Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 08/2322 en AWB 09/385
Uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2012
in de zaken tussen
[eiseres],
te [plaats],
eiseres,
gemachtigde mr. J. Klaas,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Grave,
verweerder,
gemachtigde mr. H.J. van Maaren.
<b>Procesverloop</b>
Bij besluit van 7 november 2007 heeft verweerder de uitkering van eiseres ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: de WWB) met ingang van 1 november 2007 voor de duur van drie maanden verlaagd met 100%.
Tegen dit besluit heeft eiseres tijdig bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 20 mei 2008 (hierna: bestreden besluit I) heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer AWB 08/2322.
Bij besluit van 10 juli 2008 heeft verweerder de uitkering van eiseres ingevolge de WWB met ingang van 1 augustus 2008 voor de duur van zes maanden verlaagd met 100%.
Ook tegen dit besluit heeft eiseres tijdig bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 13 januari 2009 (hierna: bestreden besluit II) heeft verweerder dit bezwaar gegrond verklaard. Daarbij is eiseres met ingang van 1 augustus 2008 gedurende twee maanden uitgesloten van het recht op uitkering. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer AWB 09/385.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen een besluit op bezwaar van verweerder van 13 januari 2009 betreffende het achterwege blijven van drie heroverwegingsbeschikkingen. Dit is geregistreerd onder zaaknummer AWB 09/386.
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 17 februari 2010, waar eiseres is verschenen in persoon, bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens is de gemachtigde van verweerder verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank op 8 maart 2010 het onderzoek heropend en de zaken verwezen naar een meervoudige kamer.
De zaken zijn vervolgens behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 9 augustus 2012, waar partijen zijn verschenen bij hun respectieve gemachtigden.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres het beroep met zaaknummer AWB 09/386 ingetrokken.
<b>Overwegingen</b>
1. Aan het bestreden besluit I heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres niet onvoorwaardelijk bereid is mee te werken aan het aangeboden re-integratietraject “werken op proef” bij IBN Arbeidsintegratie (hierna: IBN). Door geen gehoor te geven aan de uitnodigingen van IBN voor een intakegesprek op 3 en 15 oktober 2007 is eiseres naar de mening van verweerder verwijtbaar niet of onvoldoende de verplichting nagekomen tot gebruikmaking van een door verweerder aangeboden voorziening als bedoeld in artikel 6, derde lid, sub c, van de Verordening afstemming WWB van de gemeente Grave (hierna: de verordening).
2. Aan het bestreden besluit II heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres verwijtbaar binnen een periode van één jaar opnieuw niet of onvoldoende een verplichting tot gebruik maken van een door verweerder aangeboden voorziening is nagekomen. Eiseres is niet ingegaan op een aanbod van IBN om in het kader van haar re-integratie te gaan “werken op proef” bij dat bedrijf door geen gehoor te geven aan oproepen voor een intakegesprek op 11 juni 2008 en op 20 juni 2008.
3. Eiseres heeft aangevoerd dat haar geen verwijt kan worden gemaakt. Zij acht het schilderproject dat zij met subsidie van de provincie uitvoert, aangevuld met fotografieactiviteiten, meer zinvol. Eiseres ziet geen perspectief in het traject “werken op proef”. Dit heeft zij verweerder ook meermalen schriftelijk laten weten.
4. Ten aanzien van deze beroepsgrond overweegt de rechtbank dat eiseres de haar verweten gedragingen niet heeft bestreden. De rechtbank stelt verder vast dat eiseres voor de voorziening in haar bestaan is aangewezen op het verrichten van arbeid in diensbetrekking en dat op haar van rechtswege de arbeidsverplichtingen zoals vermeld in artikel 9, eerste lid, van de WWB, rusten. De rechtbank ziet in de gedingstukken voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat eiseres deze verplichtingen verwijtbaar niet is nagekomen. Eiseres heeft zonder geldige reden geen gevolg gegeven aan de uitnodigingen voor een intakegesprek voor het traject “werken op proef” op 3 en 15 oktober 2007 en op 11 en 20 juni 2008. De rechtbank betrekt hierbij haar uitspraak van 10 maart 2008, AWB 07/1693. Dit betrof het beroep van eiseres tegen een maatregel om haar uitkering te korten met 100% over de maanden september en oktober 2006. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat van eiseres mag worden verlangd dat zij, in het kader van haar verplichting tot arbeidsinschakeling, medewerking verleent aan het aangeboden re-integratietraject “werken op proef”. Dit traject is bedoeld om werkervaring en werkritme op te doen onder intensieve begeleiding van IBN. Daarbij wordt bekeken welke mogelijkheden een deelnemer heeft in het reguliere arbeidsproces, dan wel of gesubsidieerde arbeid, WSW-arbeid of sociale activering meer aangewezen is. Niet is gebleken van een gegronde reden voor eiseres om bij voorbaat het aangeboden re-integratietraject van de hand te wijzen. Dat eerdere maatregelen aan haar opgelegd niet tot gedragsverandering hebben geleid, maakt niet dat eiseres niet (meer) gehouden mag worden aan haar verplichting om mee te werken aan dit traject. Mede gezien het doel van het traject bestaat, anders dan eiseres heeft gesteld, geen grond voor het oordeel dat op de data ten tijde hier van belang dat traject eiseres geen redelijk perspectief bood. Daar komt bij dat van deze eerdere maatregelbesluiten juist een waarschuwende werking uitgaat om nu wel mee te werken aan haar re-integratie. Verweerder heeft bovendien telkens nadat een maatregelbesluit was genomen bekeken welk traject vervolgens ingezet kon worden en getracht hierover met eiseres in gesprek te gaan. Aangezien eerdere trajecten op niets waren uitgelopen, eiseres niet heeft willen meewerken aan een belastbaarheidonderzoek en zij beperkte arbeidsmogelijkheden heeft voor de reguliere arbeidsmarkt, mocht verweerder van eiseres verwachten dat zij zich zou inzetten voor het re-integratietraject “werken op proef”. Eiseres heeft dit ten onrechte niet gedaan. Deze verwijtbare gedraging is een schending van de verplichting die strekt tot arbeidsinschakeling, als bedoeld in artikel 55 van de WWB. Verweerder was op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB, dan ook gehouden de bijstand te verlagen. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.
5. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat verweerder niet in redelijkheid haar uitkering gedurende drie, respectievelijk twee maanden met 100% heeft kunnen verlagen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
6. Op grond van artikel 6 van de verordening wordt het niet nakomen van de verplichting tot gebruikmaking van een door verweerder aangeboden voorziening aangemerkt als een gedraging van de derde categorie.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de verordening wordt bij een gedraging van de derde categorie de verlaging vastgesteld op 100% van de bijstandsnorm gedurende minimaal 1 maand en maximaal 3 maanden. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een verlaging wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert.
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid en in overeenstemming met de verordening de uitkering van eiseres gedurende drie, respectievelijk twee maanden met 100% kunnen verlagen. Uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) volgt dat de wetgeving niet uitsluit dat, waar het gaat om zeer ernstige gedragingen, in de verordening wordt opgenomen dat de uitkering tijdelijk op nihil wordt gesteld. De rechtbank verwijst in dit verband onder meer naar de uitspraak van de CRvB van 14 maart 2011, LJN: BP6843. De rechtbank acht in het geval van eiseres een verlaging met 100% gedurende drie, respectievelijk twee maanden in overeenstemming met de ernst van de gedragingen, de mate waarin de gedragingen eiseres kunnen worden verweten en de omstandigheden waarin zij verkeerde. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres jarenlang stelselmatig heeft geweigerd om mee te werken aan haar re-integratie, dat haar in juli 2005 en augustus 2006 ook kortingsmaatregelen zijn opgelegd, dat niet is gebleken dat zij niet in staat is om mee te werken aan dit traject en dat zij er op is gewezen dat haar voortdurende weigering consequenties zal hebben voor haar uitkering. De rechtbank verwijst in dit opzicht naar de uitspraak van de CRvB van 3 juli 2012, LJN: BX0486. Eiseres heeft aangevoerd dat zij geld heeft moeten lenen om in haar levensonderhoud te voorzien in de periode dat zij uitgesloten was van de bijstand en dat zij hierdoor in financiële nood is komen te verkeren. Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit er evenwel niet toe dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot deze verlaging van haar uitkering.
