Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Reg. nr.: SBR 03/2436
UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
[eiser],
wonende te Utrecht,
e i s e r,
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht
v e r w e e r d e r.
1. INLEIDING
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 27 augustus 2003, waarbij verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 19 december 2002 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder de door eiser verrichte functie van Adviseur Plattelandsontwikkeling ingedeeld in functietaakgroep 11 van de Bezoldigingsregeling provincie Utrecht 1997.
Het geding is behandeld ter zitting van 3 september 2004, waar eiser in persoon is verschenen. Namens verweerder is verschenen mr. E.M.C.P. Couvreur, werkzaam bij de provincie Utrecht, bijgestaan door drs. B.G. Ruijs van adviesbureau Eprom.
2. OVERWEGINGEN
Feiten
Eiser is met ingang van 1 april 2000 geplaatst in de functie van specialist Europees Beleid Landelijk Gebied, bij de afdeling Landelijk Gebied van de dienst Ruimte en Groen. Deze functie is voorlopig gewaardeerd in taakgroep 11. Bij brief van 28 juni 2000 is eiser medegedeeld dat de functie specialist Europees Beleid Landelijk Gebied in het kader van de organisatiewijziging geplaatst wordt in de Sector Ontwikkeling en Inrichting Landelijk Gebied (sector ROL). Eisers functie is vervolgens opnieuw beschreven en omgedoopt tot Adviseur Plattelandsontwikkeling.
Eprom organisatie adviseurs heeft op 27 november 2002 de functiebeschrijving Adviseur Plattelandsontwikkeling binnen de dienst Ruimte en Groen, sector Ontwikkeling en Inrichting Landelijk Gebied vastgesteld. Deze beschrijving is op 8 maart 2002 door eiser gezien en op 11 maart 2002 door eisers leidinggevende geaccordeerd.
Bij primair besluit van 19 december 2002 heeft verweerder aan eiser kenbaar gemaakt dat op grond van de Regeling functiewaardering provincie Utrecht 1997 (hierna: de Regeling functiewaardering) de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling, waarop eiser op dat moment is geplaatst, met terugwerkende kracht tot 1 oktober 2002 is ingedeeld in functietaakgroep 11 van de Bezoldigingsregeling provincie Utrecht 1997 (hierna: de Bezoldigingsregeling). Verweerder heeft overeenkomstig de Regeling functiewaardering eisers functie vergeleken met een referentiefunctie. Referentiefuncties zijn geijkte functies van het functiewaarderingssysteem. Verweerder heeft de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling vergeleken met de, volgens verweerder, best passende referentiefunctie Adviseur / Projectleider Bodem. Verweerder heeft de onderdelen verantwoordelijkheid en deskundigheid in beide functies gelijk geacht en heeft voor het onderdeel problematiek in de functie Adviseur plattelandsontwikkeling een aantal extra punten toegekend.
Naar aanleiding van eisers bezwaar heeft verweerder zijn standpunt bij het thans bestreden besluit gehandhaafd.
Standpunten van partijen
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de functiewaardering heeft plaatsgevonden met behulp van het systeem voor resultaatgericht functiewaarderen 1997 (SRF 1997) van de provincie Utrecht. In dit systeem wordt de te waarderen functie vergeleken met een referentiefunctie waarvan de functietaakgroep al is vastgesteld. De referentiefunctie wordt gekozen door te bezien welke in de lijst van referentiefuncties opgenomen functies de te waarderen functie het meest benadert. Vervolgens wordt de te waarderen functie vergeleken met de referentiefunctie aan de hand van de drie vergelijkingspunten verantwoordelijkheid, problematiek en deskundigheid. Voor elk van deze vergelijkingspunten wordt bepaald of de te waarderen functie hierop hoger, gelijk of lager scoort dan de referentiefunctie. De som van de zo bepaalde rangordeposities bepaalt uiteindelijk in welke taakgroep de te waarderen functie wordt geplaatst. Uitgaande van de lijst van referentiefuncties is de functie van Adviseur / Projectleider Bodem terecht als referentiefunctie gehanteerd. Bij beide functies is er sprake van een mix van beleidsuitvoering en beleidsontwikkeling. Verweerder ziet het in de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling voorkomende programmamanagement als een onderdeel van beleidsuitvoering.
Met betrekking tot het onderdeel verantwoordelijkheid stelt verweerder dat de eindverantwoordelijkheid voor het programmamanagement van de Europese steunprogramma's niet bij de Adviseur Plattelandsontwikkeling berust maar bij het hoofd van de Ontwikkeling en Inrichting Landelijk Gebied. Binnen die sector is er voorts een seniorfunctie, die zorg draagt voor de strategische beleidsadviezen op het werkveld van de sector, ook al is deze situatie in de praktijk (nog) niet gerealiseerd. De resultaten die in beide functies op het betrokken beleidsaandachtsgebied van de provincie moeten worden gerealiseerd, leveren een vergelijkbaar belang voor de provincie, ook al heeft de adviseur plattelandsontwikkeling in vergelijking met de referentiefunctie een breder werkveld, in relatie met externe overheidsactiviteiten.
Met betrekking tot het vergelijkingspunt problematiek wijst verweerder op de toekenning van de score +2 op dit onderdeel omdat de werkzaamheden sector- en in beperkte mate dienstoverschrijdend zijn. In organisatorisch opzicht worden de kaders waarbinnen de Adviseur Plattelandsontwikkeling opereert, elders vastgesteld. De strategische beleidskaders worden vormgegeven door de strategisch beleidsadviseur en door het sectorhoofd. De regelingen voor de stimuleringsprogramma's worden door de Europese Unie gemaakt. Hoewel de complexiteit bij eisers functie groter is, is er vanwege de gestelde kaders geen sprake van een al te grote afwijking.
Met betrekking tot het vergelijkingspunt deskundigheid is de vereiste kennis voor de functie van Adviseur Plattelandsontwikkeling breder dan die voor de referentiefunctie, maar voor de referentiefunctie is een kennisniveau vereist dat meer de diepte ingaat ten aanzien van problemen op milieutechnisch gebied. De voor beide functies vereiste kennis acht verweerder vergelijkbaar.
Eiser voert, samengevat weergegeven, aan dat de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling voor ongeveer 70% uit programmamanagement van Europese steunprogramma's en voor 30% uit algemene beleidsadvisering over Europees, landelijk en provinciaal plattelandsbeleid bestaat. Het programmamanagement omvat, naast de meer operationele werkzaamheden zoals projectvoorstellen en voortgangsbewaking, ook de beleidsmatige werkzaamheden als ontwikkelingsstrategieën en beleidsevaluaties. Verweerder heeft programmanagement ten onrechte synoniem geacht met voortgangsbewaking. De functie Adviseur Plattelandsontwikkeling is dan ook ten onrechte als voornamelijk beleidsuitvoerend bestempeld. Uit de sectorplannen blijkt dat het zwaartepunt in de functie voor 60 - 80% bestaat uit beleidsvormende en beleidsadviserende taken. Het onderwerp van plattelandsontwikkeling is niet gekoppeld aan één sector binnen de Dienst Ruimte en Groen, zodat de Adviseur Plattelands-ontwikkeling de beleidsambities vanuit alle sectoren en diensten bij zijn werkzaamheden moet betrekken.
Verweerder heeft ten onrechte de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling vergeleken met de referentiefunctie van Adviseur / Projectleider Bodem. Volgens eiser is de referentiefunctie Strategisch Planoloog de best passende referentiefunctie. Eiser betwist dat het formuleren van kaders en doelstellingen voor plattelandsontwikkeling is voorbehouden aan de, overigens niet bestaande, functie van Senior Adviseur en dat de Adviseur Plattelandsontwikkeling slechts een rol heeft bij de voorbereiding en uitvoering van projecten. Eiser wijst er op dat in de functiebeschrijving ook staat aangegeven dat de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling de kaders en doelstellingen voor plattelandsontwikkeling formuleert; deze functionaris formuleert ontwikkelingsstrategieën, beleidsvoorstellen en beleidsevaluaties. De voorbereiding en uitvoering van projecten wordt voorts niet verricht door de functionaris Adviseur Plattelandsontwikkeling maar door de (externe) projectwervers respectievelijk projectleiders onder aansturing van de Adviseur Plattelandsontwikkeling. De Adviseur Plattelandsontwikkeling heeft alleen maar een rol bij de uiteindelijke beoordeling van projectvoorstellen. Eiser wijst voorts op een aantal tekortkomingen wat betreft de zorgvuldigheid, de kwaliteit en de transparantie bij de uitvoering van de functiewaardering. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling op het niveau van wetenschappelijk onderwijs wordt vergeleken met een referentiefunctie op HBO-niveau, terwijl er in de lijst met referentiefuncties wel een systematisch verschil in scores is tussen WO en HBO-functies. De functie Adviseur Plattelandsontwikkeling is een beleidsfunctie op WO-niveau met een integraal karakter en dit heeft de functie gemeen met de referentiefunctie Strategisch Planoloog (taakgroep 12). Deze functie is dan ook een beter passende referentiefunctie dan de door verweerder gehanteerde referentiefunctie. Verweerder heeft op voorhand aangekoerst op een functiewaardering in taakgroep 11: hij heeft immers gesteld dat de functie aan de bovenkant begrensd is door de overigens niet bestaande functie Senior Adviseur (taakgroep 12).
Met betrekking tot het vergelijkingspunt verantwoordelijkheid wijst eiser erop dat volgens SRF-1997 verantwoordelijkheid wordt gedefinieerd als "het belang van de functieresultaten voor de organisatie in relatie tot de mate waarin dit belang vanuit de functie kan worden beïnvloed". Bepalend is dus de invloed van de functionaris op het resultaat en niet of hij de eindverantwoordelijkheid draagt. Verweerder hanteert een zwaarder en niet in de regeling opgenomen criterium, namelijk de eindverantwoordelijkheid. Voorts heeft verweerder onvoldoende oog gehad voor de verschillende impact van de (al dan niet bestaande) functies Senior Adviseur en de Strategisch Beleidsadviseur op de functie van Adviseur Plattelandsontwikkeling. Eiser wijst er voorts op dat de functie Strategisch Adviseur niet bestond ten tijde van de opstelling van het functiewaarderingsverslag, zodat deze functie ten onrechte bij de waardering is betrokken. Met betrekking tot het vergelijkingspunt verantwoordelijkheid wijst eiser erop dat de beleidsvormende en beleidsadviserende taken van de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling onvoldoende zijn betrokken bij de functiewaardering. Als aan alle geijkte WO-functies met een beleidscomponent een score van 30 punten is toegekend, is dit ook voor de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling de meest logische en juiste score.
Met betrekking tot het vergelijkingspunt problematiek wijst eiser erop dat bij de bij dit punt toegekende score +2 te weinig rekening is gehouden met de complexiteit van de functie van Adviseur Plattelandsontwikkeling. Bij de (volgens eiser in aanmerking komende) referentiefunctie Strategisch Planoloog en ook bij alle andere niet leidinggevende WO referentiefuncties met een beleidscomponent is de score voor het vergelijkingspunt problematiek 41 punten; dat is +6 ten opzichte van de HBO referentiefunctie Adviseur / Projectleider Bodemsanering. De toegekende score +2 miskent dat de handelings- en beslissingsruimte bij de Adviseur Plattelandsontwikkeling veel groter is dan bij de referentiefunctie Projectleider Bodemsanering. Bij andere WO referentiefuncties, waar het sectorhoofd en de Strategisch beleidsadviseur de strategische beleidskaders bepalen wordt een hogere score toegekend en dit is ten onrechte niet bij de onderhavige functie gebeurd. De inperkingen van de Europese regelgeving zijn vergeleken met de inperkingen waar bijvoorbeeld de Strategisch Planoloog mee te maken heeft beperkter omdat het gaat om gedecentraliseerde Europese steunprogramma's. De aanwezigheid van Brusselse kaders rechtvaardigt niet de score +2.
Met betrekking tot het vergelijkingspunt deskundigheid wijst eiser erop dat de toe te kennen score voor de Adviseur Plattelandsontwikkeling hoger dient te zijn dan die van de Adviseur / Projectleider Bodemsanering omdat de Adviseur Plattelandsontwikkeling als enige vertegenwoordiger van de provincie betrokken is in overleg en onderhandelingssituaties waar ook aanpalende beleidsterreinen spelen. Verweerder heeft geen aandacht voor de vereiste kennis en vaardigheid op het gebied van proces- en organisatiearchitectuur.
Voorts heeft eiser nog gewezen op het toenemende belang van de Europese steunfondsen en het feit dat verweerder naar zijn zeggen onvoldoende oog heeft voor het verschil van de functie van de Adviseur Plattelandsontwikkeling met die van de projectwervers; de verantwoordelijkheid van de eerste functie ligt op dit van het programmaniveau en niet op dat van het projectniveau. Voor zover de Senior Adviseurs van andere sectoren al betrokken zijn bij plattelandsontwikkeling hebben zij geen coachende en aansturende rol jegens de Adviseur Plattelandsontwikkeling. Verweerder geeft onvoldoende aandacht aan de beleidsvormende activiteiten van de Adviseur Plattelandsontwikkeling.
Beoordeling van het geschil
De rechtbank stelt voorop dat de peildatum tussen partijen niet langer in geschil is. De rechtbank stelt voorts vast dat eiser ter zitting zijn bezwaar tegen de functiebeschrijving niet langer heeft gehandhaafd.
De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, zoals onder andere blijkt uit zijn uitspraak van 20 februari 2003, gepubliceerd in TAR 2003/113, nu het om functiewaardering gaat, dat de rechterlijke toetsing een terughoudende toetsing dient te zijn, in die zin dat de rechter zich, naast de overigens in aanmerking komende toetsing van het bestreden besluit aan regels van geschreven en ongeschreven recht, moet beperken tot de vraag of de in geding zijnde waardering op onvoldoende gronden berust. Dit laatste betekent dat eerst tot vernietiging van de omstreden waardering kan worden overgegaan indien deze als onhoudbaar moet worden aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank doet deze situatie zich in het onderhavige geval voor.
Naar het oordeel van de rechtbank kan het systeem van vergelijking met referentiefuncties niet los worden gezien van de bij die vergelijking toe te kennen scores. De rechtbank laat, mede gelet op het feit dat verweerder gebonden is aan een limitatieve lijst van referentiefuncties, in het midden of de referentiefunctie van Adviseur / Projectleider Bodemsanering de meest passende en juiste referentiefunctie is voor de waardering van de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling. Aan eiser kan worden toegegeven dat de functie Adviseur / Projectleider Bodemsanering verschilt van de functie van Adviseur Plattelandsontwikkeling maar dit geldt evenzeer voor de door eiser voorgestelde referentiefunctie van Strategisch Planoloog.
Uitgaande van de door verweerder gekozen referentiefunctie van Adviseur / Projectleider Bodemsanering heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de toekenning van de scores op alle onderdelen onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit ingevolge de artikelen 7:12, eerste lid, en 3.2, van de Algemene wet bestuursrecht, wegens een ontoereikende motivering en onzorgvuldige voorbereiding voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Met betrekking tot het onderdeel verantwoordelijkheid, dat bestaat uit belang en invloed, stelt de rechtbank in het licht van de formatie per schaalniveau 2003 (Gedingstuk A 28) vast dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de seniorfunctie, nog daargelaten het antwoord op de vraag of deze functie daadwerkelijk aanwezig is (geweest), van aanmerkelijk belang is voor de toekenning van de score op het onderdeel verantwoordelijkheid bij de functiewaardering van de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling. Met betrekking tot het element eindverantwoordelijkheid heeft eiser, en dat is niet weersproken, gesteld dat aan alle functies bij de provincie Utrecht waarvoor een WO-opleiding is vereist, voor verantwoordelijkheid 30 punten zijn toegekend. Verweerder heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt waarom in het onderhavige geval voor het onderdeel verantwoordelijkheid niet de score van 30 punten is toegekend, terwijl vaststaat dat de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling een beleidscomponent heeft en voor het vervullen van de functie een opleiding op wetenschappelijk niveau is vereist.
Met betrekking tot het onderdeel problematiek, bestaande uit complexiteit en creativiteit, stelt de rechtbank vast dat verweerder een score + 2 heeft toegekend. De rechtbank heeft voorts geconstateerd dat bij alle overige niet-leidinggevende beleidsfuncties een score + 6 is toegekend (totaal + 41). Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom aan de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling als beleidsfunctie op dit onderdeel een afwijkende score dient te worden toegekend. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval onvoldoende heeft toegelicht waarom aan de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling een score + 2 diende te worden toegekend op dit onderdeel.
Met betrekking tot het onderdeel deskundigheid, bestaande uit kennis en vaardigheden, is de rechtbank van oordeel dat verweerder ontoereikend heeft gemotiveerd waarom aan de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling in vergelijking met de referentiefunctie Adviseur / Projectleider bodem een identieke score is toegekend. De rechtbank stelt in dit verband vast dat bij de referentiefunctie kennis van milieutechniek op HBO-niveau wordt vereist en dat verweerder op dit onderdeel dezelfde score heeft toegekend aan de functie Adviseur Plattelandsontwikkeling terwijl voor deze laatste functie kennis op WO-niveau wordt gevraagd. De rechtbank leidt in dit verband uit de functiebeschrijvingen van beide functies af dat de kennis van de Adviseur Plattelandsontwikkeling in vergelijking met de referentiefunctie niet alleen verschilt van niveau, te weten geen HBO maar WO-niveau, maar dat deze kennis bovendien ook breder moet zijn en op meer terreinen betrekking heeft.
Het beroep is derhalve gegrond. De rechtbank is niet gebleken van kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Verweerder dient, met inachtneming van deze uitspraak, binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het besluit van verweerder van 27 augustus 2003,
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiser,
bepaalt dat de provincie Utrecht het door eiser betaalde griffierecht ad ? 116,- vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. ter Brugge, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 13 december 2004.
de griffier: het lid van de enkelvoudige kamer:
drs. H. Maaijen mr. M. ter Brugge
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.