Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 05/2805
Uitspraak van de meervoudige kamer van 1 februari 2007
inzake
[eiser],
te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. H. van Drunen,
tegen
de Referendumcommissie,
te 's-Gravenhage,
verweerder,
gemachtigde mr. drs. D.C.J. van Driel.
Procesverloop
Bij brief van 22 mei 2005 heeft eiser verweerder verzocht hem afschriften te doen toekomen van een vijftal nader aangeduide aanvragen om subsidie in het kader van de Subsidieregeling raadplegend referendum Europese Grondwet, alsmede de op deze aanvragen betrekking hebbende documenten.
Bij brief van 27 juni 2005 heeft eiser bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek.
Bij besluit van 14 juli 2005 heeft verweerder bepaald dat de door eiser verlangde documenten openbaar gemaakt worden met dien verstande dat zij zijn ontdaan van de namen, telefoonnummers, e-mailadressen, sofinummers en bankrekeningnummers van natuurlijke personen die betrokken zijn geweest bij het doen van een subsidieaanvraag. Voorts is daarbij bepaald dat openbaarmaking van een aantal documenten, bestemd voor intern beraad en bevattende persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren, achterwege blijft.
Bij brief van 18 juli 2005 heeft eiser de gronden van zijn bezwaar aangevuld. Daarbij heeft eiser te kennen gegeven dat zijn bezwaar geacht moet worden mede betrekking te hebben op verweerders besluit van 14 juli 2005.
Bij brief van 5 september 2005 heeft eiser bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door hem gemaakte bezwaar.
Bij besluit van 8 september 2005 heeft verweerder het bezwaar van eiser in dier voege gegrond verklaard, dat is bepaald dat alsnog de namen van de natuurlijke personen die subsidie hebben aangevraagd openbaar worden gemaakt, alsmede alle gegevens betreffende de niet-natuurlijke personen die subsidie hebben aangevraagd. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij brief van 6 oktober 2005 heeft eiser de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Ten aanzien van de documenten waarop het verzoek op openbaarmaking betrekking heeft - voorzover nog in geding - heeft verweerder de mededeling gedaan als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen.
Bij beslissing van 19 december 2005 heeft de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Bij brief van 2 januari 2006 heeft eiser aan de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, gegeven om mede op de grondslag van die stukken uitspraak te doen.
Het beroep is op 16 juni 2006 behandeld ter zitting. Eiser is aldaar verschenen bij gemachtigde. Verweerder heeft zich niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst aangezien bij aanvang van de zitting niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder waren ontvangen.
Op 16 juni 2006 heeft de rechtbank nadere stukken van verweerder ontvangen. Daarbij is door verweerder de mededeling gedaan als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen.
Bij beslissing van 22 juni 2006 heeft de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Bij brief van 26 juni 2006 heeft eiser aan de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, gegeven om mede op de grondslag van die stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 12 januari 2007. Daarbij is eiser verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt het door eiser tegen het uitblijven van een besluit op zijn bezwaar ingestelde beroep geacht mede te zijn gericht tegen verweerders besluit van 8 september 2005, waarbij eisers bezwaar deels gegrond, deels ongegrond is verklaard. Nu het tegendeel is gesteld noch gebleken, gaat de rechtbank ervan uit dat partijen thans uitsluitend nog de vraag naar de rechtmatigheid van laatstgenoemd besluit verdeeld houdt. De rechtbank zal zich bij de beoordeling van de gegrondheid van het beroep dan ook tot de beantwoording van deze vraag beperken.
2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
4. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
5. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt, aldus de laatste volzin van dit artikellid.
6. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge de aanhef en onder f van dit artikel wordt verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
7. Het verzoek van eiser om informatie, voor zover nog niet ingewilligd, heeft betrekking op de volledige gegevens van een drietal natuurlijke personen die bij verweerder een aanvraag hebben ingediend om subsidie in het kader van de Subsidieregeling raadplegend referendum Europese Grondwet. Bij het bestreden besluit heeft verweerder ermee volstaan van die personen slechts de naam openbaar te maken. Voorts wenst verzoeker nog steeds inzage in de documenten waarvan de openbaarmaking door verweerder achterwege is gelaten met als motivering dat deze zijn bestemd voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
8. Aan de weigering van verweerder om tot openbaarmaking van de verlangde informatie over te gaan heeft verweerder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd.
9. Eiser betwist dat openbaarmaking van de verlangde informatie op de daartoe door verweerder aangevoerde gronden achterwege kan blijven. Daartoe heeft hij aangevoerd dat verweerder diens standpunt dat het belang van openbaarmaking van de op de betrokken natuurlijke personen betrekking hebbende gegevens niet opweegt tegen het belang van die personen bij de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer slechts in algemene zin heeft verwoord. Een nadere motivering op dit punt ontbreekt. Die motivering is volgens eiser echter wel geboden, gezien het feit dat deze personen er kennelijk zelf op uit waren de publiciteit te zoeken met de activiteiten waarvoor zij bij verweerder subsidie hebben aangevraagd. Hun belang bij eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer komt hierdoor in een ander licht te staan, zo begrijpt de rechtbank eisers betoog. Voorts heeft eiser er in dit verband op gewezen dat verweerder ten aanzien van een tweetal subsidieaanvragen die zijn ingediend door rechtspersonen, wel alle gegevens heeft openbaargemaakt van de natuurlijke personen die namens die rechtspersonen de aanvraag om subsidie hebben ingediend. Een reden voor dit verschil in benadering is ten onrechte niet gegeven, aldus eiser. Ten aanzien van de onderhavige gegevens heeft verweerder volgens eiser bovendien ten onrechte overwogen dat het openbaar maken van strikt persoonlijke gegevens van natuurlijke personen niet bijdraagt aan het publieke belang bij een goede democratische bestuursvoering, aangezien de door eiser beoogde controle op de besteding van publieke gelden ook zonder over deze gegevens te beschikken mogelijk is. Door aldus aan het veronderstelde nut van de verlangde informatie voor eiser gewicht toe te kennen heeft verweerder naar zijn mening miskend dat het algemeen belang bij openbaarmaking van informatie als de onderhavige wordt voorondersteld. Waar - gelijk in casu - de controle door de burger op de besteding van publieke gelden in geding is, komt aan dit algemene belang bij openbaarmaking bovendien een zwaar gewicht toe, zo begrijpt de rechtbank eisers betoog. Daarbij betwist eiser dat een doelmatige controle mogelijk is zonder te beschikken over de ontbrekende persoonsgegevens. Eiser heeft in dit verband overigens wel te kennen gegeven dat hij geen inzage behoeft in de bankrekeningnummers en sofi-nummers van de betrokken personen.
10. Ten aanzien van de stukken waarvan verweerder de openbaarmaking met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft onthouden, acht eiser het uitgesloten dat deze naast persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad geen gegevens van feitelijke aard bevatten. Eiser ziet niet in dat die feitelijke gegevens niet openbaar gemaakt kunnen worden. Voorts heeft verweerder ten onrechte nagelaten nader te motiveren waarom openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen niet met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob in niet tot personen herleidbare vorm kan geschieden.
11. Tot slot heeft eiser betoogd dat verweerder in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het gehoor omtrent zijn bezwaar ter inzage heeft gelegd. Zo is hem uit de correspondentie met verweerder gebleken dat stukken, behelzende het elektronische verkeer tussen de leden van verweerder en een voor verweerder werkende ambtenaar omtrent de besluitvorming op eisers verzoek om informatie, niet ter inzage zijn gelegd. Anders dan verweerder meent eiser dat deze stukken wel degelijk als op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb zijn aan te merken.
12. De rechtbank overweegt als volgt.
13. Eisers stelling dat verweerders standpunt, dat openbaarmaking van de volledige persoonsgegevens van de aanvragers om subsidie op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob achterwege moet blijven, in rechte geen stand kan houden, treft doel. Terecht is door eiser in dit verband naar voren gebracht dat aan het door de wetgever blijkens artikel 2, eerste lid, van de Wob vooronderstelde algemene belang bij openbaarmaking in casu bijzondere betekenis toekomt, nu de gevraagde informatie rechtstreeks betrekking heeft op de wijze waarop publieke gelden zijn besteed. Voor een deugdelijke controle door de burger van die besteding is het antwoord op de vraag wie subsidie heeft aangevraagd en aan wie subsidie is verleend van evident belang. De rechtbank acht aannemelijk dat die vragen niet afdoende kunnen worden beantwoord, indien slechts de namen van de betrokken personen bekend worden gemaakt. Immers, zonder nadere informatie omtrent in elk geval adres en woonplaats, biedt de naam van een persoon in beginsel onvoldoende aanknopingspunten voor een nader onderzoek naar diens activiteiten. Eerst indien omtrent die activiteiten duidelijkheid kan worden verkregen, kan een reële controle op de juistheid en doelmatigheid van subsidieverlening door verweerder gestalte krijgen. Anders dan verweerder meent, is het daarbij niet van wezenlijk belang of op de subsidieaanvraag van de onderhavige personen positief, dan wel negatief is beslist.
Tegenover dit belang bij openbaarmaking van de volledige persoonsgegevens van de onderhavige personen, staat hun belang bij eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Bij de vraag welk gewicht in het onderhavige geval aan dit belang gehecht moet worden is van belang dat de regeling in het kader waarvan de subsidieaanvragen zijn ingediend, tot doel heeft burgers te stimuleren een bijdrage te leveren aan het publieke debat over de wenselijkheid van de Europese Grondwet en het in verband daarmee te houden raadplegend referendum. Naar ook door eiser naar voren is gebracht, zijn de door deze personen beoogde activiteiten blijkens hun aanvragen ook daadwerkelijk gericht op het naar buiten treden met hun opvattingen hieromtrent. Deze omstandigheden leiden tot de conclusie dat aan hun belang bij afscherming van hun persoonsgegevens, in ieder geval waar het hun adres en woonplaats betreft, in redelijkheid geen groter gewicht kan worden gehecht dan aan het belang bij openbaarmaking van die gegevens. Overigens heeft verweerder heeft die belangenafweging, waar het de subsidieaanvragen van rechtspersonen betreft, zonder nadere verklaring wel in het voordeel van het belang van de openbaarheid heeft laten uitvallen. Immers, van de natuurlijke personen die bij de subsidieaanvragen van deze rechtspersonen zijn betrokken, heeft verweerder aan eiser wel alle persoonsgegevens verstrekt.
Dit alles leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit op dit punt niet gedragen kan worden door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het is in zoverre derhalve genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dat vereist dat een besluit op bezwaar is voorzien van een deugdelijke motivering.
14. Vervolgens dient te worden beoordeeld of verweerder met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob aan eiser kennisneming heeft kunnen onthouden van een aantal documenten, opgesteld door ambtenaren, werkzaam bij verweerder, met het oog op de door deze te nemen besluiten op de ingediende aanvragen om subsidie.
15. Na met toestemming van eiser van de desbetreffende stukken kennis te hebben genomen, stelt de rechtbank vast, dat, gelijk ook door verweerder in het bestreden besluit tot uitdrukking is gebracht, het gaat om een aantal schema’s opgesteld door bij verweerder werkzame ambtenaren, waarin deze hun standpunt omtrent de kwaliteit van de ingediende aanvragen hebben weergegeven alsmede naar aanleiding daarvan een indeling hebben gemaakt van activiteiten al naar gelang de mate waarin zij voor subsidieverlening in aanmerking komen. De kennelijke bedoeling van deze schema’s is het adviseren van verweerder omtrent de door deze te nemen besluiten op de subsidieaanvragen.
De schema’s zijn onmiskenbaar opgesteld ten behoeve van intern beraad en de daarin neergelegde ambtelijke standpunten zijn zonder meer aan te merken als de persoonlijke beleidsopvattingen van de betrokken ambtenaren. De openbaarmaking van deze standpunten is door verweerder derhalve terecht met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob achterwege gelaten.
Voor zover de schema’s naast persoonlijke beleidsopvattingen nog gegevens van louter feitelijke aard bevatten gaat het daarbij enkel om het nummer van de aanvrage, de naam van de aanvrager alsmede het aangevraagde subsidiebedrag, welke gegevens, naar tussen partijen niet in geschil is, door verweerder reeds op andere wijze - via internet - openbaar zijn gemaakt. Ter zitting is door eiser nog wel opgemerkt dat de website van verweerder inmiddels niet meer toegankelijk is. Hierop is zijdens verweerder de toezegging gedaan dat de betreffende gegevens - kort gezegd, de eerste drie kolommen van de onderhavige schema’s - alsnog aan eiser zullen worden toegezonden. De rechtbank stelt aldus vast dat met betrekking tot deze gegevens van louter feitelijke aard tussen partijen geen geschil meer bestaat.
Met betrekking tot de in de schema’s neergelegde persoonlijke beleidsopvattingen heeft eiser nog de grief aangevoerd dat verweerder niet toereikend heeft gemotiveerd waarom geen toepassing is gegeven aan de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde mogelijkheid deze in geanonimiseerde vorm bekend te maken.
Deze grief faalt. De bevoegdheid om al dan niet over te gaan tot toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob is van discretionaire aard, waarbij verweerders verantwoordelijkheid voor de bestuursvoering voorop staat. Een dergelijke beslissing behoeft in zijn algemeenheid geen bijzondere motivering. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de ook door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 20 november 2002, gepubliceerd in AB 2003, 47. De rechtbank ziet ook overigens geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten geen gebruik te maken van de onderhavige bevoegdheid. Daarbij kan nog worden opgemerkt dat, naar verweerder ter zitting heeft uiteengezet, bij verweerder slechts twee ambtenaren werkzaam waren, wier namen op eenvoudige wijze kunnen worden achterhaald. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat openbaarmaking van de onderhavige persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, zoals voorgeschreven in artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Wob, hierdoor praktisch gezien onmogelijk moet worden geacht.
16. Tenslotte faalt ook eisers grief dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb.
Na daarvan met toestemming van eiser kennis te hebben genomen, stelt de rechtbank vast dat de stukken waarvan eiser stelt dat zij ten onrechte niet ter inzage zijn gelegd, bestaan uit via e-mail gevoerde correspondentie tussen ambtenaren en leden van verweerder omtrent de formulering van het op eisers verzoek om informatie te nemen besluit. Verweerder heeft zich met een beroep op de uitspraak van de ABRS 24 april 1998, gepubliceerd in JB 1998, 145, op het standpunt gesteld dat deze stukken niet zijn aan te merken als op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 7:4, tweede lid, voornoemd. Dit standpunt is juist. De onderhavige stukken moeten worden beschouwd als de schriftelijke neerslag van de raadpleging van interne adviseurs. Zoals de ABRS in evengenoemde uitspraak heeft overwogen, kunnen dergelijke stukken niet worden aangemerkt als op de zaak betrekking hebbend in evenbedoelde zin. Overigens, ook indien die stukken wel als zodanig konden worden aangemerkt, zou verweerder de terinzagelegging ervan achterwege hebben kunnen laten. De stukken zijn immers onmiskenbaar opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen omtrent de wijze waarop op eisers verzoek om openbaarmaking diende te worden beslist. Artikel 7:4, zesde lid, van de Awb biedt verweerder de ruimte om de kennisneming van dergelijke stukken op die grond te onthouden.
17. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit, voor zover het strekt tot handhaving van de weigering om aan eiser meer dan alleen de namen te verstrekken van de drie natuurlijke personen, bedoeld in eisers verzoek om openbaarmaking, die bij verweerder een aanvraag om subsidie hebben gedaan, niet in stand kan blijven. Het beroep is in zoverre derhalve gegrond. Voor het overige is het beroep ongegrond.
18. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 805,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• 1/2 punt voor het verschijnen op een volgende zitting;
• waarde per punt € 322,00;
• wegingsfactor 1.
Het verzoek van eiser om de proceskostenveroordeling mede te doen uitstrekken tot een vergoeding van verletkosten ten bedrage van € 63,00 per uur wijst de rechtbank af. Daartoe wordt overwogen dat eiser die - door verweerder betwiste - kosten, die naar zijn zeggen betrekking hebben op gederfde inkomsten uit zijn werk als freelancejournalist, op geen enkele wijze met stukken heeft gestaafd. Dit klemt te meer nu eiser tevoren door de rechtbank is gewezen op de noodzaak om dergelijke kosten met bewijsstukken te onderbouwen.
19. Tevens zal de rechtbank bepalen dat door verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht ad € 138,00 dient te worden vergoed.
20. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond, voor zover het betrekking heeft op de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering om aan eiser meer dan alleen de namen te verstrekken van de drie natuurlijke personen, bedoeld in eisers verzoek om openbaarmaking, die bij verweerder een aanvraag om subsidie hebben gedaan;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast verweerder aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht ad € 138,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, vastgesteld op € 805,00;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die het bedrag van de proceskosten dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mrs. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, W.C.E. Winfield en M.T. van Vliet, leden, en uitgesproken in het openbaar in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk, griffier, op 1 februari 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard, met als gevolg dat het bestreden besluit (deels) is vernietigd. Tevens heeft de rechtbank echter bepaalde gronden van het beroep uitdrukkelijk verworpen. Om te voorkomen dat deze verwerping in rechte komt vast te staan, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn beroep worden ingesteld.
Afschriften verzonden: