Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12 / 22644
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 3 december 2012 in de zaak tussen
[naam eiser],
geboren op [geboortedatum], van Afghaanse nationaliteit,
eiser,
(gemachtigde: mr. B.D. Lit, advocaat te Amsterdam),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, voorheen de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.W. Kreumer, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te
’s-Gravenhage).
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2012 (uitgereikt op 21 juni 2012) heeft verweerder gegrond verklaard het bezwaarschrift van eiser van 23 december 2011 gericht tegen het besluit van 20 december 2011, waarbij is besloten de aanvraag om opheffing van de ongewenstverklaring af te wijzen. Voorts heeft verweerder een inreisverbod voor de duur van tien jaar aan eiser uitgevaardigd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2012. Eiser en zijn gemachtigde zijn zonder bericht niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten. Bij besluit van 13 oktober 2006 heeft verweerder op eiser artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing geacht. Bij besluit van 18 december 2006 is eiser ongewenst verklaard. Bij besluit van 7 juni 2007 is het bezwaarschrift gericht tegen de ongewenstverklaring ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 februari 2009 heeft deze rechtbank en nevenzittingsplaats het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen (AWB 07/24799). Hiertegen heeft verweerder hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 29 oktober 2009 heeft de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) het hoger beroep gegrond verklaard, voormelde uitspraak van de rechtbank vernietigd en het in die zaak ingestelde beroep ongegrond verklaard.
2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de tegenwerping van artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag met de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2009 in rechte vaststaat. Verweerder heeft tegen eiser op grond van artikel 66a, vierde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw), juncto artikel 6.5a, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) een inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van tien jaar. Ter zitting heeft verweerder nog verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2012 (201100646/1/V1, rechtsoverweging 7.2).
3. Eiser voert aan dat gelet op het verstrekkende karakter van de duur van het inreisverbod, op verweerder een zwaardere onderzoeksplicht rust. Er dient een individuele vaststelling plaats te vinden. De enkele tegenwerping van het ambtsbericht van 29 januari 2000 voldoet daaraan niet.
3.1 Artikel 66a Vw, voor zover hier van belang, luidt als volgt.
1. Verweerder vaardigt een inreisverbod uit tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 van de Vw 2000 niet van toepassing is en die Nederland:
(…)
b. niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten, in welk laatste geval het inreisverbod slechts door middel van een zelfstandige beschikking wordt uitgevaardigd dan wel een beschikking die mede strekt tot wijziging van het reeds gegeven terugkeerbesluit.
(…)
4. Het inreisverbod wordt gegeven voor een bepaalde duur, die ten hoogste vijf jaren bedraagt, tenzij de vreemdeling naar het oordeel van verweerder een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. De duur wordt berekend met ingang van de datum waarop de vreemdeling Nederland daadwerkelijk heeft verlaten.
(…)
7. In afwijking van het zesde lid en artikel 8 van de Vw 2000 en met uitzondering van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling die een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000 heeft ingediend zolang op die aanvraag nog niet is beslist, kan de vreemdeling jegens wie een inreisverbod geldt geen rechtmatig verblijf hebben, in geval de vreemdeling:
(…)
d. ingevolge een verdrag of in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland ieder verblijf dient te worden ontzegd.
8. In afwijking van het eerste lid kan verweerder om humanitaire of andere redenen afzien van het uitvaardigen van een inreisverbod.
3.2 Artikel 6.5a Vb, luidt als volgt:
1. De duur van het inreisverbod bedraagt ten hoogste twee jaren.
2. In afwijking van het eerste lid, bedraagt de duur van het inreisverbod ten hoogste één jaar, indien het betreft de vreemdeling die de vrije termijn, bedoeld in artikel 3.3, heeft overschreden met meer dan drie dagen maar niet meer dan drie maanden.
3. In afwijking van het eerste en tweede lid, bedraagt de duur van het inreisverbod ten hoogste drie jaren, indien het betreft een vreemdeling die is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van minder dan zes maanden.
4. In afwijking van het eerste tot en met derde lid, bedraagt de duur van het inreisverbod ten hoogste vijf jaren, indien het betreft een vreemdeling die:
a. is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van zes maanden of langer;
b. gebruik heeft gemaakt van valse of vervalste reis- of identiteitspapieren dan wel opzettelijk reis- of identiteitspapieren heeft overgelegd die niet op hem betrekking hebben;
c. reeds het onderwerp is geweest van meer dan één terugkeerbesluit, of
d. zich op het grondgebied van Nederland heeft begeven terwijl een inreisverbod van kracht was.
5. In afwijking van het eerste tot en met vierde lid, bedraagt de duur van het inreisverbod ten hoogste tien jaren, indien het betreft een vreemdeling die een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde of de openbare veiligheid. Deze ernstige bedreiging kan blijken uit onder meer:
a. een veroordeling naar aanleiding van een geweldsdelict of opiumdelict;
b. een veroordeling tot een vrijheidsstraf wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van meer dan zes jaren is bedreigd;
c. de omstandigheid dat hem artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag wordt tegengeworpen, of
d. de oplegging van een maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht.
6. In afwijking van het eerste tot en met vijfde lid, bedraagt de duur van het inreisverbod ten hoogste twintig jaren, indien de vreemdeling naar het oordeel van Onze Minister een ernstige bedreiging vormt voor de nationale veiligheid of indien naar zijn oordeel zwaarwegende belangen nopen tot een duur van meer dan tien jaren.
3.3 In paragraaf A5/5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) heeft verweerder het volgende beleid opgenomen. Op grond van artikel 66a, vierde lid, Vw, bedraagt de duur van een inreisverbod niet langer dan vijf jaren, tenzij het inreisverbod is gegeven op grond dat de vreemdeling naar het oordeel van de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel een ernstige bedreiging vormt van de openbare orde, openbare veiligheid of nationale veiligheid. Om te voldoen aan de verplichting die is neergelegd in de Terugkeerrichtlijn om de duur te bepalen volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval is in artikel 6.5a Vb opgenomen dat de duur niet meer mag bedragen dan de daar vermelde maximumduur, die afhankelijk is van de reden waarom het inreisverbod wordt opgelegd. De maximale duur van het inreisverbod is afhankelijk van het bepaalde in artikel 6.5a Vb. In dit artikel is reeds verdisconteerd de ernst van de aanleiding om tot het uitvaardigen van een inreisverbod over te gaan. Om die reden wordt, behoudens door de vreemdeling aangevoerde en nader onderbouwde bijzondere individuele omstandigheden, de maximale duur opgelegd zoals die in de verschillende onderdelen van artikel 6.5a Vb staan genoemd.
3.4 In A5/6.2 Vc is het volgende beleid opgenomen. Op grond van artikel 66a, achtste lid, Vw kan om humanitaire of andere redenen worden afgezien van het uitvaardigen van een inreisverbod. Daarom is het belangrijk dat de vreemdeling in staat gesteld wordt een reactie te geven op het voornemen om hem een inreisverbod op te leggen.
3.5 In A5/6.5.1 Vc is het volgende beleid opgenomen. Naast een inreisverbod op voorstel van de vreemdelingenpolitie, ZHP of KMar, kan de IND ook zelfstandig een inreisverbod uitvaardigen. Dit kan bijvoorbeeld indien de informatie zoals vermeld in paragraaf 6.4 bij de IND bekend is geworden in het kader van de behandeling van een verblijfsaanvraag, intrekking of niet-verlenging van een verblijfsvergunning. Daarnaast kan de IND een inreisverbod geven in een meeromvattende beschikking, indien:
• de aan de vreemdeling opgelegde vertrektermijn wordt onthouden en is bepaald dat de vreemdeling onmiddellijk moet vertrekken; of
• indien bij de meeromvattende beschikking is gebleken dat de vreemdeling zich niet heeft gehouden aan een hem eerder opgelegd terugkeerbesluit, inclusief vertrektermijn.
De IND draagt er dan wel zorg voor toepassing te geven aan hetgeen gesteld is in paragraaf 6.4.2. Indien overwogen wordt om een inreisverbod te geven bij de afwijzing van een asielaanvraag, dan kan het voornemen tot het geven van een inreisverbod worden meegenomen in de voornemenprocedure.
3.6 In A5/6.4.2 Vc is het volgende beleid opgenomen. Nadat de vreemdelingenpolitie, ZHP of KMar de vreemdeling heeft geïnformeerd over het voornemen om een inreisverbod uit te vaardigen, wordt de vreemdeling overeenkomstig artikel 4:7 en 4:8 Awb in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en daarbij feiten en omstandigheden naar voren te brengen die naar zijn mening bij de besluitvorming moeten worden betrokken (zie B1/9.7.2). Uit de door de vreemdelingenpolitie, ZHP of de KMar aan de IND gezonden bescheiden dient duidelijk naar voren te komen of en hoe uitvoering is gegeven aan de hoorplicht ingevolge artikel 4:7 en 4:8 Awb. Bij voorkeur is de vreemdeling mondeling gehoord en is van het gehoor een proces-verbaal opgemaakt. Een vlotte en goede besluitvorming is ermee gediend dat bij een voorstel of advies aan de IND alle relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot het mogelijke inreisverbod en eventueel de verblijfsbeëindiging zo uitvoerig mogelijk worden belicht (zie model M63). Naast de vreemdelingenpolitie, ZHP of de KMar kan ook de IND uitvoering geven aan de hoorplicht. Hierbij valt te denken aan de situatie waarin bij de afhandeling van een aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning regulier een inbreuk op de openbare orde wordt geconstateerd, welke dermate ernstig is dat een inreisverbod ex artikel 66a, lid 7 Vw is geïndiceerd. Het vorenstaande laat onverlet dat er situaties kunnen zijn, waarin horen door de vreemdelingenpolitie, ZHP of de KMar desalniettemin meer voor de hand ligt.
3.7 De Afdeling heeft bij uitspraak van 15 juni 2012, met nummer 201201202/1/V4 (LJN: BW9112), voor zover van belang, in rechtsoverweging 2.5.3 en verder, het volgende overwogen:
" 2.3.5 Ingevolge artikel 6.5a, eerste lid, van het Vb 2000 geldt een - in verhouding tot artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn voor vreemdelingen gunstige - maximumduur van het inreisverbod van twee jaar. Voor bepaalde categorieën vreemdelingen geldt op grond van het tweede tot en met zesde lid van voormeld artikel 6.5a een afwijkende maximumduur, in verband met aan deze vreemdelingen te relateren omstandigheden als bedoeld in deze artikelleden. Voorts kan de minister zo nodig op grond van bijzondere individuele omstandigheden de duur van het inreisverbod verkorten. Het woord "bijzondere" moet hier aldus worden verstaan dat daarmee wordt gedoeld op omstandigheden op grond waarvan, in aanvulling op de differentiatie die met de onderscheiden artikelleden van artikel 6.5a van het Vb 2000 reeds is aangebracht, een verdere verfijning van de duur van het inreisverbod plaatsvindt. Aldus bezien bestaat geen grond voor het oordeel dat de benadering van de minister, waarbij behoudens het geval dat zich omstandigheden als bedoeld in het tweede tot en met zesde lid van artikel 6.5a van het Vb 2000 dan wel bijzondere individuele omstandigheden voordoen - een duur van twee jaar aan het inreisverbod wordt verbonden, in strijd is met de tekst of strekking van de Terugkeerrichtlijn.
Voorts vloeit uit artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn, voort dat de betrokken vreemdeling in de gelegenheid moet worden gesteld om bedoelde individuele omstandigheden, op grond waarvan volgens hem aanleiding zou bestaan voor een verdere verkorting van de duur van het inreisverbod, aan te voeren. Indien de vreemdeling zodanige omstandigheden heeft aangevoerd, zal de minister, indien hij daarin geen aanleiding ziet het inreisverbod verder te verkorten, ingevolge artikel 3:46 Awb dit standpunt dienen te motiveren.
De minister heeft, in strijd met het onder 2.5.3. overwogene, nagelaten in het voornemen van 4 januari 2012, dan wel op enig ander moment in de bestuurlijke fase, kenbaar te maken dat individuele omstandigheden aanleiding kunnen geven tot verkorting van de duur van het op te leggen inreisverbod en dat het aan de vreemdeling is dergelijke individuele omstandigheden naar voren te brengen.
Voorts heeft de minister de in hoger beroep gegeven motivering voor de duur van het inreisverbod niet in het besluit van 6 januari 2012 kenbaar gemaakt. De Afdeling begrijpt uit rechtsoverwegingen 2.32. en 2.33. van de aangevallen uitspraak dat de minister ter zitting in eerste aanleg heeft toegelicht dat hij, in gevallen als hier aan de orde, er standaard voor kiest aan het inreisverbod een duur van twee jaar te verbinden. Gegeven deze toelichting heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat de minister bij het bepalen van de duur van het inreisverbod van de vreemdeling diens eventuele individuele omstandigheden niet in de beschouwing heeft betrokken en dat het besluit van 6 januari 2012 daarom, gelet op artikel 6.5a, eerste lid, van het Vb 2000, mede bezien in het licht van artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn, wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb dient te worden vernietigd."
3.8 De rechtbank stelt vast dat eiser voorafgaand aan het inreisverbod niet is gehoord over de uitvaardiging van dat verbod noch over de duur daarvan. De rechtbank kan deswege niet vaststellen of eiser kenbaar heeft gemaakt dat al dan niet sprake is van humanitaire of andere redenen welke aanleiding kunnen geven tot het niet uitvaardigen van een inreisverbod en dat nader onderbouwde bijzondere individuele omstandigheden aanleiding kunnen geven tot verkorting van de duur daarvan. Gelet op de met betrekking tot het uitvaardigen van inreisverboden in de Vc neergelegde (procedurele) beleidsregels en gelet op hetgeen in voornoemde uitspraak door de Afdeling is overwogen over artikel 4:8 eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn, getuigt het niet horen van eiser in de primaire fase niet van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit tot het uitvaardigen van een inreisverbod voor de duur van tien jaar. Dat eiser - mogelijk - in het voornemen kenbaar is gemaakt dat humanitaire of andere omstandigheden aanleiding kunnen geven af te zien van het opleggen van het inreisverbod en individuele omstandigheden aanleiding kunnen geven tot verkorting van de duur van het op te leggen inreisverbod en dat het aan de vreemdeling is dergelijke individuele omstandigheden naar voren te brengen, doet aan het voorgaande niet af. Het voorgaande klemt temeer nu het een inreisverbod betreft voor de duur van tien jaar. Verweerder heeft overigens in het besluit ook niet toegelicht op welke wijze uitvoering is gegeven aan de hoorplicht overeenkomstig artikel 4:8 Awb.
Dat eiser door de Koninklijke Marechaussee is gehoord omtrent het voornemen tot ongewenstverklaring, maakt het voorgaande niet anders. Dat gehoor zag immers niet op het opleggen van een inreisverbod en daarin heeft derhalve niet de door de Afdeling in voormelde uitspraak vereiste vraagstelling met betrekking tot de duur en het opleggen van het inreisverbod plaatsgevonden. Niet blijkt dat eiser in dat gehoor is uitgelegd dat individuele omstandigheden mogelijk tot een kortere duur van het inreisverbod zouden kunnen leiden en dat het aan hem is zodanige omstandigheden aan te voeren. Evenmin blijkt dat tijdens een gehoor enige specifiek daarop gerichte vraagstelling heeft plaatsgevonden.
3.9 Er heeft geen vaststelling plaatsgevonden van eventuele bijzondere individuele omstandigheden in een gehoor. De beroepsgrond van eiser slaagt. De overige gronden behoeven thans geen bespreking. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 4:8 van de Awb.
4. Met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, Awb gelast de rechtbank dat verweerder het betaalde griffierecht moet vergoeden.
5. Vanwege de gegrondverklaring van het beroep zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte kosten. De kosten zijn ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht € 437,- in verband met het beroep (1 punt voor het beroepschrift, wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met in achtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op € 156,- te betalen aan eiser als vergoeding voor het betaalde griffierecht.
- veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt verweerder op € 437,- te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.S. de Groot, rechter, in aanwezigheid van A.J. Vervoordeldonk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2012.
griffier rechter
afschrift verzonden aan partijen op:
Coll:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.