Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
Reg. nr.: SBR 05/488
UITSPRAAK van de meervoudige kamer van de rechtbank Utrecht, in het geding tussen:
[A],
wonende te [plaats],
eiser,
en
de Minister van Justitie,
verweerder.
1. INLEIDING
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 18 januari 2005 waarbij verweerder de bezwaren van eiser tegen de besluiten van 13 augustus 2004 en 1 september 2004 ongegrond heeft verklaard.
Het geding is behandeld ter zitting van 3 november 2005, waar eiser in persoon is verschenen. Namens verweerder is verschenen [B], werkzaam bij het Ministerie van Justitie.
2. OVERWEGINGEN
Feiten
De rechtbank stelt vast dat verweerder naar aanleiding van verzoeken van eiser, bij besluit van 13 augustus 2004 de rapportage [C] inclusief de getuigenverklaringen, de rapportage [D] van [datum] en een onderzoek van de rijksrecherche naar de toestanden in de strafgevangenis in Scheveningen aan eiser heeft verstrekt. Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob) heeft verweerder deze rapportages (gedeeltelijk) geanonimiseerd. Voorts heeft verweerder bij besluit van 13 augustus 2004 aan eiser documenten verstrekt inzake het arriveren van eisers vader op [datum} te [plaats] en alle informatie betreffende de grafkwestie van eisers vader op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Met betrekking tot de overige documenten, te weten concepten, memo's, nota's en minuten e.d. weigert verweerder op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaarmaking.
Bij besluit van 1 september 2004 heeft verweerder eiser bericht dat er op zijn departement noch informatie inzake een rapportage van [E] en het onderzoek [datum] in opdracht [F], noch informatie over de aanklacht en de rechterlijke uitspraak met betrekking tot [G], de toenmalige kampcommandant, aanwezig is.
Eiser heeft tegen de besluiten van 13 augustus 2004 en 1 september 2004 een bezwaarschrift ingediend. Nadat eiser in de gelegenheid is gesteld zijn bezwaren tijdens de hoorzitting van 14 oktober 2004 nader toe te lichten heeft verweerder eisers bezwaar ongegrond verklaard.
Standpunten van partijen
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hij inzage heeft gekregen in 81 documenten waarvan hij van slechts 27 documenten een kopie heeft gekregen. Eiser heeft aangegeven dat er in de verstrekte documenten passages en namen zijn weggelakt. Eiser meent recht te hebben op een kopie van de 54 overige documenten en op een kopie van de 27 aan hem verstrekte documenten zonder weglakkingen. Het gaat volgens eiser om publieke informatie hetgeen volgens hem met zich meebrengt dat de Wob van toepassing is op alle stukken. Eiser stelt zich voorts op het standpunt dat, ondanks zijn verzoek daartoe, verweerder een motivering per document heeft geweigerd. Volgens eiser kan verweerder de weigering van de openbaarmaking van de documenten niet zonder nadere motivering stoelen op het argument dat het enkele tijdsverloop de betekenis van het belang van een ongestoorde interne uitwisseling van opvattingen niet wegneemt. Volgens eiser doet de leeftijd van de documenten - meer dan 55 jaar - er in dit geval wel toe. Eiser betwist verder dat sprake is van een zodanige verwevenheid van persoonlijke beleidsopvattingen met de (overige) feiten dat deze beleidsopvattingen daaruit niet zouden zijn los te maken. Verweerder had derhalve geen 'en bloc' beoordeling kunnen geven, aldus eiser. Voorts heeft eiser aangevoerd dat uit de jurisprudentie blijkt dat functioneel bij een zaak betrokken ambtenaren geen recht hebben op bescherming van hun naam om redenen van privacybescherming. De redenering van verweerder dat de namen en adressen van betrokkenen en de nabestaanden niet meer te achterhalen zijn, acht eiser ondeugdelijk en gezocht. Eiser vraagt zich af of verweerder, als hij spreekt over privacygevoelige persoonsnamen, het eigenlijk heeft over de in de stukken genoemde derden en niet over persoonlijke beleidsopvattingen. Als dat zo is, gebruikt verweerder het interne beraad van artikel 11 van Pro de Wob oneigenlijk om de namen van die derden geheim te houden. Eiser heeft daarbij aangevoerd dat hij de verwijzing naar de praktijk inzake het Archief Bijzondere Rechtspleging geen argument vindt dat een gedeeltelijke weigering rechtvaardigt. Het bevreemdt eiser dat er in tweede instantie nog een dossier beschikbaar is gekomen. Betekent dat dat er wellicht nog meer dossiers zijn? [...]
Verweerder stelt in reactie op het beroepschrift van eiser voorop dat eiser alle gevraagde (en aanwezige) documenten op verweerders ministerie heeft kunnen inzien. Verweerder is van mening dat deze inzage niet zonder meer met zich meebrengt dat verweerder gehouden zou zijn ook de kopieën te verstrekken. Verweerder heeft door het verlenen van inzage aangeknoopt bij de procedure met betrekking tot openbaarmaking van oorlogsgerelateerde bescheiden bij het Nationaal Archief. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat de documenten waarover met eiser een geschil bestaat helaas nog niet zijn overgedragen aan het Nationaal Archief, terwijl dat inmiddels wel het geval had moeten zijn. Het gebruik van de inzageverklaring - zoals door eiser ondertekend - anticipeert op het openbaarheidsregime dat middels de Verklaringen van Overbrenging met het Nationaal Archief is overeengekomen, aldus verweerder. Voorts heeft verweerder aangevoerd dat in het licht van de praktijk inzake het Archief bijzondere rechtspleging ook de directeur van het Nationaal Archief geen toestemming zal geven voor het maken van kopieën van deze stukken. Ten aanzien van documenten van interne aard heeft verweerder het beleid gehanteerd dat deze in beginsel niet openbaar zijn, terwijl er geen bezwaar is dat belanghebbenden deze documenten inzien. Verweerder deelt het standpunt van eiser dat artikel 11 oneigenlijk Pro zou zijn gebruikt niet. Verweerder heeft verder aangevoerd dat geen sprake is van een "container" beslissing. Voor alle typen documenten geldt dezelfde weigeringsgrond. Nu eiser alle documenten heeft gezien, acht verweerder het niet nodig om een opsomming te geven van alle documenten onder vermelding van dezelfde weigeringsgrond. Verweerder is verder van mening dat, nu het in dit geval gaat om een zeer gevoelig onderwerp, het tot 75 jaar na dato niet gewenst is om delen van deze gevoelige documenten openbaar te maken voor een ieder. Daarbij stelt verweerder dat de persoonlijke beleidsopvattingen als neergelegd in de betreffende documenten dusdanig verweven zijn met de feitelijk informatie dat daarom ook geen delen van documenten openbaar kunnen worden gemaakt.
Verweerder stelt voorts dat het beoordelen van een Wob-verzoek dat betrekking heeft op dergelijke oude dossiers vrijwel onmogelijk is omdat het een zeer arbeidsintensieve taak is de zienswijze van de nabestaanden in te winnen, met name om hen te traceren. Verweerder meent dat het niet alleen gaat om de privacybescherming van eisers vader maar dat het ook gaat om de privacy van derden en hun nabestaanden. De documenten bevatten namen van personen. Nabestaanden van deze personen kunnen er volgens verweerder op aangekeken worden. Indien verweerder de gevraagde documenten openbaar maakt kan de persoonlijke levenssfeer van de nabestaanden worden geschonden.
Toepasselijk recht (ten tijde in geding)
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid, van dit artikel, wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Beoordeling van het geschil
De Wob vooronderstelt het publieke belang van openbaarheid van overheidsinformatie. Dat belang is er derhalve ingevolge de wet en behoeft in concrete gevallen niet te worden aangegeven of te worden onderbouwd. Niet-honorering van een verzoek om informatie op grond van deze wet kan slechts plaatsvinden indien sprake is van één of meer van de in de artikelen 10 en 11 van de Wob neergelegde uitzonderingsgronden en beperkingen.
Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de desbetreffende stukken te hebben kennisgenomen is de rechtbank van oordeel dat, gezien de inhoud en aard van de vertrouwelijk overgelegde stukken, niet zonder meer vast staat dat de belangen als beschermd door genoemde uitzonderingsgronden in dit geval zwaarwegender zijn dan het publieke belang bij volledige openbaarmaking. Gelet op de aard van de belangen die betrekking hebben op intern beraad en de persoonlijke levenssfeer dient volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS per document de vraag te worden beantwoord of aan die belangen een zodanig gewicht toekomt, dat openbaarmaking van de gevraagde gegevens achterwege mag blijven. De rechtbank is van oordeel dat uit het bestreden besluit niet is gebleken dat een dergelijke afweging is gemaakt. De rechtbank acht daartoe het volgende redengevend.
De rechtbank gaat er, hoewel dit niet expliciet blijkt uit het bestreden besluit - mede gelet op het verhandelde ter zitting - van uit dat in het onderhavige geval de weigering tot openbaarmaking van stukken is geschied op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob (een absolute uitzonderingsgrond) en de anonimiseringen en overige weglakkingen in de verstrekte stukken hebben plaatsgevonden op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob (een relatieve uitzonderingsgrond).
Gelet op vaste jurisprudentie van de ABRvS moeten de absolute uitzonderingsgronden naar hun aard restrictief worden uitgelegd. Met betrekking tot de uitzonderingsgrond als neergelegd in artikel 11, eerste lid, van de Wob overweegt de rechtbank dat de ratio van deze uitzonderingsgrond een ongestoorde uitwisseling van opvattingen is. Uit jurisprudentie van de ABRvS leidt de rechtbank af dat voorbeelden van persoonlijke beleidsopvattingen zijn: nota's, adviezen, verslagen van interne vergadering en interne adviezen. Een louter feitelijke beschrijving van bepaalde gebeurtenissen is geen persoonlijke beleidsopvatting, evenmin als feitelijke gegevens in een document. Als persoonlijke beleidsopvattingen en feiten door elkaar lopen moet onderzocht worden of deze kunnen worden gesplitst. Volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS bestaat bij verwevenheid tussen feiten enerzijds en opvattingen over de feiten anderzijds geen verplichting tot openbaarmaking (zie bijvoorbeeld Vz. ARRS 13 mei 1985, AB 1986 497). Uit jurisprudentie van de ABRvS leidt de rechtbank voorts af dat het enkele tijdsverloop onvoldoende is om het doel dat artikel 11 van Pro de Wob beoogt te beschermen, te weten een ongestoorde uitwisseling van opvattingen, opzij te zetten (ABRvS van 8 oktober 2003, JB 2003, 334).
De stelling van verweerder dat bij alle niet verstrekte documenten sprake is van een zodanige verwevenheid tussen de feiten en de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet kunnen worden gesplitst deelt de rechtbank niet op voorhand. Het had naar het oordeel van de rechtbank op de weg van verweerder gelegen per document hiervoor een nadere onderbouwing te geven.
Verweerder heeft, zoals in het verweerschrift is vermeld en ook ter zitting is aangegeven, in zijn algemeenheid het beleid gehanteerd dat de 54 niet in kopie verstrekte stukken niet openbaar zijn. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze handelwijze, gelet op het uitgangspunt van de Wob, niet zonder meer heeft kunnen hanteren. Zo heeft de rechtbank bijvoorbeeld geconstateerd dat begeleidings- en aanbiedingsbrieven op grond van het argument dat het om interne stukken zou gaan niet openbaar zijn gemaakt. Nu verweerder - nadat hij ter zitting met twee concrete gevallen is geconfronteerd - heeft aangegeven dat op grond van artikel 11 van Pro de Wob de openbaarheid van in ieder geval deze twee stukken niet geweigerd had kunnen worden, kan het bestreden besluit op dit punt niet worden gehandhaafd.
Met betrekking tot de anonimisering van personen en andere weglakkingen in de wel verstrekte stukken stelt de rechtbank vast dat in de memorie van toelichting inzake artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob (zie Kamerstukken II 1986-1987, 19859, nr. 3, p. 36) expliciet is uitgesproken dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet beperkt is tot particuliere personen. Het recht komt ook toe aan bestuurders en ambtenaren. De ABRvS hanteert als uitgangspunt dat wanneer de informatie uitsluitend het beroepshalve functioneren van een bestuurder of ambtenaar betreft in beginsel geen beroep op artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob kan worden gedaan (zie bijvoorbeeld ABRvS 18 december 2002, JB 2003, 40).
Het standpunt van eiser - dat steun vindt in een uitspraak van de ABRvS van 2 januari 1986, AB 1986, 216 - dat nabestaanden niet de bescherming genieten van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob, deelt de rechtbank in dit specifieke geval niet. Gelet op de rol die de geanonimiseerde personen in de tweede wereldoorlog hebben gespeeld en het feit dat dit nog steeds tot grote maatschappelijke beroering kan leiden, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval de bescherming van de persoonlijke levenssfeer op grond van dit artikel ruimer dient te worden bezien. Het tijdsverloop speelt weliswaar een grote rol, doch bij het ontbreken van een specifieke grond in de Wob heeft verweerder in dit verband op goede gronden kunnen aanknopen bij de termijn van 75 jaar als genoemd in de Archiefwet. De rechtbank wijst er in dit kader op dat, gelet op de rechtsontwikkeling in de afgelopen twintig jaar, de persoonlijke levenssfeer van overledenen niet, althans niet per definitie, eindigt met de dood van degenen wiens gegevens het betreft.
Hoewel de rechtbank de anonimisering in de verstrekte stukken dan ook niet op voorhand onaanvaardbaar acht, is zij evenwel van mening dat verweerder (beter) had moeten motiveren waarom bepaalde anonimiseringen en weglakkingen hebben plaatsgevonden. In dit verband heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat is geconstateerd dat anonimiseringen en weglakkingen niet consequent hebben plaatsgevonden. Meer specifiek overweegt de rechtbank in dit verband dat na kennisneming van de stukken is geconstateerd dat vrijwel alle geanonimiseerde personen zijn overleden. De rechtbank overweegt dat verweerder (ter zitting) niet heeft kunnen aangeven waarom sommige persoonsnamen wel en andere namen van personen - waarvan uit de stukken is gebleken dat deze eveneens zijn overleden - niet geanonimiseerd zijn.
De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet in stand kan blijven. Het beroep is derhalve gegrond. Overigens heeft de rechtbank in het dossier geen concrete aanknopingspunten aangetroffen dat - zoals eiser heeft aangevoerd - bepaalde dossiers achtergehouden zouden zijn. Dat op een later moment in de procedure alsnog een dossier is opgedoken leidt niet tot een andere conclusie. Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat dit juist gezien kan worden als een extra zorgvuldig handelen van verweerder.
Niet is gebleken dat eiser in verband met de behandeling van het beroep kosten heeft moeten maken. Derhalve ziet de rechtbank geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
De rechtbank beslist als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nader besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen,
bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door eiser betaalde griffierecht ad ? 136,- aan hem vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. ter Brugge als voorzitter en mr. D.A.J. Overdijk en mr. P. Putters als leden van de meervoudige kamer en in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2006.
De griffier: De voorzitter:
mr. H.L.M. van Rooijen mr. M. ter Brugge
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.