Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/1411
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 september 2012 in de zaak tussen
[A] B.V., te [B], eiseres
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder
Procesverloop
1.1 Eiseres heeft bij brief van 15 februari 2012 beroep ingesteld.
1.2. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.3. De zaak is op 5 september 2012 ter zitting behandeld.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [C] en mr. van Groningen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door Y.E. Staal en J.I. Saarloos.
Overwegingen
2. De rechtbank gaat uit van de volgende relevante feiten en omstandigheden.
2.1. Bij besluit van 4 september 2002 heeft verweerder aan eiseres een revisievergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer verleend, die thans geldt als een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor een gemengde, overwegend agrarische, inrichting (verder: de inrichting). Voor zover van belang vindt ook opslag van diverse bouwstoffen en grond plaats.
2.2. Aan deze vergunning zijn voorschriften verbonden.
2.2.1. Voorschrift 5.1 houdt, voor zover van belang, in dat de opslag van puingranulaat, zwarte grond en organische bedrijfsafvalstoffen binnen 6 maanden na het in werking treden van de vergunning dient te geschieden op een blijvend vloeistofdichte vloer die voldoet aan de eisen voor een opvangvoorziening categorie 1, zoals gesteld in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB). Indien de zwarte grond en het puingranulaat worden opgeslagen onder een doelmatige overkapping, kan, indien er geen sprake is van uittredend vocht, worden volstaan met het aanbrengen van een aaneengesloten verharding.
2.2.2. Voorschrift 5.2 houdt in dat om aan te tonen of de vloeistofdichte vloer van de in voorschrift 5.1 genoemde materialen voldoet aan de eisen ten aanzien van vloeistofdichtheid zoals gesteld in de NRB binnen acht maanden na het in werking treden van deze vergunning een inspectie dient te worden verricht op basis van CUR/PBV-aanbeveling 44.
2.2.3. Ingevolge voorschrift 17.1 moet opslag van bouwhout, bouwstoffen en fijnkorrelig materiaal, zoals zand en grond, plaatsvinden in speciaal daartoe bestemde opslagplaatsen zoals bijvoorbeeld opslagvakken.
2.2.4. Ingevolge voorschrift 17.2 dienen opslagvakken voor bouwstoffen en fijnkorrelig materiaal zoals zand en grond aan ten minste 3 zijden omgeven te zijn door wanden die minimaal 0,5 m boven de zand/grondhoop moeten uitkomen en mogen ten hoogste 4 m boven het maaiveld reiken. In de vakken dient door middel van borden aangegeven te worden welk materiaal er ligt opgeslagen.
2.3. Bij brief van 2 augustus 2010 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat bij een controle van de inrichting op 8 juli 2010 is gebleken dat activiteiten in de inrichting plaatsvinden die niet zijn vergund, te weten het produceren van bordesgrond en
beton(-blokken) alsmede dat is gebleken dat de vergunningvoorschriften 5.1 en 17.1 en 17.2 niet worden nageleefd en dat niet conform het Besluit bodemkwaliteit wordt gewerkt. Eiseres is aangeschreven per direct te stoppen met de productie van bordesgrond, per direct volgens het Besluit bodemkwaliteit te gaan werken en binnen vier maanden de genoemde voorschriften na te leven.
2.4. Eiseres heeft hierop gereageerd bij brief van 5 augustus 2010. Zij heeft betwist dat de productie van bordesgrond niet vergund is en gesteld te werken conform het Besluit bodemkwaliteit. Verder heeft zij aangegeven de voorschriften af te wachten die aan de aangevraagde nieuwe vergunning zouden worden verbonden.
2.5. Bij brief van 15 oktober 2010 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat de productie van bordesgrond moet voldoen aan de regels van het Besluit bodemkwaliteit. Verweerder heeft deze activiteit als wel-vergund aangemerkt. Dat geldt niet voor de productie van betonblokken, die per direct gestaakt dient te worden. De aanschrijving met betrekking tot de voorschriften 5.1, 17.1 en 17.2 heeft verweerder gehandhaafd. De in de brief van 5 augustus 2010 gestelde afspraak hierover heeft verweerder ontkend.
2.6. Bij brief van 17 maart 2011 heeft verweerder eiseres een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom toegezonden, met betrekking tot het werken conform het Besluit bodemkwaliteit, de productie van beton en betonblokken en de naleving van de voorschriften 5.1, 5.2, 17.1 en 17.2.
2.7. Bij brief van 22 maart 2011 heeft eiseres hierover een zienswijze naar voren gebracht. Ten aanzien van de productie van bordesgrond heeft zij gesteld aan de regels te kunnen voldoen. De productie van betonblokken is verplaatst naar een andere locatie. Zij heeft bestreden dat zij voorschrift 5.1 overtreedt omdat puingranulaat en schoon puin onder hoofdstuk 17 van de voorschriften vallen en niet onder hoofdstuk 5. Zij betwist ook de gestelde overtreding van voorschriften 17.1 en 17.2.
2.8. Bij besluit van 4 mei 2011 heeft verweerder eiseres lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van:
(1) artikel 4.3.2. van de Regeling bodemkwaliteit door het produceren van bordesgrond zonder te beschikken over de vereiste BRL 9335;
(2) artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo door het produceren van beton en betonblokken;
(3) voorschriften 5.1 en 5.2 door de opslag van zwarte grond en puin op een niet gekeurde vloer, zonder overkapping;
(4) voorschriften 17.1 en 17.2 door opslag van bouwstoffen en fijnkorrelig materiaal, niet in speciaal daartoe bestemde opslagplaatsen.
Ten aanzien van de overtreding (1) heeft verweerder eiseres gelast om binnen één dag na de inwerkingtreding van het besluit blijvend aan artikel 4.3.2. van de Regeling bodemkwaliteit te voldoen.
Ten aanzien van overtreding (2) heeft verweerder eiseres gelast binnen één dag na de inwerkingtreding van het besluit blijvend de betonproductie te staken.
Ten aanzien van de overtredingen (3) en (4) heeft verweerder eiseres gelast binnen één maand blijvend te voldoen aan de genoemde voorschriften.
2.9. Eiseres heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
2.10. Bij besluit van 9 januari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard ten aanzien van de begunstigingstermijn om aan de Regeling bodemkwaliteit te voldoen en een nieuwe begunstigingstermijn gegeven van drie weken na de inwerkingtreding van het bestreden besluit. Voor het overige heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard, de lasten met betrekking tot de overtredingen (2) (3) en (4) ongewijzigd gehandhaafd en het verzoek om een proceskostenvergoeding als bedoeld in artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) afgewezen.
3.1. Verweerder heeft de handhaving van de lasten gemotiveerd met de overweging dat eiseres (nagenoeg) geheel aan de lasten heeft voldaan ten tijde van het indienen van de bezwaargronden, zodat de lasten een correct middel waren om de geconstateerde overtredingen ongedaan te laten maken. Verweerder heeft het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen omdat geen sprake is geweest van herroeping van het besluit van 4 mei 2011 wegens onrechtmatigheid.
3.2. In de gronden van beroep keert eiseres zich beargumenteerd tegen het handhaven van de lasten onder dwangsom met betrekking tot de overtredingen (3) en (4). Zij voert aan dat deze overtredingen reeds ten tijde van het bestreden besluit ongedaan waren gemaakt, zodat het handhaven van de lasten in zoverre geen redelijk doel meer dient. Zij heeft haar bezwaren “herhaald en ingelast”. Ter zitting is duidelijk geworden dat zij met dezelfde argumenten de handhaving van de naar aanleiding van overtreding (2) opgelegde last handhaaft. Verder bestrijdt eiseres de afwijzing van het verzoek om een proceskostenvergoeding in bezwaar naar aanleiding van het herroepen van de aan last (1) verbonden oorspronkelijke begunstigingstermijn.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1. De rechtbank bespreekt om te beginnen de beroepsgrond tegen de lasten (2), (3) en (4), inhoudende dat de overtredingen die aanleiding waren tot het opleggen van deze lasten ten tijde van het bestreden besluit reeds blijvend ongedaan waren gemaakt, zodat deze lasten niet gehandhaafd hadden mogen worden.
4.1.1. Eiseres heeft de aan de lasten ten grondslag liggende overtredingen erkend. Verweerder heeft terecht als vertrekpunt genomen dat zij daarom bevoegd was tot oplegging van deze lasten en tot handhaving daarvan bij het bestreden besluit.
4.1.2. Verder staat verweerder terecht op het standpunt dat de omstandigheid dat aan een last is voldaan niet meebrengt dat deze bij beslissing op bezwaar niet mag worden gehandhaafd.
4.1.3. Het voldoen aan een last is verder niet hetzelfde als het alsnog legaliseren van de aan de last ten grondslag liggende overtreding. Bij (zicht op) legalisering ontvalt immers ex nunc de grondslag tot handhaving aan de last respectievelijk wordt handhaving volgens vaste jurisprudentie onevenredig, terwijl het voldoen aan de last juist het doel van het handhavingsmiddel is. Het beroep van eiseres op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 augustus 2009, LJN BJ4597 en soortgelijke jurisprudentie faalt daarom.
4.2. In dit kader komt de rechtbank tot de volgende conclusies.
4.2.1. Ter zitting is komen vast te staan dat de mobiele betoninstallatie, die naar aanleiding van het opleggen van de last is verplaatst naar een andere inrichting van eiseres, in beginsel op elk moment kan worden teruggeplaatst naar deze inrichting. Op zichzelf is de verklaring van de directeur van verzoekster ter zitting dat hij daarvoor geen enkele reden heeft niet ongeloofwaardig, maar dat neemt niet weg dat herhaling van de overtreding niet onmogelijk is en niet is uitgesloten. De last (2) mocht dan ook door verweerder bij het bestreden besluit worden gehandhaafd. In zoverre faalt de beroepsgrond.
4.2.2. De aan de last (3) ten grondslag liggende overtreding bestond, naar ter zitting is verduidelijkt, uit het ontbreken van de in voorschrift 5.2. bedoelde inspectie. Vast is komen te staan dat de vloer op zichzelf vloeistofdicht was en dat de in voorschrift 5.1. bedoelde stoffen ook op deze vloer werden opgeslagen, overeenkomstig dit voorschrift. Vast staat ook dat de inspectie ten tijde van het bestreden besluit had plaatsgevonden en dat de vloer is goedgekeurd. Daarmee is de overtreding blijvend ongedaan gemaakt.
4.2.3. Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat eiseres voorschrift 5.1. zou kunnen overtreden door de in dat voorschrift genoemde stoffen niet overeenkomstig het voorschrift op te slaan. Evenwel, de last onder dwangsom is niet opgelegd omdat eiseres dergelijke stoffen niet opsloeg op de in voorschrift 5.1. en 5.2. bedoelde vloer. Eiseres heeft een dergelijke overtreding ter zitting ontkend en verweerder heeft een dergelijke overtreding nimmer geconstateerd. Handhaving met het oog daarop zou de last dan ook tot een preventieve maken, waarvoor in dit geval geen feitelijke basis bestaat. Verweerder heeft ook overigens niet kunnen aangeven welk belang ten tijde van het bestreden besluit nog gediend kon zijn met het handhaven van de last voor de toekomst.
4.2.4. In zoverre slaagt het beroep. Verweerder had bij het bestreden besluit de last (3) bij afweging van de betrokken belangen voor de toekomst dienen op te heffen. Het bestreden besluit is op dit onderdeel in strijd genomen met artikel 3:4, tweede lid, Awb.
4.2.5. Wat betreft last (4) wordt het volgende overwogen. Eiseres heeft erkend voorschriften 17.1 en 17.2 te hebben overtreden door regelmatig de in die voorschriften bedoelde stoffen te hebben opgeslagen zonder dat sprake was van opslagvakken die aan de eisen voldeden. Eiseres sloeg deze stoffen op en bouwde daarna pas wanden eromheen van betonblokken die in strijd met de vergunning werden geproduceerd en waarop last (2) betrekking heeft. Ter naleving van de last en de voorschriften voorziet eiseres thans in vooraf gebouwde opslagvakken van (thans) op haar andere locatie geproduceerde betonblokken of eventueel aardappelkistjes, naar zij ter zitting heeft verklaard.
4.2.6. Verweerder stelt zich gelet op het voorgaande terecht op het standpunt dat hernieuwde overtreding van voorschrift 17.1 en 17.2 niet is uitgesloten. De last (4) mocht daarom worden gehandhaafd bij het bestreden besluit. In zoverre faalt de beroepsgrond.
4.3. Met betrekking tot de last (1) staat vast dat eiseres pas na het bestreden besluit aan de last heeft voldaan, zij het wel binnen de bij het bestreden besluit gestelde gewijzigde begunstigingstermijn. In geschil is of verweerder eiseres een vergoeding voor in bezwaar gemaakte kosten op grond van artikel 7:15 Awb had moeten toekennen vanwege het wijzigen van de begunstigingstermijn.
4.3.1. Uit de motivering van het bestreden besluit voor de gegrondverklaring van het bezwaar tegen de last met betrekking tot overtreding (1) volgt dat de bij het besluit van 4 mei 2011 gestelde termijn voor eiseres te kort was om de in de last voorgeschreven certificering te kunnen verkrijgen. Ter zitting is komen vast te staan dat de vereiste certificering niet binnen één dag verkregen kan worden.
4.3.2. Het verweer dat eiseres al lang aan het voorschrift had behoren te voldoen, namelijk uiterlijk acht maanden na september 2002, is op zichzelf correct maar ziet eraan voorbij dat een begunstigingstermijn voldoende lang moet zijn om aan de last te voldoen en daarmee aan verbeurte van de dwangsom te ontkomen. Zoals bij het primaire besluit opgelegd was verbeurte van dwangsommen onvermijdelijk, waardoor de dwangsom in plaats van een reparatoir een bestraffend karakter krijgt. Het opleggen van een last onder dwangsom met een begunstigingstermijn die te kort is om de overtreding ongedaan te kunnen maken is onevenredig nadelig voor de overtreder als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, Awb.
4.3.3. Het ter zitting gevoerde verweer dat eiseres aan het verbeuren van dwangsommen (niettemin) had kunnen ontkomen door de productie van bordesgrond direct te staken tot zij gecertificeerd was faalt. De last hield dat niet in, maar alleen dat eiseres binnen één dag gecertificeerd moest zijn. Bovendien is ten behoeve van certificering enige mate van bordesgrondproductie noodzakelijk, die niet in de last was uitgezonderd.
4.3.4. Het primaire besluit was in zoverre in strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb en dus onrechtmatig in de zin van artikel 7:15 Awb. De vervanging van de oorspronkelijke begunstigingstermijn bij het bestreden besluit door de daaraan verbonden nieuwe begunstigingstermijn moet daarom als een herroeping wegens onrechtmatigheid in de zin van dat artikel worden aangemerkt. Verweerder heeft daarom ten onrechte geen vergoeding voor de in bezwaar gemaakte kosten toegekend. De beroepsgrond slaagt.
4.3.5. Hetgeen verweerder in het verweerschrift hierover nog heeft opgemerkt houdt geen verband met artikel 7:15 Awb.
4.4. De overige componenten van het bestreden besluit zijn in beroep niet bestreden en maken geen deel uit van het geding.
5.1. Het beroep is gegrond voor zover gericht tegen de handhaving van last (3) bij het bestreden besluit. Het bestreden besluit wordt in zoverre vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb.
5.2. Het beroep is gegrond voor zover gericht tegen de afwijzing van een beroepskostenvergoeding in bezwaar. Het bestreden besluit wordt in zoverre vernietigd wegens strijd met artikel 7:15 Awb.
5.3. Voor het overige is het beroep ongegrond.
6.1. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder c, Awb zelf in de zaak door te bepalen dat de last (3) met ingang van 9 januari 2012 wordt opgeheven. Ter voorkoming van misverstanden wijst de rechtbank erop dat het bezwaar in zoverre niet gegrond is en het primaire besluit niet wordt herroepen. De last was immers bevoegd en ook overigens rechtmatig opgelegd bij het primaire besluit.
6.2. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder c, Awb zelf in de zaak door te bepalen dat verweerder aan eiseres een vergoeding voor de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar betaalt van € 874,-- (twee punten voor het opstellen van het bezwaarschrift en het verschijnen ter hoorzitting door een beroepsmatig rechtsbijstandsverlener, bij een zaak met wegingsfactor één).
6.3. Verweerder wordt in de door eiser gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) 2 punten worden toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond voor zover gericht tegen het handhaven van last (3) en voor zover gericht tegen de weigering een proceskostenvergoeding in bezwaar toe te kennen;
vernietigt het bestreden besluit op deze twee onderdelen;
bepaalt dat de last (3) met ingang van 9 januari 2012 wordt opgeheven;
bepaalt dat verweerder aan eiseres een vergoeding voor de in bezwaar gemaakte kosten toekent van € 874,--;
bepaalt dat in zoverre deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde onderdelen van het bestreden besluit;
verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 310,--, vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 874,--, welke kosten aan eiseres dienen te worden vergoed.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, voorzitter, mr. C.T. Aalbers, rechter en
mr. A. Douwes, rechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.