Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/723
Uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2008
inzake
[eiser],
te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. H.I.B.M. Arends,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergeijk,
verweerder,
gemachtigden mr. A.J. Coppelmans, mr. P.R. Mars, A. Oosterwijk en L. van Lokven.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2006 heeft verweerder afwijzend beslist op eisers verzoek om volledige openbaarmaking van de tussen de gemeente Bergeijk, De Dommel Veldhoven B.V. en Bouwers met Visie B.V. gesloten samenwerkingsovereenkomst inzake de realisatie van de inbreidingslocatie Voorderstraat, kern Riethoven, te Bergeijk.
Het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 16 januari 2007 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Ten aanzien van de documenten waarop het verzoek tot openbaarmaking betrekking heeft – voor zover in geding – heeft verweerder de mededeling gedaan als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen.
Bij beslissing van 14 mei 2007 heeft de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Bij brief van 24 mei 2007 heeft eiser aan de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, gegeven om mede op de grondslag van die stukken uitspraak te doen.
De zaak is behandeld op de zitting van 14 maart 2008, waar eiser is verschenen bij gemachtigde. Verweerder is eveneens verschenen bij gemachtigden.
Overwegingen
1. In geschil is de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering van verweerder om over te gaan tot de volledige openbaarmaking van de tussen de gemeente Bergeijk, De Dommel Veldhoven B.V. (hierna: De Dommel) Bouwers met Visie B.V. (hierna: BMV) gesloten samenwerkingsovereenkomst inzake de realisatie van de inbreidingslocatie Voorderstraat, kern Riethoven, te Bergeijk. Deze overeenkomst omvat de juridische en financiële voorwaarden waaronder de realisatie van de inbreidingslocatie ten behoeve van woningbouw zal geschieden. De overeenkomst is openbaar gemaakt, behoudens een aantal financiële gegevens (geldbedragen) alsmede enkele bij de overeenkomst behorende bijlagen.
2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
4. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
Ingevolge het tweede 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…);
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
(…);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
5. Alvorens in te gaan op de door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde gronden voor weigering van de volledige openbaarmaking van de samenwerkingsovereenkomst, zal de rechtbank de door eiser aangevoerde beroepsgronden met betrekking tot de door verweerder gevolgde procedure bespreken.
6. Eiser heeft in dit verband allereerst aangevoerd dat de samenwerkingsovereenkomst, inclusief de delen waarvan openbaarmaking achterwege is gebleven, in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb door verweerder niet voorafgaand aan de hoorzitting van de gemeentelijke Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften ter inzage is gelegd, zulks terwijl geen mededeling overeenkomstig het zesde lid van dit artikel is gedaan, dat geheimhouding daarvan om gewichtige redenen is geboden.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de aard der zaak vloeit voort dat geheimhouding van informatie waarvan de openbaarmaking het onderwerp van het geschil vormt, gedurende de behandeling van het bezwaar is geboden. Dat van die geheimhouding niet expliciet mededeling is gedaan, zoals artikel 7:4, zesde lid, van de Awb voorschrijft, leidt voorts niet tot het oordeel dat dit voorschrift is geschonden. Deze mededelingsplicht strekt ertoe dat belanghebbenden ervan op de hoogte zijn dat niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage zijn gelegd. Dat zich in casu een dergelijke situatie voordeed volgt rechtstreeks uit de aard van het geschil tussen eiser en verweerder en behoefde daarom geen uitdrukkelijke vermelding.
7. Eiser heeft voorts betoogd dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 7:9 van Pro de Awb, door na ontvangst van het advies van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften nader advies in te winnen omtrent de te nemen beslissing op het bezwaar, zonder dat eiser de gelegenheid is geboden om over dit nader advies te worden gehoord.
Dit betoog faalt. Naar verweerder onbetwist heeft gesteld, betreft het nader advies waarop eiser doelt een bij een extern adviseur ingewonnen advies met betrekking tot de mogelijke positiebepaling van verweerder ten aanzien van het advies van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften, en bevat het als zodanig geen weergave van nieuwe feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb. Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 24 april 1998, www.rechtspraak.nl, LJN: AH6607, overweegt de rechtbank dat een dergelijk advies niet kan worden aangemerkt als een op de zaak betrekking hebbend stuk in de zin van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb en daarom als zodanig ook zelf niet een feit of omstandigheid is als bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb, waarover eiser nader gehoord zou moeten worden.
8. Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb de grondslag van het bezwaar heeft heeft verlaten door het bestreden besluit mede te baseren op een wettelijk voorschrift (artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob) dat niet aan het primaire besluit ten grondslag is gelegd.
Dit betoog slaagt niet. Gelijk ook de ABRS heeft overwogen in haar uitspraak van 25 februari 2004, www.rechtspraak.nl, LJN: AO4356, staat artikel 7:11 van Pro de Awb niet in de weg aan handhaving van een besluit op grond van een andere wettelijke bepaling dan die waarop het primaire besluit berust.
9. Ook eisers betoog dat het advies van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb niet met het daarvan afwijkende besluit op bezwaar is meegezonden, leidt niet tot gegrondverklaring van het beroep. Vaststaat immers dat eiser desgevraagd door verweerder alsnog in het bezit is gesteld van het advies, zodat niet valt in te zien dat eiser door schending van voormeld artikellid in zijn belangen is geschaad. De rechtbank gaat daarom met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb aan die schending voorbij.
10. Vervolgens gaat de rechtbank over tot een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit in het licht van de Wob.
11. De rechtbank zal allereerst ingaan op verweerders weigering de navolgende financiële gegevens, neergelegd in de samenwerkingsovereenkomst, openbaar te maken:
- de maximumstichtingskosten van vrije sector starterskoopappartementen, te bouwen in opdracht van BMV (artikel 4.1 van de samenwerkingsovereenkomst);
- de koopsom waarvoor De Dommel in de samenwerkingsovereenkomst omschreven gronden verkoopt aan de gemeente Bergeijk (artikel 5.1 van de samenwerkingsovereenkomst);
- de uitgifteprijs van de door de gemeente Bergeijk aan BMV en De Dommel te verkopen bouwkavels (artikel 10.2 en 10.3 van de samenwerkingsovereenkomst);
- de hoogte van de door de gemeente Bergeijk aan De Dommel te verlenen bijdrage in de door laatstgenoemde gemaakte kosten, verband houdende met de opstelling van het conceptvoorontwerpbestemmingsplan en het conceptverkavelingsplan (artikel 12.1 van de samenwerkingsovereenkomst).
12. Verweerder heeft zijn weigering om deze gegevens aan eiser te verstrekken gegrond op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob. Verweerder heeft in dit verband uiteengezet dat de samenwerkingsovereenkomst is gebaseerd op het zogenoemde bouwclaimmodel, waarbij de grondexploitatie geschiedt door en voor rekening van de gemeente. De gemeente heeft daartoe de grond van de marktpartijen verworven en een nader vastgesteld aantal bouwkavels, bestemd voor woningbouw, bouwrijp teruggeleverd aan deze marktpartijen. Voor het overige zal de gemeente de aangekochte grond als openbaar gebied inrichten. In de verkoopprijs van de bouwrijpe kavels zijn de door de gemeente gemaakte grondexploitatiekosten verdisconteerd. De bouw van de woningen vindt plaats voor rekening en risico van de marktpartijen, met wie de samenwerkingsovereenkomst is gesloten. De in dit verband overeengekomen bedragen zijn het resultaat van onderhandelingen tussen de gemeente en de marktpartijen. Openbaarmaking van het op dit punt behaalde onderhandelingsresultaat zou derden in staat stellen in toekomstige gevallen hun onderhandelingspositie op dit resultaat af te stemmen. Hierdoor zal realisering van toekomstige projecten tegen de voor de gemeente gunstigste voorwaarden in gevaar komen. Ook de onderhandelingspositie van de overige bij de samenwerkingsovereenkomst betrokken marktpartijen komt onder druk te staan, indien derden inzicht wordt geboden in de financiële voorwaarden waaronder deze marktpartijen zich bereid getoond hebben het onderhavige project te realiseren. Aldus worden volgens verweerder de financiële belangen van de gemeente onevenredig geschaad en zal sprake zijn van een onevenredige bevoordeling, onderscheidenlijk benadeling van derden en de bij de samenwerkingsovereenkomst betrokken marktpartijen.
13. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze motivering de weigering van de openbaarmaking van de hiervoor genoemde gegevens dragen. De rechtbank acht aannemelijk dat kennisneming van deze gegevens, in onderling verband bezien, zodanig inzicht kan verschaffen in de door contractspartijen bij de onderhandelingen ingenomen posities, dat daaruit de door verweerder gevreesde gevolgen kunnen voortvloeien. Eisers betoog dat aan de door verweerder ingeroepen belangen geen (groot) gewicht meer toekomt, nu het onderhavige project reeds is “uitonderhandeld” faalt. Verweerder heeft aannemelijk gemaakt dat, als gevolg van de gemeentelijke taakstelling op het gebied van woningbouw, zich ook in de toekomst situaties zullen voordoen waarbij de realisering van woningbouwprojecten op soortgelijke wijze gestalte zal dienen te krijgen. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het achterwege blijven van openbaarmaking van deze gegevens relevantie heeft behouden.
14. Voorts zal de rechtbank ingaan op de weigering van verweerder om de bedragen openbaar te maken van de boetes die de gemeente aan De Dommel en BMV kan opleggen bij niet-tijdige of niet-behoorlijke nakoming van de samenwerkingsovereenkomst (artikel 19.4 en 19.5 van de samenwerkingsovereenkomst).
15. Verweerder heeft ook ten aanzien van deze gegevens aangevoerd dat de openbaarmaking daarvan kan worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob. Ter zitting is door verweerder in dit verband nog toegelicht dat deze bedragen op grond van een bepaalde systematiek zijn gerelateerd aan de hiervoor in rechtsoverweging 11 bedoelde bedragen. In de desbetreffende systematiek ingewijde personen zouden op grond van de hoogte van de boetebedragen inzicht kunnen verkrijgen in de daaraan ten grondslag liggende bedragen.
16. Eiser klaagt er terecht over dat deze motivering de weigering van de openbaarmaking van de boetebedragen niet kan dragen. In aanmerking genomen het hiervoor uitgesproken oordeel van de rechtbank dat verweerder de openbaarmaking van de rechtsoverweging 11 bedoelde bedragen op goede gronden achterwege heeft gelaten, ziet de rechtbank niet zonder nadere toelichting op de door verweerder bedoelde systematiek in, hoe de enkele hoogte van de hier bedoelde boetebedragen inzicht kan bieden in de daaraan ten grondslag liggende afzonderlijke bedragen. Nu verweerder een dergelijke toelichting ook ter zitting niet kon geven, schiet de motivering van het bestreden besluit in dit opzicht tekort.
17. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking achterwege kan blijven van de hoogte van het in de samenwerkingsovereenkomst neergelegde bedrag tot vooruitbetaling waarvan BMV zich jegens de gemeente Bergeijk heeft verplicht ter compensatie van voor de gemeente uit het bouwproject voortvloeiende kosten als gevolg van planschade als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) (artikel 15.4 van de samenwerkingsovereenkomst).
18. Verweerder heeft deze weigering in het bestreden besluit primair gegrond op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob.
19. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat de weigering niet op dit artikelonderdeel kan worden gebaseerd. Niet valt in te zien dat de hoogte van voormeld – op een planschaderisicoanalyse gebaseerd – bedrag als een bedrijfs- of fabricagegegeven kan worden aangemerkt in de zin van dit voorschrift. Voor zover het al door een derde in vertrouwen aan de gemeentelijke overheid is medegedeeld, is immers niet aannemelijk dat daaruit enige wetenswaardigheid kan worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces of de afzet van producten dan wel de kring van afnemers en leveranciers van deze derde.
20. Subsidiair heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van genoemd bedrag kan worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob. Verweerder heeft daartoe betoogd dat de onderhandelingspositie van verweerder in het kader van eventuele verzoeken van omwonenden om vergoeding van planschade zal verslechteren, indien bekend wordt met welk bedrag aan mogelijke planschade reeds rekening is gehouden. Het bekend worden van de hoogte van dit bedrag heeft voorts mogelijk een aanzuigende werking op verzoeken om vergoeding van planschade. Dit alles brengt schade toe aan de financiële belangen van zowel de gemeente als BMV. Die belangen dienen volgens verweerder te prevaleren boven het belang bij openbaarmaking van het bedrag. Omwonenden zouden door wetenschap omtrent de hoogte van het onderhavige bedrag voorts onevenredig worden bevoordeeld, aldus verweerder.
21. Eisers betoog dat deze motivering dit onderdeel van het bestreden besluit niet kan dragen, slaagt. Anders dan verweerder kennelijk veronderstelt, is het antwoord op de vraag in hoeverre planschade dient te worden vergoed niet primair afhankelijk van onderhandelingen. De maatstaf voor vergoeding van planschade is immers neergelegd in artikel 49 van Pro de WRO. Hieruit volgt dat de omvang van de verplichting tot vergoeding van planschade in overwegende mate objectief bepaalbaar is. Gelet hierop kan aan een beperking van eventuele onderhandelingsruimte zoals door verweerder gevreesd, geen zodanig gewicht worden toegekend, dat het belang bij het voorkomen daarvan opweegt tegen het belang van de openbaarheid. Hetzelfde geldt voor het belang bij het tegengaan van een mogelijke aanzuigende werking van verzoeken om vergoeding van planschade. Daargelaten of een dergelijke aanzuigende werking valt te verwachten, valt niet in te zien dat de bekendmaking van het bedrag ertoe zal leiden dat verweerder tot toekenning van meer planschade zal dienen over te gaan dan waartoe hij op grond van artikel 49 van Pro de WRO kan worden gehouden. Verweerder kan voorts niet geacht worden een legitiem belang te hebben bij het voorkomen dat omwonenden een aanspraak doen gelden op een vergoeding die hen rechtens toekomt. Dat sprake zal zijn van een onevenredige bevoordeling van de omwonenden, zoals door verweerder is betoogd, is, vermag de rechtbank, gelet op het vorenstaande, evenmin in te zien.
22. De weigering tot openbaarmaking behelst verder de bij de samenwerkingsovereenkomst behorende bijlagen 2 tot en met 4, 8 en 10. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het besluit in primo, in het bestreden besluit, noch in het verweerschrift enige op deze weigering toegespitste motivering heeft gegeven. Slechts ter zitting is door verweerder een korte toelichting gegeven op de redenen om openbaarmaking van de bijlagen achterwege te laten. De rechtbank acht deze toelichting evenwel dermate summier dat zij op grond daarvan niet kan vaststellen dat die openbaarmaking op goede gronden achterwege is gebleven. Haar conclusie is derhalve dat het bestreden besluit ook op dit punt een deugdelijke motivering ontbeert.
23. Eiser heeft tot slot betoogd dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om met toepassing van artikel 7:15 van Pro de Awb aan eiser een vergoeding toe te kennen voor de door hem in verband met de behandeling van zijn bezwaar tegen het besluit in primo gemaakte proceskosten.
24. Dit betoog faalt. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de in het primaire besluit van 29 juni 2006 neergelegde weigering de samenwerkingsovereenkomst openbaar te maken, geacht moet worden enkel betrekking te hebben op die delen van de overeenkomst waarvan de inzage tussen partijen ook thans nog in geschil is en niet op de overeenkomst in zijn geheel. Daarbij is in aanmerking genomen dat eiser ten tijde van het nemen van het besluit in primo reeds in het bezit was gesteld van een afschrift van de conceptsamenwerkingsovereenkomst, waarin die delen eveneens onleesbaar waren gemaakt. Aan de omstandigheid dat eiser in het kader van de behandeling van zijn bezwaar alsnog in het bezit is gesteld van een “geschoond” afschrift van de gesloten samenwerkingsovereenkomst, kan derhalve niet de gevolgtrekking worden verbonden dat verweerder het besluit in primo heeft herroepen. Derhalve is niet voldaan aan artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
Een en ander neemt uiteraard niet weg dat verweerder, nu het bestreden besluit op hierna te vermelden grond zal worden vernietigd, zal moeten bezien of de hernieuwd te nemen beslissing op bezwaar aanleiding geeft om alsnog toepassing te geven aan artikel 7:15 van Pro de Awb.
25. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, dat voorschrijft dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep is derhalve gegrond zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
26. Ter voorlichting van partijen wijst de rechtbank erop dat in deze uitspraak het beroep gegrond zal worden verklaard, met als gevolg dat het bestreden besluit zal worden vernietigd. Niettemin heeft de rechtbank bepaalde gronden van het beroep uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Om te voorkomen dat deze verwerping in rechte komt vast te staan, moet tegen deze uitspraak tijdig hoger beroep worden ingesteld.
27. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00
• wegingsfactor 1.
28. Tevens zal de rechtbank bepalen dat de gemeente Bergeijk aan eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van € 141,00 dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat de gemeente Bergeijk aan eiser het door hem gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 141,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00;
- wijst de gemeente Bergeijk aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. W.C.E. Winfield als voorzitter en mr. M.T. van Vliet en mr. J.H.G. van den Broek als leden in tegenwoordigheid van mr. A.F.P. Smeets als griffier en in het openbaar uitgesproken op 25 april 2008.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending
van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: