Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 09/2192
Uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juli 2010
inzake
1. [eiseres],
te Amsterdam,
en
2. [eiseres],
te Nijmegen,
eiseressen,
[gemachtigde]
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boxmeer,
verweerder,
[gemachtigden].
Aan het geding heeft als partij deelgenomen [vergunninghoudster] te Vortum-Mullem, vergunninghoudster, [gemachtigde].
Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2009 heeft verweerder aan vergunninghoudster een reguliere bouwvergunning verleend voor het oprichten van een zeugen-/biggenstal op het perceel, plaatselijk bekend [adres] te Vortum-Mullem.
Tegen dit besluit hebben – onder anderen – eiseressen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 16 juni 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard. Hierbij is het besluit van 27 januari 2009 met de op 20 april en 8 juni 2008 aangepaste en als zodanig gewaarmerkte bouwtekeningen – met verbetering van de motivering – in stand gelaten.
Eiseressen hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Naar aanleiding van het beroep heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) benoemd als deskundige met de opdracht tot het uitbrengen van een deskundigenbericht.
Op 11 maart 2010 heeft StAB het gevraagde deskundigenbericht uitgebracht.
De zaak is behandeld op de zitting van 11 juni 2010, waar namens eiseressen is verschenen hun gemachtigde, vergezeld door [naam] namens eiseres sub 1. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Verschenen is voorts de gemachtigde van vergunninghoudster, vergezeld door [namen]
Overwegingen
Formeel
1. De rechtbank gaat allereerst in op het betoog van vergunninghoudster dat eiseres sub 2, gelet op haar statutaire doelstelling, niet als belanghebbende bij de verleende bouwvergunning kan worden aangemerkt.
2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
3. De statutaire doelstelling van eiseres sub 2 behelst het bevorderen van:
- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
- bescherming van de gezondheid van de mens;
- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
- het nemen van maatregelen om het hoofd te bieden aan lokale, regionale of mondiale milieuproblemen.
4. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 28 oktober 2008, www.rechtspraak.nl, LJN: BG3360, en
16 september 2009, www.rechtspraak.nl, LJN: BJ7760, is de rechtbank van oordeel dat eiseres sub 2, gezien deze doelstelling alsmede gelet op de door haar ontplooide feitelijke werkzaamheden – die meer omvatten dan het voeren van juridische procedures of het voorbereiden daarvan – door de verlening van de bouwvergunning voor de
zeugen-/biggenstal rechtstreeks in haar belang wordt getroffen. Weliswaar ging het in de aangehaalde uitspraken om de verlening van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer (ten behoeve van onder meer het uitoefenen van een varkenshouderij), doch de rechtbank ziet daarin onvoldoende onderscheid om belanghebbendheid van eiseres sub 2 bij de onderhavige vergunning afwezig te achten. De verlening van een bouwvergunning voor het oprichten van een bouwwerk kan niet geheel los worden gezien van het gebruik met het oog waarop het bouwwerk wordt opgericht, en de gevolgen daarvan voor het milieu. In aanmerking genomen de milieugevolgen die een intensieve veehouderij in de omvang als hier aan de orde kan hebben, zijn de belangen van eiseres sub 2 rechtstreeks bij het besluit tot bouwvergunningverlening betrokken. De door vergunninghoudster genoemde omstandigheid dat de in de onderhavige procedure naar voren gebrachte beroepsgronden uitsluitend betrekking hebben op dierenwelzijn, waar de doelstellingen van eiseres sub 2
– anders dan die van eiseres sub 1 – geen betrekking op hebben, maakt dit niet anders. De vraag of rechtsregels op grond waarvan wordt betoogd dat een besluit dient te worden vernietigd, strekken ter bescherming van de belangen van degene die zich op die rechtsregels beroept, is niet relevant bij de toepassing van artikel 1:2 van de Awb. In dit wetsartikel ligt geen relativiteitsvereiste besloten.
5. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat verweerder terecht een inhoudelijke beslissing op het door eiseres sub 2 gemaakte bezwaar heeft genomen.
Inhoudelijk
Wettelijk kader
6. Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet draagt de eigenaar van een bouwwerk, standplaats, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, die standplaats, dat open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
Ingevolge het tweede lid, van dit artikel draagt een ieder die een bouwwerk of standplaats bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, voor zover dat in diens vermogen ligt, er zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
7. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Woningwet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu technische voorschriften gegeven omtrent het bouwen van woningen, woonketen, woonwagens en andere gebouwen.
8. Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
9. Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet mag de reguliere bouwvergunning slechts en moet deze worden geweigerd, indien:
a. de aanvraag en de daarbij overgelegde gegevens naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet aannemelijk maken dat het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 (…);
(…).
10. De hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bouwbesluit 2003.
11. Ingevolge artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003 behoeft aan een in het tweede tot en met zesde hoofdstuk gesteld voorschrift dat moet worden toegepast om te voldoen aan een met betrekking tot een bouwwerk of een gedeelte daarvan gestelde eis, niet te worden voldaan, voor zover anders dan door toepassing van dat voorschrift het bouwwerk of het betrokken gedeelte daarvan ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt, als is beoogd met het betrokken voorschrift.
12. Ingevolge artikel 2.103, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003, is een te bouwen bouwwerk zodanig dat de uitbreiding van brand voldoende wordt beperkt.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt, voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 2.103 voorschriften zijn aangewezen, voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften.
13. Ingevolge artikel 2.105, vierde lid, van het Bouwbesluit 2003 heeft een brandcompartiment een gebruiksoppervlakte die niet groter is dan de in tabel 2.103 aangegeven grenswaarde.
14. Blijkens tabel 2.103, voornoemd, bedraagt de grenswaarde voor de gebruiksoppervlakte van een brandcompartiment ten behoeve van een lichte industriefunctie 1000 m².
15. Ingevolge artikel 2.200, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 is een te bouwen bouwwerk met een brandcompartiment of een subbrandcompartiment, waarvan de gebruiksoppervlakte groter is dan de toelaatbare gebruiksoppervlakte als bedoeld in paragraaf 2.13.1, onderscheidenlijk 2.14.1, zodanig ingericht dat het brandveilig is.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt, voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 2.200 voorschriften zijn aangewezen, voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften.
16. Blijkens tabel 2.200, voornoemd, wordt voor de gebruiksfunctie industrie aan de in artikel 2.200, eerste lid, gestelde eis voldaan door toepassing van – voor zover hier van belang – artikel 2.201.
17. Ingevolge artikel 2.201, van het Bouwbesluit 2003 zijn een brandcompartiment en een subbrandcompartiment met een gebruiksoppervlakte die groter is dan de toelaatbare gebruiksoppervlakte als bedoeld in paragraaf 2.13.1, onderscheidenlijk 2.14.1, zodanig ingericht dat het uitbreiden van brand wordt beperkt op een wijze die leidt tot een mate van brandveiligheid als beoogd met die paragrafen.
18. De artikelen 2.103 en 2.105 van het Bouwbesluit 2003 zijn opgenomen in paragraaf 2.13.1.
19. De artikelen 2.200 en 2.201 van het Bouwbesluit 2003 zijn opgenomen in afdeling 2.22, getiteld ‘Grote brandcompartimenten’.
Standpunten van partijen
20. Tussen partijen is uitsluitend in geschil het antwoord op de vraag of de op te richten zeugen-/biggenstal voldoet aan de in het Bouwbesluit 2003 gestelde eisen met betrekking tot brandveiligheid.
21. Niet in geschil is dat het bouwplan niet voldoet aan de in artikelen 2.103, tweede lid, en 2.105, vierde lid, van het Bouwbesluit neergelegde prestatie-eis dat een brandcompartiment voor een lichte industriefunctie geen grotere gebruiksoppervlakte mag hebben dan 1000 m². De vier brandcompartimenten waar de zeugen-/biggenstal uit bestaat hebben een oppervlakte van 4998 m², 2934 m², 4323 m² en 1447 m². Verweerder heeft aan het bestreden besluit evenwel ten grondslag gelegd dat zodanige maatregelen zijn getroffen dat een aan paragraaf 2.13.1 van het Bouwbesluit 2003 gelijkwaardig niveau van brandveiligheid wordt bereikt. Gelet op de artikelen 1.5, 2.200 en 2.201 van de het Bouwbesluit 2003 voldoet het bouwplan naar de mening van verweerder daarmee aan de ter zake gestelde functionele eis. Bij de bepaling of van een gelijkwaardig niveau van brandveiligheid als vorenbedoeld sprake is, heeft verweerder de criteria gehanteerd, neergelegd in de gemeentelijke richtlijn “Beleid brandcompartimentering dierverblijven”. Verweerder heeft zijn conclusie dat het bouwplan aan deze criteria voldoet, gebaseerd op het ter [naam B.V.]tgebrachte rapport van [na[naam B.V.]], gedateerd 16 april 2009.
22. Eiseressen betwisten dat het bouwplan voorziet in een gelijkwaardig niveau van brandveiligheid als hiervoor bedoeld. Zij concluderen op grond daarvan dat het bouwplan niet voldoet aan het Bouwbesluit 2003, zodat de gevraagde bouwvergunning op grond van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet had moeten worden geweigerd. Eiseressen hebben daartoe – zakelijk weergegeven – aangevoerd dat verweerder er bij zijn besluitvorming ten onrechte geen acht op heeft geslagen dat de in het Bouwbesluit 2003 neergelegde functionele eis van brandveiligheid er mede toe strekt de veiligheid en de gezondheid van dieren te beschermen. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat in dit verband richtinggevend dient te zijn hetgeen ter zake in de leidraad “Beheersbaarheid van Brand 2007” (hierna: de BvB) is bepaald. Deze leidraad, die in april 2007 is uitgegeven door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, beschrijft de te treffen maatregelen in situaties waarbij sprake is van grote brandcompartimenten, die wat brandveiligheid betreft een niveau waarborgen dat gelijkwaardig is aan hetgeen in het Bouwbesluit 2003 is voorgeschreven. Ten aanzien van dierverblijven volgt uit de BvB dat brandcompartimenten geen grotere gebruiksoppervlakte mogen hebben dan 2500 m². Met dit maximum, dat in de BvB niet wordt gesteld voor andere gebruiksfuncties, wordt beoogd te voorkomen dat bij een brand meer dan een bepaald aantal dieren omkomt, aldus eiseressen. Hiermee wordt uitdrukking gegeven aan de ter zake van de gezondheid en veiligheid van dieren in het Bouwbesluit 2003 besloten eisen op het gebied van brandveiligheid. Naar de mening van eiseressen heeft verweerder dit miskend, door brandcompartimenten toe te staan met een grotere oppervlakte dan 2500 m².
Eiseressen hebben voorts betoogd dat de tussendeuren van de brandcompartimenten niet voldoen aan de BvB.
23. Vergunninghoudster heeft zich – zakelijk weergegeven – achter het standpunt van verweerder geschaard.
Oordeel van de rechtbank
24. De rechtbank stelt voorop dat de BvB voor de daarin beschreven situaties geacht kan worden een nuttig hulpmiddel te zijn bij de beoordeling of in een bepaald geval wordt voldaan aan de in het Bouwbesluit 2003 neergelegde functionele eis ten aanzien van grote brandcompartimenten. De BvB heeft evenwel geen wettelijke basis en derhalve geen algemeen verbindend karakter. Andere methoden om vast te stellen dat sprake is van gelijkwaardig niveau van brandveiligheid zijn denkbaar. Een en ander is op zichzelf ook niet tussen partijen in geschil.
Wel verschillen partijen van mening over het antwoord op de vraag naar de betekenis van de in de BvB genoemde grens van 2500 m² aan de gebruiksoppervlakte van brandcompartimenten voor dierverblijven.
25. Hoewel zulks in de BvB niet expliciet tot uitdrukking komt, gaat de rechtbank er met eiseressen van uit dat deze grens in de BvB is opgenomen met het oogmerk een maximum te stellen aan het aantal dieren dat bij brand kan omkomen. Aldus kan deze grens geacht worden te strekken ter bescherming van de veiligheid en gezondheid van dieren. De rechtbank onderschrijft op zichzelf ook het standpunt van eiseressen dat, gelet op artikel 1a van de Woningwet en de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, de bescherming van de gezondheid en veiligheid van dieren een belang is dat thans wordt bestreken door de Woningwet (Kamerstukken II 2003/2004, 29392, nr. 3, p. 26). Hieruit volgt dat in het Bouwbesluit 2003 normen kunnen worden gesteld met het oog op dit belang. Aan de door eiseressen verdedigde opvatting – die kennelijk ook aan de BvB ten grondslag ligt – dat door middel van de grens van 2500 m² voor dierverblijven een aan de in het Bouwbesluit 2003 gestelde functionele eis gelijkwaardig niveau van brandveiligheid wordt bereikt, ligt noodzakelijkerwijs de veronderstelling ten grondslag dat reeds in de hier relevante voorschriften van het Bouwbesluit 2003 eisen zijn opgenomen die strekken tot bescherming van de veiligheid en gezondheid van dieren, meer in het bijzonder tot het maximeren van het aantal dieren dat bij brand kan omkomen. Ware dit niet het geval, dan zou in de BvB immers een eis worden gesteld, die verder gaat dan in het Bouwbesluit 2003 ligt besloten. Van een gelijkwaardig niveau van brandveiligheid is dan geen sprake.
26. Naar het oordeel van de rechtbank is noch in de bewoordingen van het Bouwbesluit 2003, noch in de daarbij behorende nota van toelichting enig aanknopingspunt te vinden voor de opvatting dat de in deze zaak relevante brandveiligheidsvoorschriften (mede) zijn vastgesteld met het oog op de bescherming van de gezondheid en veiligheid van dieren. Daarbij is van belang dat deze voorschriften in het Bouwbesluit 2003 zijn opgenomen vóór de inwerkingtreding op 1 april 2007 van de wet tot wijziging van de Woningwet die onder meer voorzag in de invoering van artikel 1a. Zonder opneming van een uitdrukkelijk daartoe strekkende bepaling in het Bouwbesluit 2003 zelf ligt het daarom niet in de rede daarin reeds thans een (functionele) eis te lezen als door eiseressen wordt betoogd. Dit klemt te meer nu uit de huidige brandveiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit 2003 geen concrete norm valt af te leiden met betrekking tot het maximum aantal dieren per brandcompartiment dat bij een brand mag omkomen. Nu in het Bouwbesluit 2003 een norm inzake de brandveiligheid ter bescherming van dieren ontbreekt, kan niet worden vastgesteld dat de in de BvB genoemde maximale oppervlakte van 2500 m² voor brandcompartimenten van dierverblijven een aan het Bouwbesluit 2003 gelijkwaardig niveau van brandveiligheid biedt met het oog op de bescherming van dieren tegen brand. Een en ander leidt de rechtbank tot de conclusie dat aan deze maximale oppervlakte in de BvB geen betekenis toekomt bij de beoordeling van de aanvraag om een bouwvergunning. De rechtbank wijst in dit verband op het limitatieve en imperatieve stelsel van artikel 44 van de Ww, dat bepaalt wanneer een bouwvergunning mag en moet worden geweigerd. De andersluidende opvatting van eiseressen is derhalve onjuist.
27. Gezien het deskundigenbericht van de StAB is de rechtbank voorts van oordeel dat verweerder zich op grond van het rapport van [naam B.V.] op het standpunt heeft kunnen stellen dat aannemelijk is dat de op te richten zeugen-/biggenstal voldoet aan een gelijkwaardig niveau van brandveiligheid als voorgeschreven in het Bouwbesluit 2003. Daarbij is in aanmerking genomen dat uit het deskundigenbericht naar voren komt dat de gemeentelijke richtlijn “Beleid brandcompartimentering dierverblijven”, die aan het rapport van [naam B.V.] ten grondslag ligt, op dezelfde methodiek is gestoeld als de BvB, met dien verstande dat daarin niet de grenswaarde van 2500 m² voor brandcompartimenten is overgenomen. De conclusies, zoals verwoord in het deskundigenbericht, zijn verder door eiseressen niet bestreden. Weliswaar hebben eiseressen in hun beroepschrift nog betoogd dat de tussendeuren van de brandcompartimenten niet voldoen aan hetgeen daaromtrent in de BvB is bepaald, doch in het deskundigenbericht heeft de StAB nader uiteengezet dat het bouwplan ook in dit opzicht aan de normen uit de BvB beantwoordt en daarmee dus in dit opzicht een gelijkwaardig niveau van brandveiligheid biedt als het Bouwbesluit 2003. Eiseressen hebben geen gronden aangevoerd op grond waarvan de juistheid van deze nadere uiteenzetting in twijfel moet worden getrokken.
Slotsom
28. De beroepsgronden van eiseressen falen. Het beroep is ongegrond.
29. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. E.H.B.M. Potters, voorzitter, en mr. W.C.E. Winfield en mr. F.P.J.M. Otten, leden, in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2010.
?