2003 geeft eiseres een voorwaardelijke aanspraak op een maximumsubsidiebedrag van ? 2.021.561,-. De subsidievaststelling, die tot op heden nog niet heeft plaatsgevonden, maakt deze aanspraak onvoorwaardelijk. In de beschikking tot subsidieverlening is, onder verwijzing naar artikel 13 van de Subsidieregeling, opgenomen dat op verzoek van de begunstigde een eerste en verdere voorschotten op de projectsubsidie kunnen worden betaald. Na ontvangst van het verzoek daartoe zal de voorschotverlening plaatsvinden via afzonderlijke beschikking(en). Met de verlening van drie voorschotten, op respectievelijk 2 juni 2003 van ? 606.468,-, 12 mei 2004 van ? 404.312,- en 24 augustus 2004 van ? 404.312,-, derhalve in totaal ? 1.415.092,-, loopt verweerder vooruit op de subsidievaststelling. Deze voorschotverlening was en is voor eiseres van groot belang, omdat het project Multicultural Media Masterclasses niet kon worden verricht als niet vooraf gelden ter beschikking werden gesteld. Het niet verlenen van het vierde voorschot heeft volgens eiseres tot een voortijdige beëindiging van het project geleid. Eiseres heeft verder ter zitting toegelicht dat toekenning en betaling van het vierde voorschot aan haar ook voor de uiteindelijke subsidievaststelling van belang is. Pas door toekenning en betaling van het vierde voorschot is zij in staat nog openstaande vorderingen van crediteuren te betalen, welke betalingen uiteindelijk kunnen worden meegenomen in de einddeclaratie. Alleen in de einddeclaratie opgenomen daadwerkelijk gemaakte kosten worden volgens eiseres door verweerder meegenomen bij de definitieve subsidievaststelling. Verweerder heeft dit laatste niet weersproken.
2.9 De rechtbank merkt op dat het maximum aan te verlenen voorschotten gebaseerd op het in de beschikking tot subsidieverlening van 1 mei 2003 vastgestelde maximale subsidiebedrag ? 1.617.248,80 (80% van ? 2.021.561,-) bedraagt. Aan voorschotten is daadwerkelijk een bedrag van ? 1.415.092,- aan eiseres uitbetaald, zodat op basis van de subsidieverlenings-beschikking nog een bedrag van ? 202.156,80 aan voorschot zou kunnen worden verstrekt. Verweerder heeft echter de aanvraag tot toekenning en uitbetaling van een vierde voorschot uiteindelijk geweigerd op de grond dat de grens van het maximaal uit te keren voorschot reeds is bereikt. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat het niet toekennen van een nader voorschot is gebaseerd op het achterblijven van de realisatie van het project bij de ramingen die destijds aan de subsidieverlening ten grondslag hebben gelegen.
2.10 Gelet op de voorgaande overweging dient de rechtbank in dit geding de vraag te beantwoorden of het vierde verzochte voorschot terecht en op goede gronden is geweigerd, ondanks het gegeven dat nog niet de grens van 80% van het in de subsidieverleningsbeschikking maximaal genoemde subsididiebedrag was bereikt.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
2.11 Zoals onder overweging 2.4 al is weergegeven heeft eiseres op 30 maart 2005 de jaarrapportage 2004 ingediend, die is voorzien van een geactualiseerde prognose van de subsidiabele kosten van het totale project. Uit paragraaf 10.1 van de jaarrapportage 2004 blijkt dat het in totaal te verwachten bedrag aan kosten van het gehele project op dat moment ? 3.045.193,- bedraagt. In de subsidieverleningsbeschikking van 1 mei 2003 werd uitgegaan van een bedrag van ? 4.043.123,- aan totale subsidiabele projectkosten. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat op basis van de gegevens in de jaarrapportage 2004 moet worden geconcludeerd dat de realisatie van het project achterbleef bij de ramingen als vervat in de bij de subsidieaanvraag gevoegde projectbeschrijving. Vervolgens stelt de rechtbank met verweerder vast dat op basis van de te verwachten subsidiabele kosten - gebaseerd op de jaarrapportage 2004 - het maximaal uit te keren voorschot ? 1.218.077,- bedraagt, hetgeen minder is dan de verstrekte voorschotten. Hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank slechts volgen dat het maximaal uit te keren bedrag aan voorschotten reeds is bereikt, onafhankelijk van de tussen partijen gevoerde discussie over het al dan niet toegestaan zijn van de constructie deelnemersuren.
2.12 Op grond van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder b, van de Subsidieregeling heeft verweerder de bevoegdheid om tot ten hoogste 80% van het maximaal toegekende subsidiebedrag aan verder voorschot te verstrekken. Deze bevoegdheid wordt echter ingeperkt door de imperatieve formulering van artikel 13, derde lid, tweede volzin, van de Subsidieregeling, waaruit volgt dat een dergelijk voorschot niet wordt verleend indien de realisatie van het project achterblijft bij de ramingen. Gelet op de door de rechtbank gedane vaststellingen in overweging 2.11 en gelet op het hierover bepaalde in de Subsidieregeling was verweerder dan ook gehouden het verzochte vierde voorschot niet te verlenen, nu de realisatie achterbleef bij de raming. Reeds op grond van voorgaande heeft verweerder terecht en op goede gronden geweigerd een vierde voorschot toe te kennen.
2.13 De rechtbank merkt overigens op dat de bevoorschotting voortvloeit uit de beslissing tot subsidieverlening met betrekking tot het project. De discussie omtrent de aanvaardbaarheid van de constructie deelnemersuren is echter van belang voor beantwoording van de vraag welke kosten kunnen worden aangemerkt als subsidiabele kosten en derhalve kunnen worden betrokken bij de uiteindelijke subsidievaststelling. Zoals al eerder is overwogen, heeft er nog geen subsidievaststelling plaatsgevonden. De discussie omtrent de constructie deelnemersuren dient bij die subsidievaststelling plaats te vinden. Hetzelfde geldt voor de door eiseres in beroep genoemde discussie omtrent de cofinanciering in de vorm van de opbrengsten van de coproducties.
2.14 Hetgeen door eiseres in beroep is aangevoerd, kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
3.1 verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Y. Sneevliet als voorzitter en mr. J.F. Bandringa en mr. P. Putters als leden van de meervoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2007.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
mr. G.M.T.M. Sips mr. Y. Sneevliet
(de griffier is verhinderd deze
uitspraak mede te ondertekenen)
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel:
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.