8. Voorts is het geheel verlagen van de uitkering op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB, niet in strijd met de beginselen van de WWB. Immers, aan de WWB ligt het uitgangspunt ten grondslag dat een ieder primair zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in de kosten van zijn bestaan. Als uitvloeisel van dit beginsel wordt van bijstandsgerechtigden een actieve houding verwacht ten aanzien van de inschakeling in het arbeidsproces. In verband hiermee zijn in artikel 9, eerste lid, van de WWB, aan het recht op bijstand verplichtingen verbonden die strekken tot inschakeling in de arbeid. De wetgever heeft met de bepaling van artikel 18, tweede lid, van de WWB, juist beoogd aan de gemeenten een instrument te bieden om de doelstellingen van de wet te verwezenlijken. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.
9. Eiseres heeft aangevoerd dat bij een uitsluiting van bijstand gedurende een termijn van drie maanden sprake is van een “criminal charge” in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Zij heeft gesteld dat de maatregelen niet zijn opgelegd om een gedragsverandering te bewerkstelligen, maar om haar te bestraffen. Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat een gedragsverandering niet mogelijk was en dat die verandering niet bereikt kan worden door haar drie maanden uit te sluiten. Door de langdurende uitsluiting is eiseres enorm in de problemen gekomen en is het doel dat verweerder zou moeten beogen, te weten dat eiseres deelneemt aan het traject, niet bereikt.
10. Naar het oordeel van de rechtbank levert het verlagen van de uitkering van eiseres geen ‘criminal charge’ op. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de CRvB, bijvoorbeeld de uitspraak van 23 mei 2012, LJN: BW7031, heeft de wetgever met artikel 18, tweede lid, van de WWB, beoogd aan de gemeenten een instrument te bieden om de doelstellingen van de wet te verwezenlijken. Deze bepaling is volgens de wetgever niet zozeer bedoeld om gelijk punitieve sancties opzettelijk leed toe te brengen, maar om de bijstandsgerechtigde te stimuleren om zijn gedrag in de toekomst te verbeteren. De verlaging van de bijstand is gericht op het bewerkstelligen van de legale situatie en is dientengevolge te kwalificeren als een reparatoire maatregel. De rechtbank verwijst in dit verband naar de Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 13, blz. 163. De vraag of al dan niet een heroverweging heeft plaatsgevonden ingevolge artikel 18, derde lid, van de WWB, doet aan het reparatoire karakter van de maatregel niet af.
11. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het opleggen van de maatregelen in de onderhavige bestreden besluiten een gedragsbeïnvloeding van eiseres beoogd. Er is geen grond voor het oordeel dat dit middel in het geval van eiseres te zwaar is geweest, in die zin dat de maatregelen niet langer als stimulans, maar als punitieve sanctie zouden moeten worden aangemerkt. Het doel van de maatregelen was dat eiseres zou meewerken aan het re-integratietraject “werken op proef”. De rechtbank acht daarbij van belang dat verweerder lopende de perioden van de uitsluiting in gesprek is gebleven met eiseres en, zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft toegelicht, verweerder heeft toegezegd dat hij de maatregelen tussentijds zou opheffen indien eiseres haar gedrag ten goede zou veranderen. Verder heeft verweerder lopende de maatregelen steeds zicht gehad op de situatie van eiseres en had een wijziging in haar omstandigheden eveneens kunnen leiden tot een aanpassing van de duur of zwaarte van de maatregel. De beroepsgrond slaagt dus niet.
12. De beroepsgronden van eiseres dat de bestreden besluiten in strijd zijn met diverse internationaalrechtelijke bepalingen falen ook. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
13. In onder meer de uitspraken van 26 januari 2010, LJN: BL1686, en van 8 april 2005, LJN: AT4112, heeft de CRvB overwogen dat de bepalingen in de artikelen 12 en 13 van het Europees Sociaal Handvest en de artikelen 11 en 12 van het Internationaal verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten niet een ieder kunnen verbinden in de zin van artikel 94 van de Grondwet. Bij deze vaststelling zijn zowel de bewoordingen als de strekking van deze bepalingen in aanmerking genomen, alsmede hetgeen ter zake in algemene zin in de Memorie van Toelichting bij de wetten tot goedkeuring van deze verdragen is opgemerkt. In genoemde bepalingen is sprake van algemeen omschreven sociale doelstellingen waaruit geen onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht in de vorm van een (afdwingbare) aanspraak op bijstand valt te ontlenen.
14. Ook het beroep van eiseres op artikel 8 van het EVRM treft geen doel. De CRvB heeft in voormelde uitspraak van 26 januari 2010 voorop gesteld dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als ‘the very essence’ van het EVRM aanmerkt. Het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon. Dit recht is er primair op gericht om, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft herhaaldelijk geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime ‘margin of appreciation’ toekomt.
15. De rechtbank is van oordeel dat de maatregelen als hier aan de orde eiseres beperken in de ontwikkeling van haar persoon in relatie tot anderen. Dit betreft evenwel slechts twee relatief korte perioden met een tussenpoos van zes maanden. In die zes maanden is de bijstandsuitkering weer betaalbaar gesteld aan eiseres. Eiseres heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht waaruit blijkt dat de maatregelen onevenredig nadelige gevolgen hebben (gehad) voor haar ontwikkeling. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat zij naar eigen zeggen geld heeft kunnen lenen om in haar levensonderhoud te voorzien. De enkele – niet onderbouwde – stelling dat zij in financiële nood is geraakt, acht de rechtbank onvoldoende. Naar het oordeel van de rechtbank kan onder deze omstandigheden niet staande worden gehouden dat de opgelegde maatregelen geen blijk geven van een ‘fair balance’ tussen de publieke belangen betrokken bij de afstemming van bijstand en de particuliere belangen van eiseres.
16. Het beroep van eiseres op artikel 3 van het EVRM treft evenmin doel, omdat, anders dan eiseres heeft betoogd, de enkele omstandigheid dat zij door de periodieke uitsluiting van bijstand onder het bestaansminimum komt, geen onmenselijke of vernederende behandeling als bedoeld in artikel 3 van het EVRM oplevert.
17. Ten aanzien van het beroep dat eiseres heeft gedaan op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: het EP) overweegt de rechtbank het volgende. De CRvB heeft in zijn uitspraak van 14 maart 2011, LJN: BP6843, overwogen dat bij de beëindiging of intrekking van algemene bijstand het eigendomsrecht, als gewaarborgd in artikel 1 van het EP, in het geding is. Dit maakt dat die beëindiging of intrekking aan die bepaling kan worden getoetst. Volgens de CRvB gaat dit evenzeer op voor een verlaging van de bijstand als hier aan de orde. De CRvB heeft voorts geoordeeld dat de WWB - in het bijzonder artikel 18, tweede lid, van die wet, gelezen in samenhang met de bepalingen van de verordening - een toereikende grondslag biedt voor de aantasting van dat eigendomsrecht (‘principle of lawfullnes’). Verder wordt volgens de CRvB met die inbreuk een legitieme doelstelling van algemeen belang gediend (‘principle of legitimate aim’) en is sprake van een redelijke proportionaliteit tussen het doel en de middelen om dat doel te bereiken en aldus een evenwicht te bewerkstelligen tussen de bescherming van individuele rechten en het algemeen belang (‘principle of fair balance’). In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen bijzondere omstandigheden die meebrengen dat de verlagingen van de bijstand tot nihil gedurende drie, respectievelijk twee maanden een buitensporige last opleveren. Daarbij neemt de rechtbank in ogenschouw de relatief korte duur van de maatregelen en het feit dat eiseres in de tussenperiode van zes maanden weer bijstand heeft ontvangen. Dit alles tegen de achtergrond van het ernstig verwijtbare gedraging van eiseres.
18. Dit betekent dat de rechtbank eiseres niet volgt in haar betoog dat de verlaging van haar bijstandsuitkering met 100% van de bijstandsnorm voor de duur van drie, respectievelijk twee maanden een door artikel 1 van het EP verboden ontneming van eigendom oplevert. Van dringende redenen om van een dergelijke maatregel af te zien, is de rechtbank niet gebleken. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank ook geen grond voor een matiging van de verlaging.
19. Gelet op het voorgaande houden de bestreden besluiten stand en zal de rechtbank de beroepen ongegrond verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of tot vergoeding van het griffierecht.
20. Beslist wordt als volgt.
<b>Beslissing</b>
De rechtbank,
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. R.J.A. Schaaf als voorzitter en mr. T. van de Woestijne en mr. A. Venekamp als leden in tegenwoordigheid van J.H. van Wordragen-van Kampen als griffier en uitgesproken in het openbaar op 7 september 2012.
<HR ALIGN="left" WIDTH="50%">
<i>Belanghebbenden kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.</i>
Afschriften verzonden: