Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 11/1222
Uitspraak van de meervoudige kamer van 5 oktober 2011
inzake
[A] B.V.,
gevestigd te Boxtel,
en
[B] B.V.,
gevestigd te [plaats]
eisers,
gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen
tegen
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder,
gemachtigde: mr. M.J.N. van der Stappen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2010 heeft verweerder aan [C] B.V. (verder: [C]) gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden, door de inrichting aan de Ladonkseweg 28 te Boxtel geheel buiten werking te stellen, door
- binnen een termijn van twee weken de aanvoer van (afval-)stoffen op de inrichting te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 25,00 per ton afvalstof die na afloop van de termijn wordt aangevoerd, tot een maximum van € 50.000,00;
- binnen een termijn van twee weken het bewerken van (afval-)stoffen op de inrichting te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 10.000,00 per constatering per dag dat bewerking van afvalstoffen plaatsvindt na afloop van deze termijn waarbij niet meer dan twee constateringen per week zullen plaatsvinden, tot een maximum van € 100.000,00;
- binnen een termijn van acht weken de opslag van (afval-)stoffen op de inrichting te beëindigen en beëindigd te houden, onder verbeuring van een dwangsom van € 10.000,00 per constatering per dag dat opslag van afvalstoffen plaatsvindt na afloop van deze termijn waarbij niet meer dan twee constateringen per week zullen plaatsvinden, tot een maximum van € 500.000,00.
Tegen dit besluit heeft [C] bij brief van 10 december 2010 bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij besluit van 29 maart 2011 heeft verweerder de bezwaren van [C] ongegrond verklaard en het besluit van 1 december 2010 herroepen wegens gewijzigde omstandigheden.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 14 april 2011 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij brief van 18 april 2011 is [C] in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. [C] heeft niet gereageerd.
Op 16 mei 2011 heeft de rechtbank besloten het beroep met toepassing van artikel 8:52 van de Awb versneld te behandelen.
Op 6 juni 2011 heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) verzocht advies uit te brengen. Op 29 juli 2011 heeft de StAB het gevraagde advies uitgebracht. Verweerder heeft hierop gereageerd bij mailbericht van
28 juli 2011. Eisers hebben niet gereageerd op het advies van de StAB. Zij hebben wel bij brief van 29 augustus 2011gereageerd op het mailbericht van verweerder.
De zaak is behandeld op de zitting van 13 september 2011, waar eisers zijn verschenen bij gemachtigde. Verweerder is eveneens verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van de volgende vaststaande feiten en omstandigheden.
2. Bij besluit van 10 november 2006 heeft verweerder aan [C] een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend voor het inwerking hebben van een inrichting bestemd voor onder andere de op- en overslag en het bewerken van puin, teer- en niet teerhoudend asfalt en granulaten en (bij-)producten van het breekproces op het industrieterrein Ladonk te Boxtel. Dit besluit is de door Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) vernietigd bij uitspraak van 14 november 2007, LJN BB7797.
3. Omdat de onderliggende oprichtingsvergunning inmiddels was vervallen is vervolgens een traject gestart om een nieuwe vergunning te verkrijgen dat echter nog niet heeft geleid tot het verlenen van een vergunning. Gedurende deze periode heeft [C] haar werkzaamheden ter plaatse voortgezet zonder milieuvergunning.
4. Op 2 november 2010 is door [C] voor de betreffende locatie een aanvraag voor een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, ingediend voor het oprichten en inwerking hebben van de inrichting voor (onder meer) de op- en overslag van puin, teerhoudend en niet teerhoudend asfalt, granulaten en bijproducten uit het breekproces.
5. [C] heeft de aanvraag voor een omgevingsvergunning diverse malen aangevuld. Na de laatste aanvulling heeft de aanvraag betrekking op een inrichting met een breekcapaciteit van maximaal 57.600 ton per jaar. Door [C] is aangegeven dat niet vaker dan 12 keer per jaar in de inrichting puin wordt gebroken.
6. Bij mailbericht van 6 april 2011 heeft verweerder bevestigd dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de breekwerkzaamheden, indien deze worden uitgevoerd conform de uiteindelijke aanvraag en dit vervolgens per brief van 17 april 2011 bevestigd.
7. Vanaf 13 juni 2011 tot 25 juli 2011 heeft de ontwerpbeschikking tot verlening van de omgevingsvergunning voor het oprichten en inwerking hebben van de inrichting ter inzage gelegen. Op 8 juli 2011 hebben eisers zienswijzen kenbaar gemaakt.
Standpunten partijen
8. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van het primaire besluit geen concreet zicht bestond op legalisatie, omdat de originele aanvraag te weinig gegevens bevatte op een aantal wezenlijke aspecten. Op basis van de aanvullende gegevens van [C] van 21 februari 2011 heeft verweerder zijn standpunt herzien en geconcludeerd dat op dat moment wel tot vergunningverlening kon worden overgegaan, ook in een overbelaste geluidzone, na toepassing van de rekenmethode in de ongedateerde beleidsnotitie “Geluid en volle zones”. Deze methode houdt in dat rekenkundige tussenresultaten, waaronder ook individuele bijdragen van bedrijven, worden gepresenteerd tot één cijfer achter de komma conform paragraaf 5.4. van de Handleiding Meten en rekenen Industrielawaai 1999, waarna wordt bezien in hoeverre sprake is van een overschrijding. Gelet op de aangevraagde representatieve bedrijfssituatie van [C] is volgens verweerder geen sprake van een verhoging van de op één decimaal afgeronde zonegrenswaarde. Verweerder beschouwt hierbij het incidenteel breken van puin niet als onderdeel van de representatieve bedrijfssituatie.
9. Eisers stellen zich - kort weergegeven - op het standpunt dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Volgens eisers kan, indien sprake is van een toename van de geluidoverlast, hoe klein dan ook, in een overbelaste geluidzone geen omgevingsvergunning worden verleend. Eisers zijn bovendien van mening dat het breken van puin wel behoort tot de representatieve bedrijfssituatie. Eisers stellen tot slot dat verweerder in ieder geval het primaire besluit niet had moeten herroepen maar partieel had moeten handhaven, in die zin dat [C] dwangsommen verbeurt als wordt gehandeld in strijd met de voorwaarden in het mailbericht van verweerder genoemd in rechtsoverweging 6.
Wettelijk kader
10. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onderdeel 3, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het in werking hebben van een inrichting.
11. Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 2, van de Wabo neemt het bevoegd gezag, bij de beslissing op een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor zover deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de wet bij de beslissing in ieder geval de grenswaarden ingevolge artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder (Wgh) in acht.
Beoordeling.
12. Ten tijde van het bestreden besluit was sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onderdeel 3, van de Wabo. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Daarvan kan sprake zijn indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Concreet zicht op legalisatie bestaat in het geval dat een toereikende vergunningsaanvraag is ingediend en het bevoegd gezag het niet onaannemelijk acht dat de vergunning kan worden verleend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2010, LJN BO6635).
13. In deze procedure is niet in geschil dat ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een toereikende vergunningsaanvraag. Aan de orde is of verweerder het niet onaannemelijk heeft mogen achten dat de vergunning zou kunnen worden verleend.
14. Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting staat vast dat op industrieterrein Ladonk sprake is van een overschrijding van de zonegrenswaarden als bedoeld in hoofdstuk V van de Wgh, zonder de bijdrage van [C]. Dit volgt uit de herziene zonetoets ‘oud totaal’ die verweerder ten behoeve van het StAB advies op 12 juli 2011 heeft overgelegd en waarbij de bijdrage van [C] buiten beschouwing is gelaten omdat [C] niet beschikt over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo (bijlage StAB-2 bij het StAB advies).
15. De StAB heeft geconcludeerd dat de wijze van afronden als door verweerder bepleit, aansluit bij hetgeen in de Handleiding meten en rekenen Industrielawaai 1999 (verder: de Handleiding) is aangegeven. De Handleiding geeft volgens de StAB niet aan of een bepaalde bijdrage van een inrichting aan de totale geluidsbelasting wel of niet vergunbaar is en de rechtbank ziet geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van deze conclusie.
16. Toevoeging van de individuele bijdrage van [C] leidt tot een verdere toename van de overschrijding van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van het gehele bedrijventerrein op rekenpunten 15 en 16 van 0,004 dB. Deze toename is voor het menselijk oor niet waarneembaar. Indien het breken van puin wel tot de representatieve bedrijfssituatie zou worden gerekend, zou sprake zijn van een toename van langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van het gehele bedrijventerrein van 0,1 dB op rekenpunt 15 en 0,2 dB op rekenpunt 16. Deze conclusies van de StAB zijn tussen partijen niet in geschil.
17. Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2006, LJN AY6756, moet bij een bestaande overschrijding iedere bijdrage, hoe gering ook, worden beschouwd als een toevoeging aan de bestaande overschrijding. Alsdan staat vast dat in geval van een reeds overschreden zonegrenswaarde deze zonegrenswaarde niet in acht wordt genomen wanneer vergunning zou worden verleend voor de oprichting van een nieuwe inrichting met een bijdrage aan de geluidbelasting op de zone. In de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2008, LJN BC7107, acht de Afdeling ook een bijdrage aan de geluidsbelasting leidend tot een verhoging van de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein met maximaal zo'n 0,01 dB relevant bij toetsing aan de zonegrenswaarde. De Afdeling overweegt in deze uitspraak expliciet dat uit de, in artikel 8 van het Meet- en rekenvoorschrift hoofdstuk V Wgh opgenomen, afrondingsregel niet volgt dat slechts bijdragen die de geluidsbelasting vanwege het totale industrieterrein met minimaal 0,1 dB verhogen bij de toetsing een rol kunnen spelen.
18. Naar het oordeel van de rechtbank geldt deze jurisprudentie onder de Wabo nog steeds. Gelet op de hierboven aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2008, kan de uitleg van verweerder in de beleidsnotitie “Geluid en volle zones” niet wordt gevolgd. Niet valt in te zien dat, waar een verhoging van 0,01 dB niet wordt toegelaten, een verhoging van 0,004 dB wel toelaatbaar zou zijn. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat bij verlening van de omgevingsvergunning de zonegrenswaarde in acht moet worden genomen ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 2, van de Wabo. Dit is slechts anders als sprake is van een vastgesteld geluidreductieplan en ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 3, van de Wabo het geldende geluidreductieplan in acht wordt genomen. Er is geen sprake van een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van de Wgh. Omdat nu al sprake is van een overschreden zonegrenswaarde en [C], ongeacht of puinbreken tot de representatieve bedrijfssituatie wordt gerekend, bijdraagt aan de geluidsbelasting op de zone, staat vast dat bij verlening van de omgevingsvergunning aan [C], de zonegrenswaarde niet in acht wordt genomen. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aannemelijk is dat een omgevingsvergunning zal worden verleend en dat sprake is van een concreet zicht op legalisatie. De eerste beroepsgrond van eiseres slaagt. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd.
19. Gelet op het vorenoverwogene kan behandeling van de overige twee beroepsgronden achterwege blijven.
20. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb en komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal verweerder opdragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
21. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 874,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 437,00
• wegingsfactor 1.
Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eisers het door hen gestorte griffierecht ten bedrage van € 302,00 dient te vergoeden.
22. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 302,00;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten vastgesteld op € 874,00.
Aldus gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven als voorzitter en mr. W.C.E. Winfield en mr. D.J. de Lange als leden in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk als griffier en in het openbaar uitgesproken op 5 oktober 2011.
De griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: