Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 06/4788
AWB 08/380
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 februari 2008
inzake
1. [eiser 1],
te [woonplaats],
gemachtigde [...],
2. [eiser 2], handelend onder de naam ‘[handelsnaam],
te [woonplaats],
gemachtigde mr. R.E. Wannink,
eisers,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heeze-Leende,
verweerder,
gemachtigde mr. P. Davits.
Procesverloop
Bij besluit van 9 april 2004 heeft verweerder naar aanleiding van het verzoek van eiser sub 1 om handhavend op te treden tegen het met de bestemming strijdige gebruik van het perceel [adres] te [woonplaats] medegedeeld dat naar aanleiding van een vooraankondiging van een last onder dwangsom aan eiser sub 2 de illegale opslag van grond en puingranulaat is beëindigd en hiermee is voldaan aan het handhavingsverzoek.
Bij besluit van 14 september 2004 heeft verweerder het daartegen door eiser sub 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 november 2005 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het daartegen door eiser sub 1 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 augustus 2005 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), beslissende op het door eiser sub 1 ingestelde hoger beroep, de uitspraak van de voorzieningenrechter vernietigd, het door eiser sub 1 bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en verweerders besluit van 14 september 2004 vernietigd.
Tegen het niet tijdig nemen van een hernieuwde beslissing op zijn bezwaar heeft eiser sub 1 bij brief van 4 december 2006 beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 06/4788.
Bij besluit van 6 maart 2007 heeft verweerder het bezwaar van eiser sub 1 gegrond verklaard en medegedeeld over te zullen gaan tot het nemen van handhavingsmaatregelen ten einde het met de bestemming strijdige gebruik van het betrokken perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 28 maart 2007 heeft verweerder aan eiser sub 2 een last onder dwangsom opgelegd om binnen vier weken na de verzending van dit besluit:
1. het gebruik van het perceel [adres] te [woonplaats] in de vorm van het stallen van graafmachines, vrachtauto’s en een tractor met container ten behoeve van civiel-technisch werk te beëindigen en beëindigd te houden;
2. de opslag van grond en groenafval op dit perceel die niet ten dienste staat van het agrarisch technisch hulpbedrijf, te beëindigen en beëindigd te houden.
Tegen dit besluit heeft eiser sub 2 bij brief van 26 april 2007 bij verweerder bezwaar gemaakt.
Het beroep van eiser sub 1 is op 19 oktober 2007 aan de orde gesteld ter zitting van de rechtbank, waar eiser sub 1 is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. In zijn hoedanigheid van partij als bedoeld in artikel 8:26 van de de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is ook eiser sub 2 in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde, verschenen.
De rechtbank heeft met instemming van partijen het onderzoek ter zitting geschorst ten einde verweerder in de gelegenheid te stellen zijn besluiten van 6 maart 2007 en 28 maart 2007, in te trekken en te vervangen door een nieuw, als besluit op bezwaar aan te merken besluit, houdende een gewijzigde last onder dwangsom aan eiser sub 2, alsmede om het door eiser sub 2 tegen het besluit van 28 maart 2007 ingediende bezwaarschrift met toepassing van artikel 6:15 van de Awb ter behandeling als beroepschrift aan de rechtbank te zenden.
Bij besluit van 20 november 2007 heeft verweerder – voor hier van belang – onder intrekking van zijn besluiten van 6 maart 2007 en 28 maart 2007, het bezwaar van eiser sub 1, gericht tegen het besluit van 9 april 2004, gegrond verklaard en aan eiser sub 2 gelast om uiterlijk binnen vier weken na de verzenddatum van dit besluit:
A. het uitoefenen van een civiel-technisch bedrijf op het perceel [adres] te [woonplaats] en het verrichten van civiel-technische activiteiten in strijd met de bestemming ‘agrarisch-technisch hulpbedrijf’ te beëindigen en beëindigd te houden; daarbij is bepaald dat indien deze overtreding na genoemde termijn van vier weken niet is beëindigd en beëindigd wordt gehouden, eiser sub 2 een dwangsom verbeurt van € 2.500,00 per overtreding tot een maximum van € 100.000,00;
B. het gebruik van het perceel [adres] te [woonplaats] voor het stallen van graafmachines, vrachtauto’s en een tractor met container ten behoeve van civiel-technisch werk te beëindigen en beëindigd te houden; daarbij is bepaald dat indien deze overtreding na genoemde termijn van vier weken niet is beëindigd en beëindigd wordt gehouden, eiser sub 2 een dwangsom verbeurt van € 2.500,00 per overtreding tot een maximum van € 100.000,00;
C. de opslag van grond en groenafval op het perceel [adres] te [woonplaats] welke niet ten dienste staat van het agrarisch technisch hulpbedrijf, te beëindigen en beëindigd te houden; daarbij is bepaald dat indien deze overtreding na genoemde termijn van vier weken niet is beëindigd en beëindigd wordt gehouden, eiser sub 2 een dwangsom verbeurt van € 500,00 per overtreding tot een maximum van € 15.000,00.
Voorts heeft verweerder bij dit besluit het verzoek van eiser sub 1 om vergoeding van de proceskosten, gemaakt ter zake van zijn bezwaar, gericht tegen verweerders besluit van 9 april 2004, afgewezen.
Op 27 november 2007 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser sub 2, gericht tegen het besluit van 28 maart 2007, ter behandeling als beroepschrift toegezonden aan de rechtbank. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer AWB 08/380.
Beide beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 12 februari 2008 waar eiser sub 1 is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiser sub 2 en verweerder zijn verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
Procedureel
1. De rechtbank stelt allereerst vast dat het beroep van eiser sub 1, gericht tegen het niet tijdig nemen van een hernieuwde beslissing op zijn bezwaar, nadat de ABRS bij uitspraak van 17 augustus 2005 verweerders besluit van 14 september 2004 had vernietigd, ingevolge artikel 6:20, vierde lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb geacht moet worden mede te zijn gericht tegen de nadien alsnog op dit bezwaar genomen besluiten. Ter zitting van 12 februari 2008 is door eiser sub 1 medegedeeld dat hij er geen belang meer aan hecht dat uitspraak wordt gedaan op zijn beroep, voor zover dat mede is gericht tegen andere besluiten dan het besluit van 20 november 2007. De rechtbank zal dit beroep dan ook aanmerken als uitsluitend nog gericht tegen laatstgenoemd besluit.
2. De rechtbank stelt vervolgens vast dat verweerder het bezwaarschrift van eiser sub 2, gericht tegen het besluit van 28 maart 2007, terecht met toepassing van artikel 6:15 van de Awb ter behandeling als beroepschrift aan de rechtbank heeft toegezonden. De door verweerder als primair besluit gepresenteerde last onder dwangsom van 28 maart 2007 en het daaraan voorafgaande besluit van 6 maart 2007, houdende de (enkele) gegrondverklaring van het bezwaar van eiser sub 1, dienen, gelet op de samenhang tussen beide, te worden aangemerkt als de samenstellende delen van de in heroverweging gegeven beslissing op het door eiser sub 1 gemaakte bezwaar (vergelijk ABRS 14 september 2005, www.rechtspraak.nl, LJN: AU2596). Ingevolge artikel 6:19; eerste lid, van de Awb moet het beroep van eiser sub 2 geacht worden mede te zijn gericht tegen het besluit van 20 november 2007. Ook door eiser sub 2 is ter zitting van 12 februari 2008 medegedeeld dat hij nog slechts belang hecht aan een uitspraak op zijn beroep, voor zover dit is gericht tegen laatstgenoemd besluit. De rechtbank zal derhalve ook dit beroep aanmerken als uitsluitend nog gericht tegen dit besluit.
Inhoudelijk
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied’ rust op het onderhavige perceel de bestemming ‘Agrarisch-technisch hulpbedrijf (ah)’.
4. Ingevolge artikel 1, derde lid, onder 7, van de planvoorschriften wordt onder ‘Agrarisch technisch hulpbedrijf’ verstaan een loonwerkbedrijf dat uitsluitend of nagenoeg uitsluitend werkzaamheden verricht ten dienste van de agrarische bedrijfsexploitatie.
5. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van het agrarisch technisch hulpbedrijf met de daarbij behorende voorzieningen.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel is het verboden de gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de bestemming ‘Agrarisch technisch hulpbedrijf’.
Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder b en c, van dit artikel wordt onder zodanig gebruik in ieder geval verstaan het gebruik van de gronden voor de uitoefening van enige tak van handel of bedrijf, niet zijnde een krachtens de bestemming toegelaten bedrijf, of het gebruik van de gronden als opslag-, stort-, lozings-, of bergplaats van bruikbare en/of onbruikbare of althans aan het oorspronkelijk gebruik onttrokken voorwerpen, stoffen of producten, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond.
6. Tussen partijen is niet (meer) in geschil dat eiser sub 2 vanuit zijn op het onderhavige perceel gevestigde bedrijf, naast agrarische loonwerkzaamheden, tevens sloop- en grondwerkzaamheden verricht. Ten behoeve van laatstbedoelde werkzaamheden wordt gebruik gemaakt van voertuigen en ander materieel, die op het perceel worden gestald. Op grond van de door verweerder in geding gebrachte controlerapporten neemt de rechtbank voorts aan dat er in verband daarmee geregeld opslag van grond en andere materialen op het perceel plaatsvindt. Deze werkzaamheden hebben, zo kan ook op grond van deze controlerapporten worden vastgesteld, een structureel karakter.
7. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de uitoefening van sloop- en grondwerkzaamheden vanuit het bedrijf van eiser sub 2 – door verweerder niet ten onrechte als civiel-technische werkzaamheden gekenschetst – als met artikel 15, vierde en vijfde lid, van voormelde planvoorschriften strijdig gebruik van het perceel moet worden aangemerkt. De omstandigheid dat deze werkzaamheden veelal ten behoeve van agrarische bedrijven worden verricht, zoals door eiser sub 2 is gesteld, verleent hen niet het karakter van wel toegelaten agrarische loonwerkzaamheden.
Verweerder was derhalve bevoegd om ter zake aan eiser sub 2 een aanschrijving te richten.
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
9. Eiser sub 2 betoogt tevergeefs dat verweerder ten onrechte concreet zicht op legalisatie van het strijdig gebruik afwezig acht. Naar verweerder heeft uiteengezet wordt van gemeentewege geen medewerking aan legalisatie overwogen.Verweerder heeft in redelijkheid het standpunt in kunnen nemen dat een daarvoor noodzakelijke wijziging van het bestemmingsplan, of een eventuele vrijstelling met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening strijdig is met het ook in het streekplan neergelegde ruimtelijke beleid om niet-agrarische activiteiten als de onderhavige uit het buitengebied te weren. De stelling van eiser sub 2 dat naar huidig planologisch inzicht, zoals dat ook van provinciewege wordt uitgedragen, een zekere verbreding van agrarische bedrijfsvoering met andersoortige activiteiten aanvaardbaar moet worden geacht, kan daaraan niet afdoen. Verweerders opvatting dat het in casu gaat om activiteiten die veeleer op een industrieterrein dan in het buitengebied thuishoren, acht de rechtbank niet onbegrijpelijk.
10. De door eisers sub 2 gestelde financiële afhankelijkheid van de onderhavige werkzaamheden vormt evenmin een bijzondere omstandigdheid waarin verweerder aanleiding had behoren te zien zich van handhaving te onthouden.
11. Zowel eiser sub 1 als eiser sub 2 stelt zich op het standpunt dat de lastgeving, zoals die in het besluit van 20 november 2007 is vervat, niet op juiste wijze is geformuleerd.
Eiser sub 1 beklaagt zich erover dat de last onvolledig is nu daarin niet alle verschijningsvormen van het strijdige gebruik zijn genoemd. Zo ontbreekt volgens eiser sub 1 een afzonderlijke last tot het beëindigen en beëindigd houden van het gebruik van het perceel voor het stallen van een tweetal zogeheten ‘loaders’ en een aantal niet in de last vermelde tractoren, welke voertuigen evenzeer voor civiel-technische werkzaamheden worden gebezigd.
Eiser sub 2 betoogt dat de last, zoals die nu is geformuleerd, onvoldoende duidelijk is, aangezien niet met voldoende zekerheid kan worden vastgesteld, of en wanneer aan de last is voldaan. In dit verband heeft hij erop gewezen dat in elk geval een deel van de in de last genoemde voertuigen wordt gebruikt voor zowel agrarische loonwerkzaamheden als voor de door verweerder gewraakte werkzaamheden. Naar zijn mening kan van de aanwezigheid op enig moment op het perceel van deze voertuigen niet met enige zekerheid worden vastgesteld of deze verband houdt met de eerste dan wel de laatste werkzaamheden.
12. Naar het oordeel van de rechtbank houdt zowel het betoog van eiser sub 1 als dat van eiser sub 2 verband met een in het besluit van 20 november 2007 tot uitdrukking komende misvatting van verweerder omtrent de aard van de op het perceel door eiser sub 2 verrichte illegale activiteiten. Daartoe wordt als volgt overwogen.
13. De formulering van de last – met name het onder B opgenomen onderdeel daarvan – geeft er blijk van dat verweerder elke handeling die op het perceel wordt verricht en die verband houdt met de in de last als civiel-technisch werk omschreven activiteiten, een afzonderlijke overtreding van de geldende gebruiksvoorschriften aanmerkt. Ter zitting is dit door verweerder bevestigd. Zo is door verweerder naar aanleiding van het betoog van eiser sub 2 naar voren gebracht dat aan de hand van de activiteiten die op een bepaalde dag met één van de in de last genoemde voertuigen worden verricht, dient worden vastgesteld of dat voertuig daaraan voorafgaand op het perceel was gestald ten behoeve van civiel-technisch werk dan wel voor toegelaten agrarisch loonwerk. In de visie van verweerder zal daarom in beginsel van dag tot dag moeten worden bezien met welk doel de in de last genoemde voertuigen worden gebruikt. Desgevraagd heeft verweerder verklaard dat de te verbeuren dwangsommen om deze reden zijn vastgesteld op een bedrag per overtreding van de last en niet op een bedrag per tijdseenheid dat de last niet is uitgevoerd.
14. Verweerder miskent hiermee dat het geconstateerde, met de gebruiksvoorschriften strijdige gebruik niet zozeer is aan te merken als een reeks afzonderlijk vast te stellen overtredingen, maar veeleer als één voortdurende overtreding, bestaande uit het uitoefenen van een met de bestemming strijdig civiel-technisch bedrijf. Een dergelijke overtreding laat zich naar zijn aard slechts eenmaal vaststellen, waarbij elke latere waarneming van met de gebruiksvoorschriften strijdige handelingen een uiting is van de omstandigheid dat dit strijdige gebruik nog niet is beëindigd. Gelet hierop voldoet de last, zoals die in het besluit van 20 november 2007 is omschreven niet aan het in artikel 5:24, vierde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 5:32 van die wet, besloten vereiste dat de last voldoende duidelijk is omschreven. De desbetreffende beroepsgronden van eisers slagen derhalve.
15. Eiser sub 1 betwist voorts de juistheid van verweerders, uit het besluit van 20 november 2007 blijkende, standpunt dat de opslag van grond en groenafval op het perceel, voor zover die ten dienste staat van het agrarisch technisch hulpbedrijf van eiser sub 2 niet strijdig is met de bestemming. Eiser sub 1 heeft in dit verband aangevoerd dat de noodzaak voor deze opslag ter plaatse, ook indien deze samenhangt met de uitoefening van het agrarisch loonbedrijf, niet is aangetoond. Op geen enkele wijze is immers gebleken dat die opslag niet elders kan plaatsvinden, aldus eiser sub 1. Derhalve is naar zijn mening niet voldaan aan artikel 15, vijfde lid, van de planvoorschriften.
16. Dit betoog faalt. De rechtbank deelt verweerders opvatting dat het in artikel 15, vijfde lid, van de planvoorschriften neergelegde voorschrift, inhoudende dat gebruik van de gronden als opslagplaats is toegestaan voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond, niet zodanig beperkt moet worden uitgelegd, dat die opslag slechts toelaatbaar is, indien is aangetoond dat deze niet elders kan plaatsvinden. Een redelijke uitleg van dit voorschrift brengt mee dat daaraan is voldaan, indien de opslag rechtstreeks verband houdt met de ter plaatse, gelet op de bestemming, toegelaten bedrijfsvoering. De rechtbank merkt daarbij op dat zij, anders dan mogelijk eiser sub 1, niet op voorhand uitgesloten acht dat de opslag van grond of groenafval verband houdt met de uitoefening van een agrarisch loonbedrijf.
17. Eiser sub 1 heeft verder nog aangevoerd dat verweerder hem in het besluit van 20 november 2007 ten onrechte geen vergoeding voor door hem gemaakte proceskosten heeft toegekend. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn standpunt dat de onrechtmatigheid van het primaire besluit van 9 april 2004 niet aan verweerder is te verwijten, zoals in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is voorgeschreven. Het besluit van 20 november 2007 biedt immers geen aanknopingspunten voor een andere conclusie dan dat de daarin besloten liggende herroeping van het besluit van 9 april 2004 het gevolg is van het door de ABRS in haar uitspraak van 17 augustus 2005 geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek met betrekking tot het onderzoek door verweerder naar de door eiser sub 1 gestelde illegale activiteiten. Dit impliceert dat die herroeping het gevolg is van een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. De weigering van de door eiser sub 1 verzochte vergoeding van proceskosten, verdraagt zich derhalve niet met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
Conclusie
18. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de beroepen gegrond zijn en het besluit van 20 november 2007 dient te worden vernietigd.
19. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit dienen te nemen. Ter voorlichting van partijen overweegt de rechtbank dat een last, die er (enkel) toe strekt dat eiser sub 2 binnen een door verweerder te stellen termijn de uitoefening van een civiel-technisch bedrijf op het onderhavige perceel beëindigt en beëindigd houdt, voldoende duidelijk kan worden geacht. Naar ook ter zitting door eiser sub 2 is erkend, biedt een op deze wijze geformuleerde last hem immers voldoende duidelijkheid omtrent hetgeen van hem wordt verlangd, namelijk – kort gezegd – het staken van het verrichten van grond- en sloopwerkzaamheden vanaf het onderhavige perceel. Een aldus in algemene bewoordingen geformuleerde last strekt zich bovendien uit over alle afzonderlijke handelingen waaruit kan worden afgeleid dat het strijdige gebruik nog immer voortduurt, zodat die handelingen niet afzonderlijk in de last hoeven te worden opgesomd. De rechtbank merkt nog op dat het in de rede ligt bij een dergelijke last de dwangsom te bepalen op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd.
20. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn voor beide eisers met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 805,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• 1/2 punt voor het verschijnen op een volgende zitting;
• waarde per punt € 322,00
• wegingsfactor 1.
De rechtbank heeft daarbij de zitting van 19 oktober 2007, waar eiser sub 2 in zijn hoedanigheid van partij als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb is verschenen, aangemerkt als zitting in het door hem ingestelde beroep. Ervan uitgaande dat verweerder het door eiser sub 2 gemaakte bezwaar tijdig ter behandeling als beroepschrift had doorgezonden naar de rechtbank, zou op die zitting immers niet alleen materieel – zoals thans is geschied –
maar ook formeel het beroep van eiser sub 2 aan de orde zijn gesteld.
21. Tevens zal de rechtbank bepalen dat de gemeente Heeze-Leende aan eisers het door hen gestorte griffierecht ten bedrage van € 141,00, onderscheidenlijk € 285,00 dient te vergoeden.
22. Ter voorlichting van partijen wijst de rechtbank erop dat in deze uitspraak de beroepen gegrond zullen worden verklaard, met als gevolg dat het bestreden besluit zal worden vernietigd. Niettemin heeft de rechtbank bepaalde beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Om te voorkomen dat deze verwerping in rechte komt vast te staan, moet tegen deze uitspraak tijdig hoger beroep worden ingesteld.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 20 november 2007;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten, voor ieder van hen vastgesteld op € 805,00;
- wijst de gemeente Heeze-Leende aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden.
- bepaalt dat de gemeente Heeze-Leende aan eisers het door hen gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 141,00 (eiser sub 1), onderscheidenlijk € 285,00 (eiser sub 2).
Aldus gedaan door mr. W.C.E. Winfield, rechter, in tegenwoordigheid van mr. A.G.M. Willems, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2008.