Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/1510
Uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 juni 2007
inzake
Stichting Kempisch Centrum voor Muziek en Dans,
te Bladel,
verzoekster,
gemachtigde mr. M. Brüll,
tegen
de raad van de gemeente Bladel,
verweerder,
gemachtigde A.F.M. Boemaars.
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2007 heeft verweerder zijn besluit van 26 oktober 2006, strekkende onder meer tot beëindiging van de subsidierelatie met verzoekster met ingang van 1 augustus 2007, herbevestigd. In het besluit van 29 maart 2007 heeft verweerder voorts zijn beslissing neergelegd om met ingang van 1 augustus 2007 een nieuw model voor individuele subsidiëring van het muziekonderwijs in de gemeente Bladel in te voeren.
Tegen dit besluit heeft verzoekster op 20 april 2007 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 1 mei 2007 heeft verzoekster hangende dit bezwaar de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Dit verzoek is behandeld ter zitting van 12 juni 2007, waarbij verzoekster is vertegenwoordigd door P. Blom, de voorzitter van haar bestuur. Verzoekster werd voorts bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De voorzieningenrechter beoordeelt of het bezwaar tegen het besluit van 29 maart 2007 een redelijke kans van slagen heeft en overweegt daaromtrent het volgende.
Het verdere wettelijk kader is als volgt.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Algemene subsidieverordening welzijn 2006 van de gemeente Bladel (hierna te noemen: de verordening) - voor zover hier van belang - stelt de raad het subsidieplafond voor activiteiten en projecten vast.
Ingevolge artikel 12 van de verordening, gelezen in samenhang met artikel 7 van de verordening - voor zover hier van belang - beschikt het college van burgemeester en wethouders (hierna te noemen: het college) over de verlening van een budgetsubsidie.
Ingevolge artikel 4:25, tweede lid, van de Awb wordt een subsidie geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de verordening wordt de subsidieverlening geweigerd indien de subsidie niet past binnen het subsidieplafond.
Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Awb geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geheel of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat, voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, de subsidie voor het resterende deel van die termijn wordt verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid, van de Awb.
Artikel 20 van de verordening bevat een regeling van gelijke strekking als artikel 4:51, van de Awb.
Niet in geschil is dat verzoekster al meer dan drie achtereenvolgende jaren (budget)subsidie ontvangt conform de subsidieverordening van de gemeente Bladel en het tijdvak waarvoor subsidie is verleend aan verzoekster op 1 augustus 2007 eindigt.
De aard van het bestreden besluit
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het bestreden besluit van 29 maart 2007 aan te merken als de bekendmaking door verweerder, in zijn hoedanigheid van tot vaststelling van het subsidieplafond bevoegd orgaan, van zijn voornemen om de subsidierelatie met verzoekster met ingang van 1 augustus 2007 te beëindigen door voor de activiteiten van verzoekster vanaf die datum niet langer een budget beschikbaar te stellen. Deze bekendmaking moet, gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4:51 van de Awb als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb worden aangemerkt. De voorzieningenrechter vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 april 2002, AB 2002, 270. Dit besluit - indien het in rechte stand kan houden - kan in beginsel dienen als voldoende grondslag voor de definitieve besluitvorming door verweerder omtrent de beschikbaarstelling van een budget voor de activiteiten van verzoekster.
Het spoedeisend belang
Verweerder heeft ter zitting primair het spoedeisend belang van verzoeker bij het treffen van een voorlopige voorziening bestreden, nu verweerder positief heeft gereageerd op de aanvraag van verzoekster om haar loonbetalingsverplichtingen voor de maanden augustus en september op zich te nemen. Er is weliswaar nog geen besluit genomen tot volledige compensatie van de wachtgelden, omdat verzoekster eerst nog met een onderbouwing hiervan moet komen, maar de intentie hiertoe is inmiddels uitgesproken.
De voorzieningenrechter verwerpt dit standpunt van verweerder. Verzoekster heeft ter zitting voldoende aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit niet alleen directe gevolgen voor haar heeft in haar hoedanigheid van werkgever - zij zal haar personeel ontslag moeten aanzeggen in plaats van het te kunnen onderbrengen bij de Veldhovense muziekschool -
maar ook voor de continuïteit van de door haar tot doel gestelde vorm van muziekonderwijs per 1 augustus 2007. Zij heeft dus ondanks de toezeggingen omtrent het doorbetalen van wachtgeld wel degelijk een belang bij een oordeel over het bestreden besluit en dus bij deze voorlopige voorziening.
De formele rechtskracht van het besluit van 26 oktober 2006
Verweerder heeft - onder meer - aangevoerd dat al in het besluit van 26 oktober 2006 de beslissing is genomen om de subsidierelatie met verzoekster per 1 augustus 2007 te beëindigen. Verzoekster is tegen dit besluit niet opgekomen, zodat - zo begrijpt de voorzieningenrechter verweerders betoog - de beëindiging van de subsidierelatie met ingang van deze datum niet wederom ter discussie kan worden gesteld.
Verzoekster heeft hiertegen aangevoerd dat verweerder niet aan deze laatstgenoemde datum kon vasthouden, nu tegelijkertijd in het besluit van 29 maart 2007 is beslist tot invoering van een nieuw subsidiemodel. Verzoekster ging er ten tijde van het besluit van 26 oktober 2006 van uit dat haar activiteiten en personeel konden worden ondergebracht bij de Veldhovense muziekschool en is om die reden niet tegen dit besluit opgekomen. Nu verweerder toch heeft gekozen voor subsidieverlening aan individuele deelnemers (het zogenaamde rugzakmodel) in plaats van het invlechten van de activiteiten bij de Veldhovense muziekschool, kan zij de subsidierelatie niet beëindigen per 1 augustus 2007.
De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
Het nu bestreden besluit van 29 maart 2007 heeft eenzelfde strekking als dat van 26 oktober 2006, met dien verstande dat niet langer is gekozen voor de invlechting van de activiteiten van verzoekster in de muziekschool Veldhoven, maar voor het zogenaamde rugzakmodel. In dit laatste model wordt niet langer aan aanbieders van muzikale activiteiten subsidie verleend, maar aan de deelnemers zelf die hiermee (privé)lessen kunnen bekostigen. De voorzieningenrechter ziet het bestreden besluit dan ook als een heroverweging van het besluit van 26 oktober 2006 in het licht van het gewijzigd inzicht van verweerder omtrent het wenselijke subsidiemodel. Dat die heroverweging niet heeft geleid tot een wijziging van de datum van beëindiging van de subsidie van verzoekster, houdt, gelet op dit gewijzigd inzicht, niet in dat de beëindiging van de subsidierelatie waartoe op 26 oktober 2006 is besloten, thans in rechte vaststaat. Gelet hierop staat thans ter beoordeling de vraag of verweerder ondanks dit gewijzigde inzicht in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan de beëindiging van de subsidie met ingang van 1 augustus 2007, mede gelet op de eisen die artikel 4:51 van de Awb aan een dergelijke beëindiging stelt.
Het vertrouwensbeginsel
Verzoekster heeft gesteld dat zij er op heeft mogen vertrouwen dat verweerder het eerdere besluit om over te gaan tot invlechting met de Veldhovense Muziekschool zou nakomen. Tevens zijn met verzoekster harde afspraken gemaakt hieromtrent.
Verweerder heeft ontkend dat met het besluit van 26 oktober 2006 de invlechting van de activiteiten van verzoekster bij de Veldhovense muziekschool vast zou staan. Daarbij zijn geen harde afspraken gemaakt over de manier waarop het muziekonderwijs in Bladel vorm zou moeten krijgen, de voorgestelde prestatieovereenkomst zou immers nog moeten worden uitgewerkt. Het afsluiten van de prestatieovereenkomst met de Veldhovense muziekschool is vervolgens niet gelukt. Verweerder heeft daarna - op 29 maart 2007 - de principiële keuze gemaakt voor een meer marktgeorienteerd model voor het muziekonderwijs in Bladel. Dit is ook ingegeven door de overweging om zo de leerlingen van de harmonieën en fanfares in Bladel beter te kunnen bedienen. Verzoekster kan niet zijn overvallen door het besluit om over te gaan tot het nieuwe subsidiemodel. Het proces van de beëindiging van de activiteiten van verzoekster liep al sinds 2004. Het rugzakmodel stond ook tot aan de datum van de beraadslaging van verweerder van 29 maart 2007 op de agenda.
De voorzieningenrechter volgt het standpunt van verweerder.
Vooropgesteld dient te worden dat de voorzieningenrechter een democratisch tot stand gekomen beleidsbeslissing als de onderhavige, ook als deze een (ingrijpende) wijziging van het beleid inhoudt, slechts zeer terughoudend kan toetsen. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat de onderhavige keuze voor een ander subsidiemodel als zodanig kennelijk onredelijk is.
Verweerder heeft, gezien de tekst van het besluit van 26 oktober 2006, aan het college de opdracht gegeven een prestatieovereenkomst aan te gaan met de Veldhovense muziekschool. Dit betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat verweerder er ten tijde van dit besluit vanuit ging dat een degelijke overeenkomst tot stand zou komen, maar niet dat verweerder niet meer van deze intentie zou kunnen terugkomen. Voor het definitief tot stand komen van een dergelijke overeenkomst spelen immers ook andere factoren, waaronder geslaagde onderhandelingen over het aangaan van deze overeenkomst met de Veldhovense muziekschool, een rol. Ook anderszins gewijzigde inzichten kunnen hierbij van belang zijn. In de periode tussen 26 oktober 2006 besluit en 29 maart 2007 hebben deze onderhandelingen naar het oordeel van verweerder kennelijk niet tot een bevredigend resultaat geleid en zijn bovendien de inzichten omtrent het wenselijke subsidiemodel bij verweerder veranderd. De voorzieningenrechter weegt voorts de omstandigheid mee dat zowel vóór de datum van het besluit van 26 oktober 2006 (bijvoorbeeld in het rapport van Van Buul advies en in de commissiebehandeling van 3 oktober 2006) als in de periode tussen de twee besluiten (bijvoorbeeld in de aan verweerder toegezonden notitie ‘een beleidsrepertoire voor de muzikale en culturele vorming’ van januari 2007), het rugzakmodel niet geheel uit beeld is geraakt bij verweerder. Al deze omstandigheden, in samenhang met het feit dat de voorzieningenrechter dit besluit terughoudend dient te toetsen, leiden de voorzieningenrechter tot het oordeel dat deze grief van verzoekster faalt.
De redelijke termijn
Verzoekster heeft - zakelijk weergegeven - aangevoerd dat verweerder met het handhaven van de datum van 1 augustus 2007 samen met de keuze voor het nieuwe subsidiemodel heeft gehandeld in strijd met artikel 4:51 van de Awb. De termijn waarop de subsidie wordt beëindigd is zo kort dat verzoekster onvoldoende tijd heeft om de nodige maatregelen te treffen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat met genoemde termijn wel in voldoende mate met de belangen van verzoekster is rekening gehouden. Ter zitting heeft verweerder in dit verband gewezen op de bereidheid de wachtgeldverplichtingen voor het personeel van verzoekster op zich te nemen. Voor wat betreft de belangen van de leerlingen van verzoekster heeft verweerder een lijst met muziekdocenten laten opstellen, waar deze leerlingen terecht kunnen. Dit is een eerste uitwerking van het bij het nieuwe subsidiemodel horende gemeentelijk ‘muziekloket’. Verder is verweerder volop bezig met deze uitwerking. Verweerder heeft dus wel degelijk de verantwoordelijkheid voor de afwikkeling van de verplichtingen tegenover het personeel en de leerlingen van verzoekster willen nemen.
De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
Verzoekster heeft zich vanaf het besluit van 26 oktober 2006 voorbereid op de invlechting van zowel haar personeel als haar leerlingen bij de Veldhovense muziekschool. Gelet op de totaal verschillende gevolgen die de keuze voor het rugzakmodel heeft voor zowel de docenten als de leerlingen, te weten het ontslag van alle docenten en het beëindigen van de lessen voor de leerlingen met ingang van het nieuwe schooljaar, kon tot 29 maart 2007 van verzoekster niet verwacht worden dat zij zich tegelijk met de voorbereiding voor de invlechting, ook voorbereidde op de invoering van het rugzakmodel. Dit betekent dat verzoekster zich pas na die laatstgenoemde datum heeft kunnen voorbereiden op de beleidswijziging van verweerder. Gelet hierop en gelet op de ingrijpende gevolgen die deze wijziging heeft voor personeel en leerlingen, oordeelt de rechtbank dat de periode tot 1 augustus 2007 (vier maanden) voor verzoekster hiervoor te kort is. Dat inmiddels door verweerder compensatie voor de wachtgeldverplichtingen van verzoekster zijn toegezegd, doet daar onvoldoende aan af. De voorzieningenrechter is derhalve van oordeel dat verweerder met zijn besluit in strijd heeft gehandeld met artikel 4:51 van de Awb.
Op grond van het voorgaande dient te worden betwijfeld of het bestreden besluit in bezwaar in stand zal kunnen blijven. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter aanleiding het bestreden besluit te schorsen. Aangezien de enkele schorsing van dit besluit de werking van het daarbij heroverwogen besluit van 26 oktober 2006 onverlet zou laten, zal tevens worden bepaald dat evenmin aan laatstbedoeld besluit uitvoering kan worden gegeven.
De voorzieningenrechter acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn voor verzoekster derhalve met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een verzoekschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00;
• wegingsfactor 1.
Gelet op artikel 8:82, vierde lid, van de Awb zal de voorzieningenrechter bepalen dat door verweerder aan verzoekster het door haar gestorte griffierecht van € 285,00 dient te worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter,
- schorst het bestreden besluit van 29 maart 2007;
- bepaalt dat evenmin uitvoering kan worden gegeven aan het besluit van 26 oktober 2006, voor zover dit ziet op de beëindiging van de subsidierelatie met verzoekster per 1 augustus 2007;
- gelast dat de gemeente Bladel aan verzoekster het door haar gestorte griffierecht van € 285,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00;
- wijst de gemeente Bladel aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. W.C.E. Winfield als voorzieningenrechter in tegenwoordigheid van mr. A.G.M. Willems als griffier en uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2007.