Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 11/302
Uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2011
inzake
[eiseres], h.o.d.n. [bedrijfsnaam],
te [woonplaats],
eiseres,
gemachtigde mr. T.J.H.M. Linssen,
tegen
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2010 heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 6.750,- ter zake een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: ATW).
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is door verweerder bij besluit van 17 december 2010 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 5 juli 2011, waar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. E.G.F. Vliegenberg, kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres. Verweerder is niet verschenen.
Overwegingen
1. Aan de orde is of het bestreden besluit, waarbij verweerder de aan eiseres opgelegde boete van € 6.750 heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
2. Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3. Eiseres exploiteert een tuinbouwbedrijf. Op 15 mei 2009 heeft de Arbeidsinspectie in het kader van het toezicht op de naleving van de bepalingen krachtens de ATW een onderzoek gestart ter zake de onderneming van eiseres. In het naar aanleiding van dit onderzoek door de inspecteur van de Arbeidsinspectie op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 19 januari 2010 staat onder meer het volgende vermeld.
4. In verband met het toezicht op de naleving van de bepalingen krachtens de ATW is middels drie brieven van 5 oktober 2009, 26 oktober 2009 en 13 november 2009 ten aanzien van 36 werknemers de registratie van de arbeids- en rusttijden opgevraagd bij eiseres. In de brief van 5 oktober 2009 zijn de namen van deze 36 werknemers genoemd. Op 23 oktober 2009 heeft eiseres de loonspecificaties van 30 van de 36 werknemers overgelegd. Uit de opgevraagde en van eiseres ontvangen kopieën loonspecificaties en uit de verhoren van getuigen is gebleken dat door die werknemers arbeid werd verricht. Uit eerdere onderzoeken door de Arbeidsinspectie is gebleken dat de arbeid hoofdzakelijk bestond uit het steken van asperges, zijnde arbeid waarop de arbeids- en rusttijden bepalingen van toepassing zijn als bedoeld in hoofdstuk 5 van de ATW.
De genoemde arbeid werd verricht krachtens arbeidsovereenkomst, zodat sprake was van werkgever en werknemer in de zin van de ATW. Op vrijdag 15 mei 2009 zijn door twee inspecteurs van de Arbeidsinspectie zeven getuigen gehoord. Eiseres heeft op de schriftelijke verzoeken van de Arbeidsinspectie om de registratie van de arbeidstijden te tonen niet gereageerd. De arbeidsinspecteur heeft geconstateerd dat eiseres in de periode april 2009 tot en met juli 2009 tenminste 74 personen arbeid liet verrichten. Op grond daarvan is met betrekking tot alle werknemers om onder andere de registratie van de arbeids- en rusttijden gevraagd.
Omdat er geen registratie van arbeids- en rusttijden is getoond, wordt er volgens het boeterapport geen deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden gevoerd, welke het toezicht op de naleving van de arbeidstijden en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. Een en ander is volgens het boeterapport in strijd met het bepaalde in artikel 4:3, eerste lid, van de ATW.
5. Verweerder heeft zich - kort weergegeven - op het standpunt gesteld dat terecht een boete is opgelegd voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de ATW. Volgens verweerder is terecht geconstateerd dat geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden is getoond, ondanks diverse schriftelijke verzoeken. Verweerder merkt daarbij op dat geen boete is opgelegd voor overtredingen van de arbeids- en rusttijdenbepalingen. Dat eiseres geen overtredingen van de arbeids- en rusttijdbepalingen zou hebben begaan doet in deze procedure dan ook niet ter zake. Volgens verweerder is niet aannemelijk gemaakt dat eiseres geen verwijt kan worden gemaakt van de overtreding. Voorts zijn geen feiten of omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven de boete te matigen of in te trekken, aldus verweerder.
6. Eiseres heeft in beroep - kort weergegeven - het volgende aangevoerd. Eiseres stelt dat zij geen overtreding heeft begaan en dat niet kan worden gesteld dat zij geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd. Eiseres merkt daarbij op dat de bewijslast ter zake van deze overtreding bij verweerder ligt. Verweerder is er niet in geslaagd aan te tonen dat eiseres geen deugdelijke registratie zou hebben gevoerd. Voorts heeft verweerder niet geconcretiseerd wanneer en ten aanzien van welke werknemers eiseres in gebreke zou zijn. Verder is het begrip deugdelijke registratie kennelijk ter invulling van verweerder, hetgeen in strijd is met de rechtszekerheid en mogelijk ook met het gelijkheidsbeginsel. Bovendien waren de arbeids- en rusttijden van de werknemers die voor eiseres hebben gewerkt duidelijk. De gegeven motivering kan het bestreden besluit niet dragen en het besluit ontbeert een zorgvuldige voorbereiding. Eiseres wordt het verwijt gemaakt dat zij geen gehoor heeft gegeven aan verzoeken over hoe het met de arbeids- en rusttijden in haar onderneming is gesteld. Echter de boete is daarvoor niet opgelegd. Het gaat erom of gecontroleerd kan worden of eiseres zich aan de regels op grond van de ATW heeft gehouden, hetgeen het geval is geweest. Eiseres heeft de gegevens overgelegd waarover zij kon beschikken. Tijdens de hoorzitting en ook daarna is een nadere toelichting gegeven ten aanzien van de gehanteerde arbeids- en rusttijden. Eiseres ziet niet in waarom hieruit een overtreding zou volgen. De Staat heeft de gehele administratie van eiseres in beslag genomen, zodat het voor haar feitelijk onmogelijk was om iets te overleggen. Het bevreemdt eiseres dat zij dient aan te tonen wat er door de Staat is meegenomen, terwijl verweerder daar zelf deel van uitmaakt. De arbeids- en rusttijden waren voor alle werknemers gelijk en de tijden waren ook aangeplakt. Zowel de werknemers als eiseres hebben het aantal gewerkte uren en het aantal gestoken kilo’s asperges genoteerd. Er heeft een dubbele registratie plaatsgevonden. Eiseres stelt verder dat niet duidelijk is hoe tot het boetebedrag van € 6.750,- is gekomen. Voorts is de boete volgens eiseres onevenredig in verhouding tot de met het besluit en de beleidsregels te dienen doelen. Ten onrechte is voorbijgegaan aan de bescherming zoals neergelegd in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De boete betreft een discretionaire bevoegdheid, waar verweerder van af mag wijken. Verder is eiseres niet in staat de boete te betalen. De financiële situatie van eiseres is genoegzaam bij verweerder bekend. Indien de rechtbank tot het oordeel komt dat sprake is van een overtreding, is de hoogte van de boete disproportioneel te achten.
7. Het wettelijk kader luidt als volgt.
8. Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de ATW voert een werkgever (…) een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Ingevolge het vierde lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent het bewaren van de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in dit artikel neergelegde registratieverplichting.
9. Ingevolge artikel 3.2:1 van het Arbeidstijdenbesluit bewaart de werkgever (…) de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in artikel 4:3 van Pro de wet neergelegde registratieverplichting tenminste 52 weken, gerekend vanaf de datum waarop de desbetreffende gegevens en bescheiden betrekking hebben.
10. Ingevolge artikel 10:1 van Pro de ATW wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van (…) artikel (...) (…) 4:3, eerste lid (…).
11. Ingevolge artikel 10:5, eerste lid, van de ATW legt een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende, ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
12. Ingevolge artikel 10.7, derde lid, eerste volzin, stelt Onze Minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
13. In artikel 1, eerste lid van de bij de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit (Staatscourant 2009, nummer 14905, hierna: de Beleidsregel) wordt bepaald dat bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van Pro de Arbeidstijdenwet voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt wordt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet’ die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
14. Ingevolge artikel 1, tweede lid, onder b van de Beleidsregel wordt bij de toepassing van het eerste lid onderscheid gemaakt tussen overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd die worden genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel.
15. Ingevolge artikel 6 van Pro de Beleidsregel wordt het op grond van voorgaande artikelen bepaalde boetebedrag met anderhalf vermenigvuldigd, indien er sprake is van een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd zoals genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel.
16. In de bij de Beleidsregel behorende bijlage 1 is onder het kopje ”Algemene verplichtingen” ten aanzien van het (niet) registreren van de (arbeids- en rusttijden-) registratie opgenomen dat bij overtreding het daarbij behorende € 4.500 bedraagt.
17. In de bij de Beleidsregel behorende bijlage 2 is in sub a opgenomen dat voor het niet hebben van een deugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie, indien hierdoor een volledige inspectie over de gehele te onderzoeken periode niet mogelijk is, direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd.
18. De rechtbank overweegt als volgt.
19. De stelling van eiseres dat het begrip deugdelijke registratie in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door verweerder wordt ingevuld, volgt de rechtbank niet. Uit artikel 4:3 van Pro de ATW volgt dat de werkgever een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden moet voeren welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. Uit de memorie van toelichting bij dit artikel volgt dat een registratie deugdelijk is als in ieder geval de begin- en eindtijden van de individuele werknemers genoteerd zijn, alsmede de daartussen gelegen pauzes.
20. Eiseres betoogt terecht dat het op de weg van verweerder ligt om te bewijzen dat een overtreding heeft plaatsgevonden. Eiseres kan echter niet worden gevolgd in haar stelling dat verweerder hierin niet zou zijn geslaagd. Op eiseres rust de plicht een registratie van arbeids- en rusttijden bij te houden die controle mogelijk maakt. Op eiseres rust dan ook de plicht verweerder desgevraagd volledige inzage te bieden in de (geregistreerde) arbeids- en rusttijden van haar werknemers. Verweerder heeft tot drie keer toe de registratie van de arbeids- en rusttijden opgevraagd bij eiseres. Uit het boeterapport blijkt dat eiseres enkel loonstroken heeft overgelegd. Op deze loonspecificaties staat echter alleen het bedrag dat eiseres voor de door de werknemers verrichte arbeid heeft betaald. Op deze loonspecificaties staan niet het aantal uren dat per dag is gewerkt, de begin- en eindtijden en de rusttijden vermeld. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de arbeids- en rusttijden voor alle werknemers gelijk waren en dat de tijden waren aangeplakt, is de rechtbank van oordeel dat dit, zo dit al aannemelijk zou zijn, geen deugdelijke registratie in de zin van de ATW betreft. Nu eiseres overigens geen andere bescheiden heeft overgelegd waaruit de registratie van de begin-, eind- en rusttijden van haar individuele werknemers blijkt, is, gelet op artikel 4:3, eerste lid, van de ATW, in samenhang met artikel 10:1, van de ATW, sprake van een beboetbaar feit.
21. De stelling van eiseres dat verweerder niet heeft geconcretiseerd wanneer en ten aanzien van welke werknemers eiseres in gebreke zou zijn, volgt de rechtbank niet, reeds omdat in de brieven van verweerder van 5 en 26 oktober 2010 de desbetreffende werknemers met namen en geboortedata zijn vermeld en voorts is aangegeven dat verweerder de gegevens over het jaar 2009 wenst.
22. De enkele stelling van eiseres dat de registraties door de Staat in beslag zijn genomen en zij aldus niet kan aantonen dat zij wel een registratie heeft bijgehouden, wordt door de rechtbank niet gevolgd, omdat eiseres dit niet nader heeft onderbouwd. Bovendien heeft verweerder in het bestreden besluit onweersproken uiteengezet dat uit navraag bij de inspecteurs van de belastingdienst en de gemeente Someren is gebleken dat zij de betreffende bescheiden niet in beslag hebben genomen en dat, voor zover andere instanties die bescheiden in beslag zouden hebben genomen, het in de rede had gelegen dat eiseres haar medewerking zou verlenen en zou aangeven welke instantie het betrof.
23. De stelling van eiseres dat niet duidelijk is hoe verweerder tot het boetebedrag van € 6.750,- is gekomen, volgt de rechtbank evenmin. In bijlage 1 bij de Beleidsregel is opgenomen dat het boetebedrag voor de onderhavige overtreding € 4.500,- bedraagt. Ingevolge artikel 6 in Pro samenhang met bijlage 2, sub a van de Beleidsregel wordt het boetebedrag voor het niet hebben van een deugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie met anderhalf vermenigvuldigd, indien hierdoor een volledige inspectie over de gehele te onderzoeken periode niet mogelijk is. Die situatie doet zich hier voor.
24. De rechtbank overweegt verder dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de op te leggen boete op grond van de ATW een discretionaire bevoegdheid heeft. De onderhavige boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van Pro het EVRM brengt mee dat de rechter vol dient te toetsen of de hoogte van de boete in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid.
25. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding heeft hoeven zien af te wijken, dan wel af te zien, overeenkomstig de Beleidsregel een bestuurlijke boete op te leggen van € 6.750,00. Ook voor het overige is de rechtbank van oordeel dat verweerder geen onredelijk hoge boete heeft opgelegd.
26. Met betrekking tot de financiële positie van eiseres stelt de rechtbank vast dat op grond van vaste jurisprudentie de werkgever die een beroep doet op zijn slechte financiële situatie dit beroep dient te onderbouwen met gegevens en bescheiden. De rechtbank is van oordeel dat eiseres de gestelde slechte financiële situatie niet heeft onderbouwd. Eiseres heeft in deze zaak immers geen gegevens of bescheiden overgelegd waaruit kan worden afgeleid wat de inkomsten zijn geweest die haar bedrijf de afgelopen jaren heeft gegenereerd en wat thans haar huidige financiële positie is.
27. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder gelet op het voorgaande terecht geen aanleiding gezien om de boete, in afwijking van de Beleidsregel, te matigen.
28. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd. Het beroep van eiseres zal ongegrond worden verklaard.
29. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. D.J. Hutten als voorzitter en mr. drs. M.M.L. Wijnen en mr. A. Venekamp als leden in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. Otag-Kosman als griffier en in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2011.
<HR>
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: