Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 09/5294
Uitspraak van de meervoudige kamer van 2 mei 2011
inzake
Vereniging voor Natuurbehoud & Milieubeheer in Midden- en Noord-Oost Brabant ‘Het Groene Hart’,
te Den Dungen,
eiseres,
tegen
gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant,
te 's-Hertogenbosch,
verweerder.
Aan het geding heeft als partij deelgenomen het algemeen bestuur van het waterschap Aa en Maas, te 's-Hertogenbosch, hierna: het waterschap.
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2008 heeft het waterschap het inrichtingsplan ‘Meander kasteel Heeswijk - fase 2 Herinrichting Dynamisch Beekdal’ (hierna: het inrichtingsplan) vastgesteld.
Het hiertegen door eiseres ingediende administratief beroep is door verweerder bij besluit van 22 september 2009 ongegrond verklaard.
Tegen laatstgenoemd besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van 4 april 2011, waar eiseres is verschenen bij [bestuurslid], bestuurslid van eiseres. Verweerder is verschenen bij mr. R.R.J.W. van Goethem. Het waterschap is verschenen bij mr. E. van Breugel-van Tienhoven, [naam A] en [naam B].
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of verweerder bij het bestreden besluit in redelijkheid het administratief beroep ongegrond heeft kunnen verklaren en het inrichtingsplan heeft kunnen handhaven.
2. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
3. Het inrichtingsplan heeft betrekking op het herinrichten van het gebied gelegen tussen de huidige gekanaliseerde Aa, de Gouverneursweg en de Leijgraaf, rondom kasteel Heeswijk. Het inrichtingsplan maakt deel uit van het overkoepelende project ‘Dynamisch Beekdal’, dat ziet op het gedeelte van de beek de Aa tussen Heeswijk-Dinther en ’s-Hertogenbosch. Met dit project wordt beoogd problemen voor het beekdal van de Aa - hoge waterstanden - ten gevolge van klimaatverandering en van de Maaswerken te voorkomen en voorziet tevens in de ontwikkeling van natuur ter plaatse. Hiertoe zal het beekdal van de Aa in zes fases worden heringericht. Het gehele plangebied is blijkens plankaart 2 bij het Streekplan 2002 gelegen op gronden behorend tot de Groene Hoofdstructuur (GHS) en is voorts aangewezen als zoekgebied voor waterberging.
4. De eerste fase betrof het inrichtingsplan ‘Meander Assendelft, fase 1, Herinrichting Dynamisch Beekdal’, dat bij besluit van 29 juni 2007 is vastgesteld. Dit plan is met name gericht op de functie waterberging. Het hiertegen door onder meer eiseres ingestelde beroep is ongegrond verklaard door de meervoudige kamer van deze rechtbank bij uitspraak van 19 november 2008, zaaknummer AWB 08/592. Deze uitspraak is bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bij uitspraak van 29 juli 2009, zaaknummer 200900286/1/H2.
5. Het inrichtingsplan betreft de tweede fase van het project. Deze fase is gericht op natuur- en beekherstel, ter verkrijging van een zo natuurlijk mogelijk functionerende beek zonder obstakels voor optrekkende vissen, en draagt als zodanig bij aan natuurherstel. Daarnaast worden waterbergingsdoelstellingen gerealiseerd. Het plangebied van het onderhavige inrichtingsplan is, anders dan het plangebied van de eerste fase, geheel of gedeeltelijk gelegen in een natte natuurparel. De inrichtingsmaatregelen bestaan feitelijk uit het aankoppelen van de oude meander bij kasteel Heeswijk op het watersysteem van de Aa en het aanbrengen van natuurlijke stuwende voorzieningen in de oude meander. Voorts wordt de wateraanvoer verbeterd en worden flauwe taluds en plasdraszones gegraven. Daarnaast wordt de bovenste voedselrijke grond in op de bij het inrichtingsplan behorende kaart aangegeven delen van het gebied 30 centimeter verwijderd, en wordt een drietal poelen aangelegd. Verder wordt de brug nabij Looz Corswarem vervangen, wordt een recreatiepad verbreed voor rolstoelgebruikers en wordt een bluswatervoorziening geïntegreerd. Ten slotte wordt een tijdelijke bypass voor vismigratie aangelegd en wordt een beekverbetering gerealiseerd van de oude meander over een lente van circa 1,8 kilometer. Het waterschap heeft ter zitting aangegeven dat de aanleg van een vierde poel, zoals in het primaire besluit nog was voorzien (dit betreft de poel voorzien ten zuiden van de Aa, ongeveer in het midden van het plangebied), alsmede het afgraven van de bouwvoor in het direct omliggende gebied, is komen te vervallen vanwege de daar aangetroffen aardkundige waarden. Voor het overige zijn in het plangebied, aldus het waterschap, geen aardkundige waarden aangetroffen.
6. Eiseres heeft zich - zakelijk weergegeven - op het standpunt gesteld dat het inrichtingsplan niet voorziet in een afdoende bescherming van de aardkundige waarden binnen het plangebied, hetgeen in strijd is met het provinciaal beschermingsbeleid. Volgens eiseres strekt het provinciaal beschermingsbeleid zich tevens uit tot gebieden die niet als ‘Aardkundig waardevol gebied’ op plankaart 2 van het streekplan (hierna: de streekplankaart) zijn aangewezen, doch tot alle gebieden binnen de zonering ‘GHS’. Het inrichtingsplan is voorts in strijd met het interne en externe provinciaal beschermingsbeleid nu geen sprake is van afgravingen/ontgrondingen in het belang van waterberging, doch in het belang van natuurontwikkeling (beekherstel). Voorts heeft eiseres betoogd dat het afgraven van de toplaag van 30 cm (de zogenoemde bouwvoor) niet noodzakelijk is. Volgens eiseres kan met goed terreinbeheer en door aangepast waterbeheer natuurbouw plaatsvinden zonder af te graven.
7. Het wettelijk kader luidde ten tijde hier van belang als volgt.
8. Ingevolge artikel 148 van Pro de Waterschapswet zijn, buiten de bij de wet aangewezen besluiten, voor zover zulks bij reglement is bepaald, aan de goedkeuring van gedeputeerde staten slechts onderworpen de besluiten van het waterschapsbestuur die betrekking hebben op de regeling van de waterbeheersing en de beslissingen van dat bestuur tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken door het waterschap.
9. Ingevolge artikel 153, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterschapswet kunnen belanghebbenden administratief beroep instellen bij gedeputeerde staten tegen de in artikel 148 bedoelde Pro, niet aan goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen, besluiten omtrent de regeling van de waterbeheersing of tot de aanleg of verbetering van waterstaatswerken.
10. De artikelen 148 en 153 van de Waterschapswet zijn met ingang van 25 november 2009 vervallen. Ingevolge artikel 2.39 van de Invoeringswet Waterwet blijven de artikelen 148 en 153 van de Waterschapswet van toepassing met betrekking tot besluiten die voor 25 november 2009 zijn vastgesteld. Hiervan is in dit geval sprake.
11. De rechtbank oordeelt als volgt.
12. De rechtbank stelt voorop dat de vaststelling van het inrichtingsplan een discretionaire bevoegdheid van het waterschap is, hetgeen betekent dat aan het waterschap in dat kader een zekere vrijheid toekomt. Bij het uitoefenen van deze bevoegdheid dient het waterschap de bij het besluit betrokken belangen af te wegen. Een dergelijke afweging leent zich alleen voor een terughoudende (marginale) toetsing door de rechter. Daarbij komt nog dat verweerder op grond van artikel 7:25 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet gehouden is het besluit van het waterschap van 28 november 2008 indringend te toetsen, mede gelet op de beleidsverantwoordelijkheid en de beleidsvrijheid die het waterschap in deze heeft. De rechtbank verwijst dienaangaande naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 27 juni 2006, AB 2007, 243.
13. Het vorenstaande neemt echter niet weg dat tevens ter beoordeling staat of verweerder bij het bestreden besluit een aantal - met name in de Awb neergelegde - uitgangspunten in acht heeft genomen, met name of niet is gehandeld in strijd met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
14. De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat uit het inrichtingsplan duidelijk naar voren komt dat de uitvoering van het inrichtingsplan zowel waterberging als natuurontwikkeling tot hoofddoel heeft. Beiden zijn onderdeel van de wettelijke taak van het waterschap zorg te dragen voor het integraal watersysteembeheer, waarbij het natuurherstel betrekking dient te hebben op de verbetering van de chemische en met name ecologische toestand van oppervlaktewater en de maatregelen die zien op het terugdringen van verdroging op de verbetering van de goede kwantitatieve toestand van het grondwater. De door eiseres in dit verband uitgesproken twijfel deelt de rechtbank dan ook niet.
15. Verweerder heeft het volgende aangevoerd. De Interimstructuurvisie Noord-Brabant (hierna: ISV) en de Paraplunota ruimtelijke ordening (hierna: Paraplunota), in werking getreden op 1 juli 2008, zijn als ten tijde van het bestreden besluit geldend ruimtelijk provinciaal beleid kaderstellend voor het inrichtingsplan. In deze beleidsdocumenten zijn de uitgangspunten van het Streekplan voortgezet. Uit paragraaf 4.4 van de ISV blijkt dat het externe beschermingsbeleid - de zonering van de GHS en de Agrarisch hoofdstructuur (AHS) en de bescherming van de AHS en GHS is gericht tegen intensieve vormen van ruimtegebruik die in beginsel niet thuishoren in het buitengebied, met name verstedelijking. Externe bescherming is niet aan de orde bij waterberging of beekherstel. De interne bescherming is uitgewerkt in de Paraplunota, die voor zover hier van belang bestaat uit de bescherming van de aardkundig waardevolle gebieden (paragraaf 1.4.5) en het specifieke ontgrondingenbeleid vanwege de bescherming van de GHS en de AHS. Het beschermingsbeleid is enkel gericht op het behoud van aardkundig waardevolle gebieden zoals aangewezen op de desbetreffende kaarten. Noch op de streekplankaart, noch op de uitgewerkte Aardkundige waardenkaart 2004 is het plangebied aangemerkt als aardkundige waardevol gebied. Hiermee staat volgens verweerder vast dat geen sprake is van een afwijking van het provinciaal beleid. Ook anderszins is het inrichtingsplan niet in strijd met het provinciale beleid, nu het plangebied op de streekplankaart is aangemerkt als ‘Zoekgebied voor regionale waterberging’, terwijl daarenboven de werkzaamheden verdroging tegengaan en derhalve een positief effect hebben op de natte natuurparel. Voorts wordt ruimte gecreëerd voor waterberging.
16. De rechtbank constateert dat eiseres zich op het standpunt stelt dat het relevante provinciaal beleid is neergelegd in het Streekplan 2002, terwijl verweerder stelt dat het, ten tijde van het bestreden besluit, toepasselijke provinciaal beleid is neergelegd in de ISV en de Paraplunota. Geoordeeld moet worden, mede gelet op het voorwoord van de ISV en de Paraplunota, dat het geldende provinciaal beleid is neergelegd in de ISV en de Paraplunota, welke een actualisering van het in het Streekplan 2002 neergelegde beleid inhouden. Voor zover het Streekplan 2002 afwijkt van de ISV en de Paraplunota, komt aan het Streekplan 2002 dan ook bij de beoordeling van het bestreden besluit geen betekenis toe.
17. De rechtbank stelt vast dat het onderhavig plangebied op de streekplankaart niet is aangewezen als ‘Aardkundig waardevol gebied’. Volgens paragraaf 1.4.5 van de Paraplunota, voor zover hier van belang, komen ook buiten de aardkundig waardevolle gebieden zoals die zijn aangewezen op de kaart aardkundige waarden voor. Ten aanzien van de bescherming van deze waarden geldt het uitgangspunt `behoud door ontwikkeling’. Dit uitgangspunt heeft naar het oordeel van de rechtbank een ruimere strekking dan het principe ‘nee, tenzij’. Het in het Streekplan 2002 neergelegde ‘nee, tenzij- principe’ is derhalve niet van toepassing in het plangebied.
18. Naar het oordeel van de rechtbank bieden de gedingstukken en het verhandelde ter zitting onvoldoende grond voor het oordeel dat het provinciaal beschermingsbeleid zich uitstrekt tot alle gebieden binnen de zonering GHS, dan wel dat anderszins binnen het plangebied sprake is van aardkundige waarden welke krachtens het toepasselijke provinciaal beleid worden beschermd. Voor zover echter in het plangebied reeds sprake zou zijn van dergelijke aardkundige waarden, ziet de rechtbank niet in waarom de gewraakte ingrepen niet passen binnen voornoemd uitgangspunt ‘behoud door ontwikkeling’. De rechtbank wijst er daarbij op dat, zo staat als onweersproken vast, deze ingrepen een positief effect zullen hebben op de biotische waarden en de capaciteit voor waterberging in het plangebied. Deze waarden worden derhalve behouden of versterkt door de in het inrichtingsplan voorgenomen ontwikkeling. Voorts constateert de rechtbank dat de werkzaamheden in het plangebied welke effect (kunnen) hebben op aardkundige waarden betreffen de verwijdering van een laag van 30 centimeter aan voorheen intensief gebruikte (en bewerkte) landbouwgrond, de afvlakking in delen van het plangebied (in totaal ongeveer drie- tot vierhonderd meter) van de oevers van de Aa, alsmede het graven van een drietal poelen met een omvang van telkens maximaal ongeveer tien bij tien meter. Deze werkzaamheden zijn naar het oordeel van de rechtbank, in het bijzonder gelet op het intensieve historische gebruik van de af te graven gronden, als van relatief geringe ingrijpendheid aan te merken. De verwijdering van de laag van 30 centimeter geschiedt voorts, zo heeft verweerder toegelicht, teneinde de biotische waarden in dat gebied te ontwikkelen en uit oogpunt van het creëren van waterbergingscapaciteit. De rechtbank is van oordeel dat, het gehele inrichtingsplan beziend, ook indien relevante aardkundige waarden in het plangebied zouden voortkomen, het uitgangspunt `behoud door ontwikkeling’ ter zake hiervan in acht wordt genomen. De in dit verband nog door eiseres ingenomen stelling van eiseres dat het inrichtingsplan geen waterbergingsdoel heeft, als gevolg waarvan de afgravingen/ontgrondingen in strijd zijn met het provinciaal beleid, valt voorts niet te rijmen met de niet voor misverstand vatbare bewoordingen van het inrichtingsplan (zie met name pagina 3 van het plan). Het beekherstel vindt immers plaats mede met als doel (regionale) waterberging, in het kader van het overkoepelende project ‘Dynamisch Beekdal’, dat mede als doel heeft hoge waterstanden te voorkomen.
19. Het inrichtingsplan is derhalve voor wat betreft (de bescherming van) aardkundige waarden in overeenstemming met het geldende beleid te achten. De dit onderwerp betreffende beroepsgronden van eiseres dienen dan ook te falen.
20. Ter zitting is gebleken dat partijen van mening verschillen over de precieze ligging van het als natte natuurparel aangewezen gebied. Eiseres stelt dat het gehele plangebied is gelegen binnen het als natte natuurparel aangewezen gebied, het waterschap stelt dat het als zodanig aangewezen gebied maar voor een beperkt gedeelte is gelegen in het als natte natuurparel aangewezen gebied en overigens is gelegen direct naast dit gedeelte van het plangebied, rondom het kasteel Heeswijk. Naar het oordeel van de rechtbank kan de precieze ligging in het midden blijven. Als onweersproken staat immers vast dat de voorgenomen werkzaamheden verdroging van het gebied zullen tegengaan en daarmee een positief effect zullen hebben op de natte natuurparel. De uitvoering van het inrichtingsplan is daarmee verenigbaar te achten met het provinciale beleid voor zover dit betrekking heeft op de bescherming van natte natuurparels.
21. Met betrekking tot de stelling dat verweerder ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan archeologische en cultuurhistorische waarden in het plangebied, verwijst de rechtbank naar het in rechtsoverweging 12 uiteengezette toetsingskader en constateert dat deze waarden in het inrichtingsplan (pagina’s 6 en 7) van het waterschap beide uitdrukkelijk aan de orde zijn gesteld en beoordeeld. In het licht van hetgeen in administratief beroep in dit verband is aangevoerd behoefde verweerder geen aanleiding te zien in het bestreden besluit nader in te gaan op (de bescherming van) deze waarden. Van een motiveringsgebrek als door eiseres gesteld is dan ook geen sprake.
22. Eiseres heeft betoogd dat het afgraven van de toplaag van 30 centimeter (de zogenoemde bouwvoor) niet noodzakelijk is. Volgens eiseres kan met goed terreinbeheer en door aangepast waterbeheer natuurbouw plaatsvinden zonder af te graven/te ontgronden.
23. Het waterschap heeft zich in de nota van zienswijzen op het standpunt gesteld dat uitsluitend de bouwvoor wordt afgegraven op die gedeelten die thans nog in (volwaardig) agrarisch gebruik zijn. Het als gevolg daarvan verloren gaan van aardkundige waarden is dan ook niet of nauwelijks aan de orde. Het afgraven is volgens verweerder nodig om:
- vloeiende overgangen te maken tussen zomer- en winterbed van de Aa;
- het maaiveld enigszins te verlagen zodat een goed uitgangspunt gecreëerd wordt voor de ontwikkeling van natte natuur;
- de langdurig bemeste bouwvoor te verwijderen waardoor er direct een verschraalde bouwvoor ontstaat, alsmede omdat
- in de bouwvoor veel cultuurkruiden voorkomen, waaronder brandnetels en distels, terwijl in de schrale laag onder de bouwvoor juist (oude) zaden en pollen van de historische begroeiing voorkomen. Deze zaden en pollen zijn van groot belang voor de ontwikkeling van ‘nieuwe’ oude natuur.
24. De rechtbank constateert dat de in de voorgaande rechtsoverweging genoemde feiten en omstandigheden als zodanig niet zijn weersproken, zodat deze vaststaan. De rechtbank overweegt dat het feit dat eiseres een alternatief ten aanzien van de afgravingen voorstaat dat naar haar mening beter zal voldoen dan afgraving, in het licht van die feiten en omstandigheden en bij gebreke van een concrete nadere aanduiding van dit alternatief, niet maakt dat het waterschap, bij de afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid het onderhavige inrichtingsplan heeft kunnen vaststellen. Voor de juistheid van het betoog van eiseres dat de afgravingen uitsluitend, dan wel hoofdzakelijk, een landbouwkundig (en niet enig waterstaatkundig) doel dienen is geen onderbouwing verschaft, zodat de rechtbank reeds daarom aan deze stelling voorbijgaat.
25. Eerst ter zitting heeft eiseres nog betoogd dat de aanleg van een bluswatervoorziening niet noodzakelijk is. In reactie hierop heeft verweerder ter zitting uiteengezet dat in verband met de nabijgelegen inrichting Looz Corswarem naar het oordeel van de plaatselijke brandweer in de directe nabijheid hiervan een bluswatervoorziening dient te worden aangelegd. Daarmee is de noodzakelijkheid van de aanleg van een bluswatervoorziening ter plaatse naar het oordeel van de rechtbank, nog daargelaten of de noodzakelijkheid van de aanleg het toe te passen toetsingscriterium is, in het licht van de niet nader onderbouwde stelling van eiseres voldoende aannemelijk gemaakt. Het betoog faalt.
26. Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank tot de slotsom gekomen dat verweerder na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid het besluit van het waterschap tot vaststelling van het inrichtingsplan heeft kunnen handhaven.
27. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken van enige strijd met een wettelijke bepaling, zodat het bestreden besluit de toets in rechte kan doorstaan. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
28. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of voor vergoeding van het griffierecht.
29. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. T. van de Woestijne als voorzitter en mr. W.C.E. Winfield en mr. H.F.M.W. van Rijswick als leden in tegenwoordigheid van mr. E.C.J. Kohl als griffier en in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2011.
De griffier is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
<HR>
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: