Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 10/3491
Uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2011
inzake
de erven van [betrokkene],
te [woonplaats],
eisers,
gemachtigde mr. W.G. Fischer,
tegen
Zorgkantoor Zuidoost-Brabant,
te Tilburg,
verweerder,
gemachtigde mr. S.A.M. Clijsen.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2007 heeft verweerder [betrokkene] (hierna: betrokkene) een persoonsgebonden budget (pgb) over 2008 toegekend voor een bedrag van € 71.128,96 bruto.
Het tegen voornoemd besluit door betrokkene gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit op bezwaar van 14 april 2008 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 december 2008 heeft deze rechtbank het beroep van betrokkene tegen het besluit van 14 april 2008 ongegrond verklaard.
Tegen voornoemde uitspraak van deze rechtbank heeft betrokkene hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 26 mei 2010 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de uitspraak van deze rechtbank van 8 december 2008 vernietigd, het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit van 14 april 2008 vernietigd en bepaald dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen.
Ter uitvoering van de uitspraak van de CRvB heeft verweerder op 15 september 2010 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarbij heeft verweerder het bezwaar van betrokkene wederom ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het besluit van 15 september 2010 beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van de meervoudige kamer van 14 juni 2011, waar namens eisers is verschenen [dochter], de dochter van betrokkene, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit van 15 september 2010 in rechte stand kan houden.
2. Bij de beoordeling van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden
3. Betrokkene, geboren op [datum] 1925 en overleden op [datum] 2010, heeft in 1994 een herseninfarct gehad. Sindsdien had zij verlammingsklachten. Daarnaast ondervond zij hartritme- en evenwichtsstoornissen en ging zij er mentaal op achteruit. Er was sprake van geheugenstoornissen, karakterverandering en claimend gedrag. De benodigde zorg is tot juli 2006 verleend door de zoon van betrokkene, die met zijn gezin bij haar in huis woonde. Omdat betrokkene thuis wilde blijven wonen is de zorg vanaf augustus 2006 ingekocht met behulp van een pgb.
4. De CRvB heeft in de uitspraak van 26 mei 2010 overwogen dat uitgangspunt van het pgb over 2008 aan betrokkene vormt de indicatie van de stichting Centrum Indicatiestelling Zorg van 29 mei 2007 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), met de kanttekening dat betrokkene gebaat is bij een individuele benadering. Betrokkene is ingevolge het besluit van 29 mei 2007 geïndiceerd voor:
- ondersteunende begeleiding algemeen, klasse 3 (4 tot 6,9 uur per week), van 13 november 2006 tot 1 februari 2007 en van 1 mei 2007 tot 8 november 2011;
- ondersteunende begeleiding algemeen, klasse 4 (7 tot 9,9 uur per week), van 1 februari 2007 tot 1 mei 2007;
- ondersteunende begeleiding dag, voor 9 dagdelen per week, van 13 november 2006 tot 8 november 2011;
- persoonlijke verzorging, klasse 7 (16 tot 19,9 uur per week), van 13 november 2006 tot 8 november 2011;
- verpleging, klasse 1 (1 tot 1,9 uur per week), van 13 november 2006 tot 8 november 2011;
- activerende begeleiding algemeen, klasse 3 (4 tot 6,9 uur per week), van 13 november 2006 tot 13 februari 2007;
- verblijf langdurig, voor 7 etmalen per week, van 13 november 2006 tot 8 november 2011.
De CRvB stelt vast dat niet in geschil is dat het toegekende bedrag van € 71.128,96 bruto over 2008 overeenkomstig het bepaalde in artikel 2.6.6, eerste lid, van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: de Regeling) is vastgesteld. Het geschil spitst zich toe op de vraag of een juiste toepassing is gegeven aan het bepaalde in artikel 2.6.6, achtste lid, van de Regeling. Het Zorgkantoor heeft zich op het standpunt gesteld dat het over 2008 toegekende pgb neerkomt op een dagtarief van € 194,34. Toepassing van artikel 2.6.6, achtste lid, van de Regeling leidt volgens het Zorgkantoor voor betrokkene niet tot een financieel voordeel omdat het dagtarief is vastgesteld op € 142,98. Dit bedrag ontleent het Zorgkantoor aan een aan de Voorzitter van de Tweede Kamer gerichte brief van 29 juni 2007 van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en aan de Beleidsregel 2008 van 13 december 2007 van het College voor zorgverzekeringen (Cvz). De CRvB overweegt dienaangaande dat voor betrokkene de geïndiceerde zorg ten tijde in geding niet naar zorgzwaarte maar in functieklassen was vastgesteld. Nu zowel de brief van VWS als de ‘Beleidsregel 2008’ van Cvz betrekking hebben op de situatie dat een verzekerde is geïndiceerd overeenkomstig een zorgzwaartepakket (ZZP), kan het Zorgkantoor in het geval van betrokkene het bedrag van € 142,98 niet baseren op deze stukken. Dit betekent dat het besluit op bezwaar van 14 april 2008 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking komt. Het Zorgkantoor dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij aannemelijk moet worden gemaakt welk bedrag betrokkene in een instelling zou kosten, onder aftrek van de woonlasten. Voorts overweegt de CRvB dat met het bepaalde in artikel 2.6.6, achtste lid, van de Regeling niet wordt bedoeld het bedrag dat een verzekerde in het algemeen in een instelling zal kosten, maar het bedrag dat de specifieke verzekerde waar het in het concrete geval om gaat, in een voor haar qua zorgbehoefte geschikte instelling (onder aftrek van de woonlasten) zal kosten. Hierbij is volgens de CRvB van belang dat de zorgbehoefte van betrokkene met zich mee brengt dat een instelling ten aanzien van haar minder gebruik kan maken van opvang in een groepssetting en/of groepsgewijze activiteiten of begeleiding, maar dat dit zeker niet betekent dat er voortdurend één-op-één zorg gedurende het etmaal moet worden geboden.
5. Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar van 15 september 2010 gemotiveerd dat er in 2008 slechts twee basistarieven waren voor Zorg-in-natura, namelijk een tarief voor een verzorgingshuis (zonder behandeling) van € 67,90 per dag en een tarief voor een verpleeghuis (met behandeling) van € 133,80 per dag (inclusief de wooncomponent). Een instelling kreeg dus slechts één van deze twee tarieven, onafhankelijk van de individuele zorgbehoefte van de verzekerde. Slechts een aantal bijzondere doelgroepen met een bijzonder hoge zorgzwaarte kenden een toeslag in de instelling. Betrokkene behoorde niet tot deze bijzondere doelgroepen. In haar geval kon het pgb dan ook niet worden opgehoogd met een extra dagtarief. Het aan betrokkene toegekende pgb van € 71.128,96 met een pgb-dagtarief van € 194,34 is dus veel hoger dan het tarief voor Zorg-in-natura naar het prijspeil van 2008. Een pgb gebaseerd op een optelsom van tarieven voor meerdere functies is volgens verweerder altijd hoger dan een Zorg-in-natura-tarief voor het verblijf in een verpleeg- of verzorgingshuis. Vanaf 1 januari 2009 geschiedt de bekostiging van het verblijf in de vorm van een ZZP. In het ZZP is de hoeveelheid zorg in uren en functies samengebracht, het cliëntprofiel. Instellingen krijgen op grond van een ZZP-indicatie ook verschillende tarieven voor de Zorg-in-natura. Indien verweerder het pgb zou berekenen op basis van een ZZP-indicatie, dus specifieker toegespitst op de individuele zorgbehoefte van betrokkene, dan zou het pgb over 2008 € 52.187,70 bedragen. Gelet op de uitspraak van de CRvB heeft verweerder berekend welk tarief een instelling in 2010 zou krijgen voor een verzekerde op basis van de indicatie van betrokkene in 2008. Bij betrokkene zou sprake zijn geweest van een ZZP 8 VV. Dit betekent dat in 2010 een verpleeghuis een dagtarief van € 220,76 zou krijgen en een verzorgingshuis een dagtarief van € 190,57.
6. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte in algemene termen heeft berekend hoeveel opname in een zorginrichting kost. Verweerder verzuimt bovendien te motiveren hoe zij de gevraagde individuele benadering denkt waar te maken. Eisers hebben de kosten van verblijf van betrokkene berekend op een bedrag van € 98.027,00. Dit houdt in een dagtarief van € 268,57. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben eisers een brief van M. Gulpers, directeur van het verpleeghuis Lückerheide, van 22 mei 2011 overgelegd. Gulpers gaat bij zijn berekening ervan uit dat aan betrokkene 7 uur per dag individuele zorg, niveau verpleegkundige, moet worden verleend, hetgeen inhoudt twee fulltime verpleegkundigen, die aan salariskosten € 49.000,00 per verpleegkundige kosten.
7. De rechtbank oordeelt als volgt.
8. Gelet op de uitspraak van de CRvB diende verweerder in de nieuwe beslissing op bezwaar aannemelijk te maken welk bedrag betrokkene in een instelling zou kosten, onder aftrek van de woonlasten. Hierbij dient rekening te worden gehouden met haar individuele zorgbehoefte. Verweerder mag niet uitgaan van het bedrag dat een verzekerde in het algemeen in een instelling zal kosten. Gelet op dit uitgangspunt kan verweerder niet worden gevolgd in diens oordeel dat het pgb niet kan worden opgehoogd, omdat het tarief voor Zorg-in-natura naar het prijspeil van 2008 aanzienlijk lager was dan het dagtarief dat aan eiseres in 2008 is toegekend. Evenmin kan verweerder worden gevolgd in het standpunt dat indien het pgb zou worden berekend op basis van een ZZP-indicatie in 2008, het pgb over 2008 € 52.187,70 zou bedragen, aangezien verweerder hierbij wederom uitgaat van het dagtarief van € 142,98, waarvan de CRvB heeft geoordeeld dat hierbij onvoldoende rekening wordt gehouden met de individuele zorgbehoefte van betrokkene.
9. Vervolgens is de vraag aan de orde op welke wijze aannemelijk kan worden gemaakt wat betrokkene in 2008, gelet op haar individuele zorgbehoefte, in een instelling zou kosten.
10. De door de deskundige van eisers gemaakte inschatting van het bedrag dat betrokkene, gelet op haar zorgbehoefte, in een instelling zou kosten, acht de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Met name heeft de deskundige niet onderbouwd waarom betrokkene aan zorg in het verpleeghuis 7 uur per dag niveau verpleegkundige zou kosten en evenmin waarom een verpleeghuis twee fulltime formatie plaatsen aan verpleegkundigen nodig heeft om die zorg te kunnen verlenen. Ook gaat deze deskundige bij zijn inschatting uit van de kosten van verblijf in 2011, terwijl het in het onderhavige geval gaat om de kosten van verblijf in 2008. De inschatting van de deskundige van eisers biedt derhalve naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende basis voor een berekening van het bedrag dat betrokkene in een instelling zou kosten
11. De rechtbank acht de uitgangspunten in verweerders subsidiaire standpunt wel verdedigbaar en acceptabel. Verweerder heeft hier aansluiting gezocht bij een van de cliëntprofielen van de ZZP’s, zoals deze in 2010 werden gehanteerd. Anders dan in de brief van VWS van 29 juni 2007, waarbij het maximale dagtarief van € 142,98 voor de groep ZZP-geïndiceerden was gebaseerd op de algemene tarieven die in 2008 golden voor verblijf in een instelling, wordt naar het oordeel van de rechtbank bij een ZZP in 2010 meer rekening gehouden met de individuele zorgbehoefte van de betrokkene. In dit verband wijst de rechtbank op de uitspraak van de CRvB van 1 september 2010, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, LJN: BN8041, waarbij is geoordeeld dat het Zorgkantoor voor de vaststelling van het tarief voor de functie verblijf met toepassing van artikel 2.6.6, achtste lid, van de Regeling, uit mocht gaan van een beredeneerde schatting van de zorgkosten. In die zaak ging het Zorgkantoor uit van een cliëntprofiel en het daarbij behorende ZZP, dat een trede hoger lag dan het voor die betrokkene geldende cliëntprofiel. De CRvB heeft geen aanleiding gezien deze benadering voor onjuist te houden.
12. De rechtbank stelt vast dat eisers, gelet op de berekening van de door hen ingeschakelde deskundige Gulpers, ervan uitgaan dat de zorgbehoefte van betrokkene past bij het cliëntprofiel zoals beschreven in ZZP 7 VV ‘beschermd wonen met zeer intensieve zorg, vanwege specifieke aandoeningen, met de nadruk op begeleiding’. Nu verweerder ervan uitgaat dat de zorgbehoefte van betrokkene past bij het hogere cliëntprofiel als beschreven in ZZP 8 VV ‘beschermd wonen met zeer intensieve zorg, vanwege specifieke aandoeningen, met de nadruk op verzorging/verpleging’, zijn eisers hierdoor in elk geval niet benadeeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voor de beredeneerde schatting van de zorgkosten voor betrokkene voor verblijf in een instelling het pgb behorend bij ZZP 8 VV als uitgangspunt mogen nemen. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat het dagtarief bij ZZP 8 VV in een verpleeghuis in 2010 € 220,76 zou bedragen. De rechtbank stelt vast dat dit tarief hoger is dan het aan betrokkene toegekende dagtarief van € 194,34. Weliswaar acht de rechtbank het redelijk dat er nog een correctie wordt toegepast op het dagtarief zoals dat gold in 2010 naar het jaar 2008, maar het is aan verweerder om dit nader te motiveren. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit niet nader gemotiveerd. Verweerder heeft evenmin (gemotiveerd) aangegeven in hoeverre dit dagtarief nog verder zou moeten worden gecorrigeerd, omdat daarin ook de woonlasten zijn begrepen. Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting op deze punten geen nadere toelichting kunnen geven.
13. Uit het vorenstaande volgt dat het besluit van 15 september 2010 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en (daardoor) onvoldoende is gemotiveerd, zodat het wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt.
14. De rechtbank dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand worden gelaten en kan de rechtbank ook niet zelf in de zaak voorzien, omdat verweerder nog nader dient te motiveren op welke wijze het dagtarief bij ZZP 8 VV zoals dat gold in 2010 dient te worden gecorrigeerd naar het jaar 2008. Verweerder zal tevens aan moeten geven of het tarief nog verder dient te worden gecorrigeerd wegens daarin begrepen woonlasten. Zulks ligt op de weg van verweerder. De rechtbank ziet daarom aanleiding het beroep gegrond te verklaren, het bestreden besluit te vernietigen en verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
15. Nu de rechtbank verweerder zal opdragen een nieuw besluit te nemen, zal de rechtbank zich niet uitlaten over de gevorderde schadevergoeding, omdat thans nog niet vaststaat of, en zo ja, in welke mate eisers schade hebben geleden. Verweerder zal in het nieuwe besluit hieromtrent moeten beslissen.
16. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten worden met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op € 874,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• één punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• één punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 437,00;
• wegingsfactor 1.
17. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eisers het door hen gestorte griffierecht ad € 41,00 dient te vergoeden.
18. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- gelast verweerder aan eisers te vergoeden het door hen gestorte griffierecht ad € 41,00;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten vastgesteld op € 874,00.
Aldus gedaan door mr. G.H. de Heer-Schotman als voorzitter en mr. B.A.J. Zijlstra en mr. B. Fijnheer als leden in tegenwoordigheid van mr. S.H. Snoeij als griffier en uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2011.
De griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.
<HR>
<i>Belanghebbenden kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.</i>
Afschriften verzonden: