Uitspraak
RECHTBANK 's-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 05/3386
Uitspraak van de meervoudige kamer van 26 mei 2006
inzake
[eiseres]
te [woonplaats],
eiseres,
[gemachtigde]
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de [gemeente]
verweerder,
[gemachtigde]
Aan het geding hebben als parti[belanghebbende]belanghebbenden],
wonende te [woonplaats],
[gemachtigde]
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2004 heeft verweerder eiseres gelast uiterlijk 1 januari 2005 het aantal vliegbewegingen op de helihaven aan de [adres] ongenummerd te [woonplaats] te beperken tot het maximaal toegelaten aantal van vier per dag, geen vliegbewegingen uit te voeren tussen 19.00 en 7.00 uur en geen andere dan bedrijfsgebonden vluchten uit te voeren, bij gebreke waarvan eiseres een dwangsom verbeurt van ? 2.000,00 per dag dat het aantal toegelaten vliegbewegingen of de toegelaten vliegtijden worden overschreden en ? 2.000,00 per keer dat een uitgevoerde vlucht niet als een bedrijfsgebonden vlucht kan worden aangemerkt. De maximaal te verbeuren dwangsom is bepaald op ? 120.000,00.
Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar is bij besluit van 30 augustus 2005, verzonden op 14 september 2005, ongegrond verklaard.
Het tegen dit besluit door eiseres op 21 oktober 2005 ingestelde beroep is behandeld ter zitting van 14 april 2006, waar namens eiseres [betrokkene] is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts is ter zitting [belanghebbende] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht de onderhavige last onder dwangsom op te leggen en voorts of verweerder van deze bevoegdheid in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken.
2. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
3. Eiseres, opgericht in 1968, heeft blijkens haar statuten ten doel "beheer en administratie van goederen en deelnemingen". Sinds 1968 treedt eiseres op voor een ijzerhandelbedrijf aan de [adres] 2 te [woonplaats]. In 1994 heeft eiseres ten behoeve van deze ijzerhandel toestemming gevraagd voor het aanleggen van een bedrijfsgebonden helihaven op het perceel tegenover het bedrijf om helikoptervluchten uit te voeren voor eigen vervoer en vervoer van relaties van en naar de ijzerhandel. Eiseres heeft voorts [bedrijf] als dochterbedrijf. Dit bedrijf, dat is opgericht op 2 april 1990, is eveneens gevestigd aan de [adres] 2 en houdt zich blijkens het handelsregister van de Kamer van Koophandel en Fabrieken bezig met de verhuur van vliegtuigen en helikopters zonder bemanning, het verzorgen van rondvluchten, het doen geven van vlieglessen door instructeurs, het uitvoeren van reclamevluchten en alles wat daarmee in de ruimste zin verband houdt. Sinds 12 november 1999 is eiseres enig aandeelhouder en directeur van [bedrijf]
Op verzoek van verweerder hebben gedeputeerde staten in het kader van een procedure als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) op
12 december 1994 een verklaring van geen bezwaar verleend voor de aanleg van een helihaven, bestaande uit een verharding van het grondoppervlak van 20x20 meter. Hierbij hebben gedeputeerde staten in aanmerking genomen dat het gaat om een bedrijfsgebonden helihaven die voor de verdere ontwikkeling van het ijzerhandelbedrijf noodzakelijk is, alsmede dat het aantal vluchten beperkt zal blijven tot één à drie per week en dat het geen specifiek luchtvaartterrein betreft. De Rijksluchtvaartdienst (hierna: de RLD) heeft eiseres op
20 juli 1995 toestemming verleend voor vier bedrijfsgebonden vliegbewegingen (twee vluchten) per dag tussen 7.00 en 19.00 uur. De gevraagde vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO is nooit verleend. De helihaven is in 1995 door eiseres in gebruik genomen.
In het bestemmingsplan "Buitengebied", zoals vastgesteld door de raad van de [gemeente] op 16 september 1999, was de helihaven positief bestemd: naast de voor het hele perceel geldende hoofdbestemming "Agrarisch gebied", was aan de strook grond waarop de helihaven zich bevindt de medebestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de bijzondere aanduiding "Helihaven" toegekend. Aan dit bestemmingsvlak hebben gedeputeerde staten bij besluit van 9 mei 2000 echter goedkeuring onthouden. Als weigeringsgrond is daarbij vermeld dat is verzuimd aan te geven dat ter plaatse geen bedrijfswoning is toegestaan.
Tot op heden is geen gevolg gegeven aan de ingevolge artikel 30 van de WRO op de gemeenteraad rustende verplichting om een "reparatieplan" vast te stellen. Dit betekent dat ten tijde van het bestreden besluit op het onderhavige perceel de hoofdbestemming "Agrarisch gebied" rustte.
Het gebruik van het perceel ten behoeve van een helihaven is hiermee in strijd en het huidige gebruik van de helihaven ten behoeve van de commerciële activiteiten van [bedrijf] valt volgens verweerder niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht, reden waarom verweerder eiseres bij brief van 13 juli 2004 heeft medegedeeld voornemens te zijn haar door middel van een dwangsombeschikking te verplichten om het aantal vliegbewegingen te beperken tot vier per dag, tussen 7.00 en 19.00 uur en uitsluitend voor bedrijfsgebonden vluchten ten dienste van de ijzerhandel. Eiseres heeft bij brief van 28 juli 2004 haar zienswijze aangaande dit voornemen aan verweerder bekendgemaakt. Hierin heeft verweerder geen aanleiding gevonden om van zijn voornemen af te zien.
4. Aan de onderhavige last onder dwangsom ligt verweerders standpunt ten grondslag dat het gebruik van het perceel als helihaven in strijd is met de op het perceel rustende agrarische bestemming, het huidige gebruik niet valt onder het overgangsrecht en dit gebruik niet kan worden gelegaliseerd.
5. Eiseres stelt zich - kort gezegd - op het standpunt dat:
* geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, omdat het huidige gebruik onder het overgangsrecht valt;
* de situatie gelegaliseerd dient te worden op grond van artikel 30 van de WRO, in samenhang met artikel 19 van de WRO;
* sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien: noch in het ontwerp-bestemmingsplan noch in het vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied" waren beperkingen ten aanzien van de helihaven opgenomen. Eiseres heeft, gelet hierop, investeringen gedaan om meer vliegbewegingen per dag mogelijk te maken. Door het opleggen van de onderhavige dwangsom handelt verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel;
* de dwangsom onevenredig hoog is en de hoogte van de dwangsom niet is gemotiveerd.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het onderhavige perceel de bestemming "Agrarisch gebied". Gronden met deze bestemming zijn bestemd voor een duurzame agrarische bedrijfsuitoefening, respectievelijk de instandhouding van de in bijlage II van de voorschriften beschreven cultuurhistorische en architectonische waarden van de als "cultuurhistorisch waardevol" aangeduide panden.
8. Op grond van artikel 24, eerste lid, van de planvoorschriften - voor zover hier relevant - is het verboden de in dit plan opgenomen gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangegeven in de doeleinden.
9. Vast staat dat het gebruik van het perceel als helihaven met dit verbod in strijd is. Deze overtreding kan aan eiseres, in haar hoedanigheid van enig aandeelhouder en directeur van [bedrijf] worden toegerekend. Eiseres heeft het ook in haar macht om de overtreding te beëindigen.
10. In het kader van de vraag of verweerder bevoegd was de onderhavige last onder dwangsom aan eiseres op te leggen, dient te worden beoordeeld of bedoeld gebruik valt onder de beschermende werking van het in het bestemmingsplan neergelegde overgangsrecht.
11. Ingevolge artikel 23, tweede lid, sub a, van de planvoorschriften - voor zover hier relevant - geldt het in artikel 24 bepaalde met betrekking tot ander gebruik van de gronden dan bouwen niet voor zover het van de bestemming afwijkende gebruik reeds plaatsvond voor de datum waarop het plan onherroepelijk rechtskracht heeft verkregen.
Blijkens het bepaalde in sub b is het bepaalde sub a niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen, tot dat tijdstip geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van het plan, en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden.
In het derde lid van artikel 23 is bepaald dat het verboden is het met het plan strijdige gebruik van de gronden en opstallen te wijzigen, tenzij door wijziging van het gebruik de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
12. Uit voormelde overgangsbepalingen volgt dat een met de geldende bestemming strijdig gebruik aan een drietal criteria moet voldoen, wil het onder het overgangsrecht vallen. In de eerste plaats dient het gebruik al te hebben plaatsgevonden vóór de datum waarop het bestemmingsplan onherroepelijk werd. In de tweede plaats dient, voor het geval het gebruik ook in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daartegen niet meer handhavend te kunnen worden opgetreden en in de derde plaats dient het gebruik niet op een zodanige wijze te zijn gewijzigd dat sprake is van een vergroting van de afwijking van het bestemmingsplan.
13. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het betreffende perceel ten behoeve van een helihaven van beperkte omvang als waarvoor de RLD in 1995 toestemming heeft verleend, te weten het gebruik ten behoeve van de ijzerhandel, reeds plaatsvond op de peildatum en dat dit gebruik reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in hoofdzaak". Evenmin is in geschil dat tegen dit (beperkte) gebruik niet meer handhavend kan worden opgetreden, omdat het door verweerder van meet af aan is gedoogd.
14. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of het gebruik van de helihaven na 7 juli 2000 (de datum waarop het bestemmingsplan "Buitengebied" onherroepelijke rechtskracht heeft verkregen) zodanig is geïntensiveerd dat de afwijking van het bestemmingsplan is vergroot.
15. Volgens eiseres moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. Naar de mening van eiseres is nog steeds sprake van een kleinschalige helihaven. De oppervlakte van het terrein is niet vergroot. Weliswaar vinden er op enkele dagen wat meer vliegbewegingen plaats dan in het verleden maar dit is niet ruimtelijk relevant. Evenmin ruimtelijk relevant is of de vluchten al dan niet bedrijfsgebonden zijn en op welk tijdstip er wordt gevlogen. Bovendien, zo stelt eiseres, dateert het gebruik van de helihaven ten behoeve van de commerciële activiteiten van [bedrijf] reeds van vóór bedoelde peildatum. Ter onderbouwing van deze stelling heeft eiseres een aantal facturen overgelegd die dateren van vóór 7 juli 2000, alsmede een krantenbericht van 27 april 2000.
Volgens verweerder dateert het ruimere gebruik van de helihaven van ná de datum van het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan en is het wel degelijk ruimtelijk relevant of het gebruik van de helihaven beperkt blijft tot het incidenteel starten en landen van een helikopter voor eigen vervoer en vervoer van relaties van en naar het anders moeilijk bereikbare ijzerhandelbedrijf van eiseres (bedrijfsgebonden vluchten) of dat ook meerdere vluchten per dag plaatsvinden ten behoeve van de commerciële activiteiten van het luchtvaartbedrijf [bedrijf] Verweerder wijst er op dat de (commerciële) plannen van eiseres met betrekking tot de helihaven pas na de peildatum duidelijk zijn geworden. Eerst vanaf 2001, en met name in 2002, verschijnen er advertenties over de mogelijkheid van lesvluchten, rondvluchten en dergelijke. Voorts zijn de klachten ten aanzien van het gebruik van de helihaven vanaf 2003 sterk toegenomen. De nota's die door eiseres zijn overgelegd en dateren van vóór 7 juli 2000, betreffen volgens verweerder incidentele activiteiten welke niet bepalend kunnen zijn voor de reikwijdte van het overgangsrecht. Eiseres beschikte toen met name nog niet over toestemming van de RLD om meer dan vier vliegbewegingen per dag uit te voeren. Blijkens de op grond van de luchtvaartwetgeving vereiste verklaring van de RLD van 27 juli 1999, die gold tot 31 juli 2000, was het eisers ook niet toegestaan vanaf de helihaven rondvluchten of andere recreatieve vluchten uit te voeren. Pas op 4 december 2002 heeft de RLD eiseres op haar verzoek toestemming verleend voor uitbreiding van het aantal vliegbewegingen per dag. De gemeente heeft steeds een negatief standpunt ingenomen ten aanzien van uitbreiding van de activiteiten met betrekking tot de helihaven en heeft dit standpunt bij herhaling en nadrukkelijk aan eiseres kenbaar gemaakt, onder meer bij brief van 26 november 2002, aldus verweerder.
16. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres, op wie de last rust aannemelijk te maken dat het in geding zijnde gebruik van de helihaven onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt, onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de helihaven reeds ten tijde van de peildatum - meer dan incidenteel - werd gebruikt voor de commerciële activiteiten van [bedrijf] Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat, zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, eiseres op de peildatum nog niet beschikte over de vereiste toestemming van de RLD om meer dan twee vluchten per dag uit te voeren. Daarbij komt dat pas na de peildatum - een enkel krantenbericht daargelaten - publicaties/advertenties zijn verschenen die wijzen op commercieel gebruik van de helihaven en voorts dat de klachten van omwonenden, naar verweerder onbetwist heeft gesteld, eerst vanaf 2003 fors zijn toegenomen.
Verweerder heeft zich derhalve naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik pas na de peildatum is geïntensiveerd en dat deze intensivering als een vergroting van de afwijking van het bestemmingsplan moet worden aangemerkt. Anders dan eiseres meent, is wat dat betreft wel degelijk sprake van een wijziging van het gebruik in planologisch relevante zin. De helihaven heeft zich in de loop der jaren ontwikkeld van een start- en landingsbaan voor incidentele vluchten van en naar het ijzerhandelbedrijf naar een commercieel terrein dat ten dienste staat van [luchtvaartbedrijf] Het karakter en de uitstraling van het terrein is hierdoor veranderd. De commerciële activiteiten die dagelijks vanaf de helihaven worden uitgevoerd gaan gepaard met meer vliegbewegingen en hebben een publieks- en verkeersaantrekkende werking, waardoor de overlast voor omwonenden en recreanten in de buurt is toegenomen. Dat de oppervlakte van het terrein niet is vergroot, doet hieraan niet af.
In dit verband merkt de rechtbank nog op dat zelfs als zou worden aangenomen dat reeds vóór
7 juli 2000 structureel commerciële vluchten werden uitgevoerd, dit eiseres niet zou baten, omdat niet aannemelijk is geworden dat verweerder toen al van dit ruimere gebruik op de hoogte was dan wel had moeten zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan van een bestuursorgaan, indien er, zoals in casu, geen concrete aanknopingspunten zijn voor het vermoeden dat sprake is van illegale activiteiten, niet worden verwacht dat het hierop controleert. De rechtbank vermag dan ook niet in te zien waarom verweerder niet alsnog zou kunnen optreden tegen het na de peildatum geconstateerde, met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Dit betekent dat de situatie als bedoeld in artikel 23, tweede lid, onder b, van de planvoorschriften zich hier voordoet en dat het gebruik van de helihaven anders dan waarvoor de RLD in 1995 toestemming heeft verleend, niet wordt beschermd door het overgangsrecht.
17. Uit het voorgaande volgt dat verweerder bevoegd was de onderhavige last onder dwangsom aan eiseres op te leggen.
18. Ten aanzien van de vraag of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid handhavend op te treden ten aanzien van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, overweegt de rechtbank het volgende.
19. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dit geldt eens te meer wanneer, zoals in dit geval, derden daarom hebben verzocht. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
20. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van enig concreet zicht op legalisatie van het door eiseres gewenste gebruik van de helihaven. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de raad - hoewel daartoe op grond van artikel 30, eerste lid, van de WRO verplicht - nog geen reparatieplan heeft vastgesteld en evenmin concrete stappen daartoe heeft ondernomen. Het alsnog verlenen van planologische medewerking aan de gewraakte activiteiten ligt ook niet in de rede, gelet op het niet onbegrijpelijke standpunt van verweerder dat deze activiteiten onaanvaardbare overlast voor omwonenden en recreanten opleveren. Bovendien past de vestiging van een commerciële helihaven ter plaatse niet in het gemeentelijke, of in het provinciale beleid. Zowel het gemeentelijke als het provinciale beleid is er op gericht niet-functioneel aan het buitengebied gebonden bedrijven daaruit te weren. Aan het enkele feit dat gedeputeerde staten bij besluit van 9 mei 2000 goedkeuring aan het voor de helihaven bestemde bestemmingsvlak hebben onthouden vanwege het feit dat was verzuimd aan te geven dat ter plaatse geen bedrijfswoning is toegestaan, kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet de conclusie worden verbonden dat gedeputeerde staten de helihaven ter plaatse zonder beperkingen hebben willen toestaan.
21. Voor zover eiseres zich beroept op het vertrouwensbeginsel, slaagt dit beroep naar het oordeel van de rechtbank niet. Weliswaar heeft de raad de helihaven - zonder beperkingen te verbinden aan het gebruik daarvan - bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied" positief bestemd, maar gelet op het feit dat gedeputeerde staten op 9 mei 2000 goedkeuring aan het bestemmingsvlak hebben onthouden, is de bedrijfsdoeleindenbestemming met de aanduiding "Helihaven" nooit in werking getreden. Van eiseres mocht worden verwacht dat zij het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten afwachtte en niet daarop zou anticiperen, zeker nu dat besluit nog geen acht maanden na de vaststelling van het bestemmingsplan werd genomen. Dat eiseres al eerder investeringen heeft gedaan ten behoeve van het commerciële gebruik van de helihaven, dient dan ook voor haar rekening en risico te blijven.
22. Niet is gebleken dat er sprake is van overige bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom.
23. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid groter gewicht kunnen toekennen aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving van het bestemmingsplan, inclusief het overgangsrecht, en het voorkomen van precedentwerking dan aan de (bedrijfseconomische) belangen van eiseres. Hierbij heeft de rechtbank tevens in aanmerking genomen dat eiseres ondanks herhaalde mededelingen van de zijde van de gemeente dat uitbreiding van de activiteiten niet is toegestaan, het gebruik van de helihaven heeft geïntensiveerd.
24. Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom overweegt de rechtbank het volgende.
Blijkens het bepaalde in artikel 5:32, vierde lid, van de Awb, moet het bedrag waarop de dwangsom is vastgesteld in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onder meer bij uitspraak van 26 april 2004
(LJN-nummer AW4009) heeft overwogen, kunnen in dat verband de kosten die naar verwachting met het beëindigen van de overtreding gepaard gaan, een rol spelen. In het onderhavige geval heeft verweerder bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom rekening gehouden met het feit dat [bedrijf] voor het uitvoeren van een helikoptervlucht ? 250,00 tot ? 2.000,00 in rekening brengt.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op het financiële voordeel dat eiseres kan verwachten bij niet-naleving van de voor haar geldende regels, voldoende aannemelijk gemaakt dat de opgelegde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
25. Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd. Het beroep is derhalve ongegrond.
26. De rechtbank ziet geen aanleiding één van de partijen te veroordelen in de proceskosten, dan wel verweerder op te dragen het griffierecht te vergoeden.
27. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A.A.H. Schifferstein als voorzitter en mr. J.W. Brunt en
mr. W.C.E. Winfield als leden in tegenwoordigheid van mr. M.P.C. Anssems als griffier
en in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2006.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: