Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Reg. nr.: SBR 04/471
UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
1. Zorgvisie / Reed Business Information B.V.
gevestigd te Maarssen,
2. [eiser 2],
wonende te [woonplaats 2],
3. [eiser 3],
wonende te [woonplaats 3],
e i s e r s,
en
het College bouw ziekenhuisvoorzieningen (Cbz),
gevestigd te Utrecht,
v e r w e e r d e r.
1. INLEIDING
Reed Business Information B.V. is uitgever van ZorgVisie, een vakblad in de zorg. In de uitspraak zal de rechtbank Reed Business Information B.V. tezamen met en in de hoedanigheid van uitgever van ZorgVisie verder aanduiden als eiseres 1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 12 januari 2004 (bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eisers tegen de besluiten van 12 september 2003 en 23 oktober 2003, onder wijziging van zijn motivering, ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemde besluiten heeft verweerder geweigerd om eisers inzage te verstrekken in de individuele gegevens van instellingen in de geestelijke gezondheidszorg (GGZ) respectievelijk de gehandicaptenzorg (GHZ), die als (vertrouwelijke) bijlagen waren gevoegd bij de op 7 juli 2003 en 5 september 2003 aan de Minister respectievelijk de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) uitgebrachte rapporten over de huisvestingssituatie in die instellingen.
Desgevraagd heeft verweerder de rechtbank bij brief van 8 juli 2004 een zestal representatieve naar instelling herleidbare monitoringsrapporten en een zestal quick-scans toegezonden, ten aanzien waarvan de rechtbank met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op 4 augustus 2004 heeft beslist dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Eisers hebben bij brief van 17 augustus 2004 toestemming verleend om mede op grond van deze stukken uitspraak te doen.
Het geding is, gevoegd met het geding SBR 04/2219 van de Stichting Landelijke Patiënten- en Bewonersraden in de geestelijke gezondheidszorg (LPR), behandeld ter zitting van de rechtbank van 23 februari 2005, waar eisers zijn verschenen bij gemachtigde mr. M.A. Grapperhaus, advocaat te Amsterdam. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. E.J. Daalder, advocaat te 's-Gravenhage, bijgestaan door mr. T.J.A. van Baar, werkzaam bij het Cbz.
2. OVERWEGINGEN
Feiten
Verweerder heeft, in samenwerking met de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN), onderzoek gedaan naar de gebouwkwaliteit in de intra- en semimurale gehandicaptenzorg (GHZ). Ook heeft verweerder in samenwerking met brancheorganisatie geestelijke gezondheidszorg (GGZ) Nederland, onderzoek gedaan naar de gebouwkwaliteit in de onder de Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV) vallende 24-uurs verblijfsvoorzieningen in de geestelijke gezondheidszorg. Dit monitoringonderzoek was een vervolg op de eerder uitgevoerde 'quick scan' (Huisvestingsactie Psychiatrie). Doelstellingen van de beide onderzoeken waren het bepalen van de kwaliteit van vooral de woongebouwen, het leveren van gegevens voor het bouwbehoefte-onderzoek en van beleidsinformatie. Voor een deel van de benodigde gegevens zijn de instellingen aangeschreven. Voor een ander deel zijn gebouwinspecties uitgevoerd door een extern bureau. Bij de GHZ zijn op locaties met meer dan 50 bewoners van intramurale instellingen alle woongebouwen bezocht. Op locaties tot 50 bewoners van dergelijke instellingen en bij semimurale instellingen zijn steekproeven genomen. Bij de GGZ zijn in totaal 720 gebouwen bezocht: op locaties met meer dan 24 bewoners zijn alle woongebouwen bekeken; van de specialistische voorzieningen zijn alle kleine locaties (<24) onderzocht; andere gebouwen (inloopcentra, facilitaire voorzieningen etc.) zijn niet bezocht.
De onderzoeksgegevens zijn vastgelegd in individuele rapportages. Deze gegevens kunnen door instellingen worden gebruikt om te 'benchmarken' en als basis dienen voor op te stellen huisvestingsplannen.
Verweerder heeft op 7 juli 2003 aan de Minister van VWS het rapport 'Huisvestingssituatie in de GGZ, voorstudie monitoringonderzoek' uitgebracht over de huisvestingssituatie in de GGZ. Voorts heeft verweerder op 5 september 2003 aan de Staatsecretaris van VWS het rapport 'Monitoring gebouwkwaliteit in de gehandicaptenzorg' over de huisvestingskwaliteit in de GHZ uitgebracht. Beide rapporten zijn openbaar gemaakt. De als bijlage bij deze studies gevoegde rapportages van individuele GGZ- respectievelijk GHZ-instellingen zijn vertrouwelijk gebleven.
Op 29 augustus 2003 heeft eiser 2, redacteur van ZorgVisie, zich namens eiseres 1 tot verweerder gericht met het verzoek om inzage, zonodig met toepassing van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB), in de gegevens over de huisvestingssituatie van individuele GGZ-instellingen die horen bij de voorstudie monitoringonderzoek huisvestingssituatie in de GGZ, die begin juli door verweerder is vastgesteld. Bij besluit van 12 september 2003 heeft verweerder geweigerd die inzage te verstrekken, zich daarbij baserend op artikel 22 van Pro de WVZ. Op 3 oktober 2003 hebben eisers 1 en 2 een bezwaarschrift tegen dit besluit ingediend.
Bij brief van 15 oktober 2003 heeft eiser 3, redacteur van ZorgVisie, zich namens eiseres 1 tot verweerder gericht met het verzoek om inzage, zonodig met toepassing van de WOB, in de gegevens over de kwaliteit van de woongebouwen van individuele GHZ-instellingen die horen bij het monitoringonderzoek gehandicaptensector dat in september door verweerder is gepubliceerd. Bij besluit van 23 oktober 2003 heeft verweerder geweigerd die inzage te verstrekken, zich daarbij baserend op artikel 22 van Pro de WVZ. Op 17 november 2003 hebben eisers 1 en 2 tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
Op de hoorzitting van 24 november 2003 hebben eisers de bezwaren nader toegelicht, en daarbij aangegeven dat het bezwaarschrift van 3 oktober 2003 ook namens eiser 3 is ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 24 november 2003, het bezwaar ongegrond verklaard onder wijziging van zijn motivering. Verweerder acht thans de WOB op de verzoeken van eisers van toepassing en baseert zijn weigering om de gevraagde gegevens te verstrekken op het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van die wet.
Standpunten partijen
Verweerder heeft betoogd dat de toezichthoudende bevoegdheid van zijn medewerkers zich, met name ingevolge artikel 20 van Pro de WZV en in het kader van hun aanwijzing als bouwdeskundige, slechts uitstrekt tot uitvoerende werkzaamheden met betrekking tot de bouw- en vergunningprocedure ingevolge de WZV in technische zin. Op grond van artikel 22, eerste lid, van de WZV kan alleen worden afgedwongen dat bepaalde gegevens omtrent de bouwkundige en functionele staat van een ziekenhuisvoorziening worden verstrekt. Verweerders functionarissen hebben niet de bevoegdheden als genoemd in (Hoofdstuk 5, afdeling 5.2 van) de Awb en derhalve géén bevoegdheid om zonder toestemming van de betreffende ziekenhuisvoorziening deze gegevens ter plaatse te controleren dan wel te inspecteren. De onderhavige onderzoeken zijn uitgevoerd zonder dat daarbij gebruik is gemaakt van de toezichthoudende bevoegdheden van de Awb. De betrokken instellingen hebben verder op vrijwillige basis aan het onderzoek meegedaan in het vertrouwen dat de gegevens niet openbaar zullen worden gemaakt. Uit de standpuntbepalingen van de vertegenwoordigers van de betrokken instellingen blijkt dat de instellingen niet zouden hebben meegewerkt indien de vertrouwelijkheid niet zou zijn gegarandeerd. Onder deze omstandigheden weegt het belang van een adequate taakuitoefening op het gebied van inspectie, controle en toezicht (binnen de daarbij of krachtens de WZV gestelde grenzen) alsmede het op basis daarvan kunnen voeren van beleid door de Minister van VWS volgens verweerder zwaarder dan het belang van openbaarheid van de betreffende huisvestingsgegevens. Het aanbod de gevraagde gegevens onder anonimisering van de huisvestingsgegevens ter beschikking te stellen, hebben eisers afgewezen.
Eisers hebben - kort gezegd - betoogd dat de WZV en de daarop gebaseerde besluiten en uitvoeringsregelingen, alsmede de Awb voldoende instrumenten bieden om medewerking voor inspectie en contrôle te verkrijgen en zonodig af te dwingen. De in artikel 20 van Pro de WZV en het Besluit toezicht WZV aangewezen functionarissen zijn gewoon toezichthouders in de zin van de Awb en hebben dus de in die wet en met name de in artikel 5:15, 5:16 en 5:17 van die wet genoemde bevoegdheden. Voorts, indien verweerder zou moeten worden gevolgd in zijn standpunt dat hij beperkte toezichthoudende bevoegdheden heeft, gaat het niet aan zich een toezichthoudende rol aan te trekken en zich wat het beginsel van openbaarheid betreft te verschansen achter die vrijwillig aan zich getrokken taak, waarvoor verweerder alsdan geen bevoegdheden heeft.
Toepasselijk recht
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de WOB kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de WOB.
Het verstrekken van informatie blijft ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de WOB achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
Artikel 2l van de WZV luidt als volgt:
"1. Het College bouw:
a. rapporteert desgevraagd aan Onze Minister omtrent de uitvoerbaarheid en doelmatigheid van voorgenomen beleid met betrekking tot de ziekenhuisvoorzieningen;
b. geeft aan de provincies op hun verzoek inlichtingen met betrekking tot de bouwkundige en functionele staat van de ziekenhuisvoorzieningen;
c. geeft aan onze Minister desgevraagd advies over aanvragen om een verklaring als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a.
2. Het College signaleert gevraagd en ongevraagd aan Onze Minister feitelijke ontwikkelingen op het terrein van de infrastructuur van de gezondheidszorg."
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de WZV zijn met het toelicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren van het Staatstoezicht op de volksgezondheid en andere deskundigen ter zake van ziekenhuisvoorzieningen.
Artikel 22, eerste lid, van de WZV luidt als volgt. "Ieder die bij de exploitatie van een ziekenhuisvoorziening betrokken is, is verplicht aan Onze Minister de documentatiegegevens te verstrekken, welke van belang zijn voor een goede uitvoering van deze wet, behoudens wat betreft de gegevens betreffende de bouwkundige en functionele staat van de ziekenhuisvoorziening, welke gegevens aan het College bouw worden verstrekt."
Beoordeling
In artikel 6:13 van Pro de Awb is bepaald, voor zover in deze relevant, dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een op bezwaar genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep van eiser 3 overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat eiser 3 bezwaar heeft gemaakt tegen de besluiten van 12 september 2003 en 23 oktober 2003. In verband hiermee en nu niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat dit verzuim hem redelijkerwijs niet kan worden verweten, dient hij in zijn beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard. Het gegeven dat de gemachtigde van eisers op de hoorzitting van 24 november 2003 heeft medegedeeld dat het bezwaarschrift van 3 oktober 2003 ook namens eiser 3 is ingediend, acht de rechtbank daarbij geen omstandigheid als hiervoor bedoeld.
De rechtbank overweegt dat de rapportages ten aanzien van de individuele GHZ- en GGZ-instellingen zich bij verweerder bevinden en betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. Aangezien aan de voorwaarden van artikel 3, eerste lid, van de WOB is voldaan, concludeert de rechtbank - met partijen - dat verweerder er terecht van uit is gegaan dat deze rapportages vallen binnen de reikwijdte van de WOB.
De WOB vooronderstelt het publieke belang van openbaarheid van overheidsinformatie. Dat belang is er derhalve ingevolge de wet en behoeft in concrete gevallen niet te worden aangegeven of te worden onderbouwd. Niet-honorering van een verzoek om informatie op grond van deze wet kan slechts plaatsvinden indien sprake is van één of meer van de in de artikelen 10 en 11 van de WOB neergelegde uitzonderingsgronden en beperkingen.
Verweerder heeft de openbaarmaking van de individuele instellingen herleidbare gegevens geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de WOB.
Om te bezien of de gestelde weigeringsgrond zich voordoet, dient de rechtbank te beoordelen of verweerder bij zijn belangenafweging in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat het belang van een adequate taakuitoefening door verweerder in het onderhavige geval een weigering tot openbaarmaking van de gevraagde gegevens op deze grond rechtvaardigt.
Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder is ingevolge het bepaalde in artikel 2l van de WZV onder meer belast met het aan de Minister van VWS rapporteren omtrent de uitvoerbaarheid en doelmatigheid van voorgenomen beleid met betrekking tot ziekenhuisvoorzieningen en het gevraagd en ongevraagd signaleren van feitelijke ontwikkelingen op het terrein van de infrastructuur van de gezondheidszorg.
De onderhavige door verweerder uitgevoerde onderzoeken, hetgeen heeft geresulteerd in de uitgebracht rapportages over de huisvestingssituatie en -kwaliteit, dienen naar het oordeel van de rechtbank te worden gekwalificeerd als een resultante van deze taakstelling.
Ingevolge artikel 20 van Pro de WZV zijn de toezichthouders belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet. Anders dan verweerder kan de rechtbank uit dit artikel niet afleiden dat dit toezicht slechts uitgeoefend zou kunnen worden ten aanzien van de naleving van voorschriften die aan de WZV-vergunning zijn verbonden en die betrekking hebben op de fase bouwbegeleiding na de vergunningverlening. Dit vloeit naar het oordeel van de rechtbank niet voort uit het bepaalde in artikel 22 van Pro de WZV, nu dit artikel slechts de informatieverstrekking van de exploitanten van een ziekenhuisvoorziening regelt en niet het toezicht daarop. Het kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin worden afgeleid uit (de toelichting op) het Besluit toezicht WZV van 19 juli 1979, zoals gewijzigd bij Besluit van 12 juli 1989. Nog daargelaten het gegeven dat bij een besluit van de Staatssecretaris bezwaarlijk artikel 20 van Pro de WZV kan worden ingeperkt, kan de rechtbank voor een dergelijke beperking geen aanknopingspunten vinden in dit Besluit, noch in de toelichting daarop van 1989. Dit besluit wijst slechts de personen aan die belast zijn met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de WZV bepaalde en niet blijkt dat wordt beoogd de in artikel 20 van Pro de WZV gegeven algemene bevoegdheden te beperken.
Daar komt bij dat in hoofdstuk 5, afdeling 5.2 van de Awb (artikelen 5:11 tot en met 5:20) een algemene regeling tot stand is gekomen met betrekking tot de bevoegdheden van toezichthouders, in welke bevoegdheden voorheen steeds in afzonderlijke wetgeving was voorzien. Aan de parlementaire geschiedenis ontleent de rechtbank dat de in deze afdeling van de Awb opgenomen bevoegdheden zijn toegekend aan alle toezichthouders. Deze bevoegdheden kunnen vervolgens ingevolge artikel 5:14 van Pro de Awb bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan dat de toezichthouder als zodanig aanwijst, worden beperkt. De (bijzondere) wetgever heeft hiervan ten aanzien van de WZV gebruik gemaakt door in artikel 21 van Pro die wet op te nemen dat de toezichthouders de bevoegdheden van artikel 5:18 en Pro 5:19 van de Awb niet toekomen. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder met toepassing van artikel 5:14 van Pro de Awb de algemene bevoegdheden heeft beperkt tot slechts die bevoegdheden die zien op de naleving van voorschriften die aan de WZV-vergunning zijn verbonden en betrekking hebben op de fase bouwbegeleiding na de vergunningverlening.
In zijn verweerschrift heeft verweerder nog betoogd dat de toezichthouders in strijd handelen met artikel 5:13 van Pro de Awb indien zij hun toezichthoudende bevoegdheden zouden gebruiken voor andere doeleinden dan voor uitvoerende werkzaamheden met betrekking tot de bouw- en vergunningprocedure. Dit standpunt kan echter niet worden gevolgd, reeds omdat - als overwogen - er onvoldoende aanleiding is om de toezichthoudende bevoegdheden aldus beperkt op te vatten.
Gelet op de algemene aanwijzing daartoe in artikel 20 van Pro de WZV in samenhang met het bepaalde in artikel 5:11 van Pro de Awb is de rechtbank van oordeel dat verweerders toezichthouders kunnen worden aangemerkt als toezichthouders als bedoeld in laatstgenoemd artikel, waardoor deze toezichthouders op grond van de wet beschikken over de reguliere onderzoeksbevoegdheden als opgenomen in afdeling 5.2 van de Awb. Dit leidt tot de conclusie dat er in het kader van verweerders taakstelling als bedoeld in artikel 2l van de WZV onvoldoende aanleiding is om te veronderstellen dat verweerder de door hem benodigde gegevens omtrent de bouwkundige en functionele staat van een ziekenhuisvoorziening, niet met toepassing van de bevoegdheden van met name de artikelen 5:15, 5:16 en 5:17 van de Awb zou kunnen verkrijgen van degenen die bij de exploitatie van een ziekenhuisvoorziening zijn betrokken.
De rechtbank onderkent in dit verband dat de betrokken instellingen zich in de toekomst wellicht gereserveerder zullen gaan opstellen ten aanzien van hun medewerking aan dergelijke onderzoeken, doch dit laat onverlet dat zij tot het verstrekken van die gegevens zijn gehouden. De rechtbank acht het voorts niet aannemelijk dat de toezichthoudende taak van verweerder zozeer afhankelijk is van de gestelde vertrouwensrelatie met de instellingen dat het belang van inspectie, controle en toezicht geschaad zou worden door openbaarmaking van de gevraagde rapportages. Daarbij komt nog dat, blijkens de memorie van toelichting bij artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de WOB, deze weigeringsgrond ertoe strekt methoden en technieken van onderzoek door bestuursorganen te beschermen met het oog op de daarin genoemde taken, hetgeen niet op een lijn kan worden gesteld met het beschermen van de vertrouwensrelatie. Ten slotte overweegt de rechtbank in dit verband dat de (onverplichte) toezeggingen die verweerder heeft gedaan omtrent de geheimhouding van individuele gegevens, niet kunnen af doen aan aanspraken van burgers op grond van de WOB.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het belang van een adequate taakuitoefening op het gebied van inspectie, controle en toezicht zwaarder te laten wegen dan het belang van openbaarheid van de betreffende huisvestingsgegevens.
Het beroep wordt dan ook gegrond verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Nu verweerder ter zitting nadrukkelijk heeft aangegeven bij een eventuele gegrondverklaring van het beroep niet alsnog in een nader te nemen besluit een andere weigeringsgrond te zullen hanteren, ziet de rechtbank aanleiding tot gebruikmaking van de in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb neergelegde bevoegdheid en wordt zelf in de zaak voorzien als hierna aangegeven.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen tot betaling van de kosten die eisers 1 en 2 in verband met het beroep hebben moeten maken. Deze kosten dienen te worden vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende Bijlage. De rechtbank merkt de onderhavige zaak aan als gemiddeld, zodat het gewicht op 1 wordt gesteld. De rechtbank merkt voorts dit geding en het geding onder nummer SBR 04/2219 aan als samenhangende zaken. De bestreden besluiten zijn weliswaar niet van gelijke datum doch nagenoeg gelijkluidend en zijn gebaseerd op hetzelfde feitencomplex. Eisers zijn in deze zaken op gelijke gronden in beroep gekomen en dezelfde advocaat heeft zich als gemachtigde gesteld. Voor beide zaken is een (inhoudelijk) beroepschrift ingediend en de gedingen zijn op dezelfde datum ter zitting van de rechtbank behandeld waarbij eisers door dezelfde gemachtigde zijn vertegenwoordigd. De door verweerder te vergoeden proceskosten worden mitsdien begroot op een bedrag van ? 644,00 (een punt voor het beroepschrift en een punt voor de behandeling ter zitting) voor ieder der gedingen ? 322,00.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep van eiser 3 niet-ontvankelijk,
verklaart het beroep van eisers 1 en 2 gegrond,
vernietigt het bestreden besluit van 12 januari 2004,
bepaalt dat verweerder uiterlijk zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak aan eisers 1 en 2 de gevraagde rapportages verstrekt,
veroordeelt verweerder in de kosten van dit geding ten bedrage van ? 322,-, te betalen aan eisers door de Staat der Nederlanden,
bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door eisers betaalde griffierecht van ? 232,- vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Y. Sneevliet, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 5 april 2005.
De griffier: Het lid van de enkelvoudige kamer:
mr. J.J.A.G. van der Bruggen mr. Y. Sneevliet
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.