Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Zittinghoudende te Amsterdam
zaaknummer: AWB 12/6007
V-nr.: [nummer]
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[verzoeker],
geboren op [1985], van Turkse nationaliteit, verzoeker,
gemachtigde: mr. B. Aydin, advocaat te Amsterdam,
en
de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
verweerder,
gemachtigde: mr. C.J. Tromp, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2012 heeft verweerder de aanvraag van verzoeker om verlening van een verblijfsvergunning met als doel ‘verrichten van arbeid als zelfstandige’ afgewezen. Bij bezwaarschrift van 20 februari 2012 heeft verzoeker bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij brief van 20 februari 2012 heeft verzoeker verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de uitzetting te verbieden totdat op het bezwaar is beslist. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 april 2012. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gaat de voorzieningenrechter na of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de daarvoor vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang. Daarbij kan een rol spelen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft.
2. Verweerder heeft de aanvraag van verzoeker afgewezen omdat de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) op basis van het door verzoeker overgelegde ondernemingsplan geen advies kan uitbrengen met betrekking tot de vraag of met de werkzaamheden van verzoeker een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend. Daartoe heeft verweerder overwogen dat het door verzoeker overgelegde ondernemingsplan niet met objectief verifieerbare bewijsstukken is onderbouwd op een wijze als vermeld in de brief van 17 januari 2012. Zo ontbreekt een deugdelijke, op de doelgroep van verzoeker toegespitste marktanalyse. Verder worden in de financiële paragraaf weliswaar cijfers en bedragen genoemd, doch onderliggende stukken ter onderbouwing van de cijfers en bedragen zijn niet overgelegd dan wel met een begin van bewijs aangetoond.
3. Verzoeker heeft aangevoerd dat het tegen het besluit gemaakte bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Hij stelt zich daartoe op het standpunt dat het huidige toelatingsbeleid ten aanzien van Turkse zelfstandigen in strijd is met de standstillbepaling van artikel 41 van het Aanvullend Protocol van 23 november 1970 bij de Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije (Aanvullend Protocol), omdat het strenger is dan op het moment van inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol dan wel in de periode na de afschaffing van het puntensysteem. Verweerder heeft immers geconcludeerd dat met de door verzoeker voorgenomen werkzaamheden geen wezenlijk Nederlands economisch belang is gediend, zonder dat hij het door verzoeker overgelegde ondernemingsplan heeft voorgelegd aan de minister voor EL&I. Verweerder heeft daarnaast niet gemotiveerd waarom het ondernemingsplan als summier is aangemerkt en waarom nog aparte cijfers van een deskundige nodig zijn. Door verweerder worden exact dezelfde gegevens opgevraagd als ten tijde van het puntenstelsel, dat in strijd met de standstillbepaling is geacht. Verzoeker wijst ter onderbouwing van zijn standpunt op verschillende uitspraken van deze rechtbank en zittingsplaats, waarin de rechtbank concludeerde dat sprake was van onzorgvuldige voorbereiding en een motiveringsgebrek. Het ondernemingsplan is opgesteld door een boekhouder en voldoet aan de voorwaarden. Verzoeker heeft ter zitting gesteld dat sprake is van strijd met de standstillbepaling omdat de voorafgaande controle door verweerder er toe leidt dat een ondernemingsplan dat in het verleden tot een positief advies zou hebben geleid, nu niet eens meer wordt voorgelegd. Dit heeft zich volgens verzoeker al voorgedaan. Verzoeker heeft ter zitting verder gewezen op de zaken van twee vennoten die bij hun onderscheidenlijke verblijfsaanvragen afzonderlijk hetzelfde ondernemingsplan hadden overgelegd en waarbij de ene beslismedewerker van verweerder het plan wel doorstuurde naar de minister van EL&I en de andere niet.
4. Verweerder heeft zich in het verweerschrift primair op het standpunt gesteld dat sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb, nu verzoeker eerder een aanvraag onder dezelfde beperking heeft ingediend welke onherroepelijk is afgewezen. Ter zitting heeft verweerder de voorzieningenrechter verzocht zich ambtshalve hierover uit te laten.
5. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om zich binnen het kader van dit geding uit te laten over de vraag of sprake is van een herhaalde aanvraag. In het algemeen leent deze procedure, die een voorlopig karakter heeft, zich daar niet voor nu het - hoewel de rechtbank in de bodemprocedure ambtshalve gehouden zal zijn om te beoordelen of sprake is van een herhaalde aanvraag - het bestuursorgaan vrij staat om herhaalde aanvragen inhoudelijk te beoordelen en bijvoorbeeld eventueel toch een verblijfsvergunning te verlenen. Nu verweerder de aanvraag in het primaire besluit inhoudelijk heeft beoordeeld en hij overigens ter zitting desgevraagd niet heeft bevestigd dat hij de aanvraag in de beslissing op bezwaar alsnog op grond van artikel 4:6 van de Awb zal afdoen, ziet de voorzieningenrechter in dit specifieke geval ook geen aanleiding om vooruit te lopen op de vraag of in het onderliggende geschil al dan niet sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden of een wijziging van recht die een hernieuwde rechterlijke beoordeling rechtvaardigen. Daarbij is ten slotte van belang dat de voorzieningenrechter, anders dan verweerder heeft verzocht, niet met toepassing van artikel 78 van de Vreemdelingenwet (Vw) 2000 op het bezwaar zal beslissen, nu de afwijzing van de aanvraag is gebaseerd op het ontbreken van bewijs van levensvatbaarheid van de onderneming van verzoeker en hij in de bezwaarfase, waarin een volledige heroverweging van het primaire besluit dient plaats te vinden, nog de mogelijkheid heeft om dit bewijs alsnog te leveren.
6. Vervolgens is aan de orde de vraag of het bezwaar van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoeker niet heeft betwist dat hij zijn aanvraag om toelating als Turkse zelfstandige dient te onderbouwen met een deugdelijk ondernemingsplan. Het bezwaar van verzoeker komt er op neer dat hij meent dat verweerder te zware eisen stelt aan een ondernemingsplan, te veel stukken opvraagt en de bewijslast te veel bij de aanvrager legt. Nu dit voorheen niet het geval was, onder meer de marktanalyse werd door de toenmalige minister van Economische Zaken zelf gedaan – zo heeft verzoeker ter zitting betoogd, is sprake van een extra beperking voor toelating. Het gaat hierbij, zo begrijpt de voorzieningenrechter het standpunt van verzoeker, niet om een aanscherping van de invulling van het criterium “wezenlijk Nederlands economisch belang”, maar om een nieuw procedureel vereiste dat de toelating van Turkse zelfstandigen bemoeilijkt.
7. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Toprak en Oguz, 19 december 2010, LJN: BP4942) volgt dat ook strengere regels, waaronder procedurele regels en een bestendige uitvoeringspraktijk, die worden ingevoerd na een eerdere versoepeling van het beleid of die uitvoeringspraktijk, in strijd zijn met de standstillbepaling indien deze een nieuwe (of opnieuw een) beperking voor toelating opleveren. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat in de eerste periode na de afschaffing van het puntenstelsel voor Turkse zelfstandigen geen voorafgaande controle door verweerder werd gedaan en vrijwel alle ondernemingsplannen automatisch werden doorgezonden aan de minister van EL&I voor advies.
8.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat deze uitvoeringspraktijk op zich nieuw is in de zin van de standstillbepaling. De handelwijze van verweerder om, anders dan voorheen, eerst te beoordelen of voldoende stukken zijn overgelegd voordat het ondernemingsplan ter advies aan de minister van EL&I wordt voorgelegd, betekent echter niet zonder meer dat dit een nieuwe beperking voor toelating oplevert.
8.2. Daarbij is van belang dat van een aanvrager mag worden verwacht dat hij zijn aanvraag onderbouwt. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ondernemingsplannen die onvoldoende waren onderbouwd ook in de voorgaande situatie niet tot een positief advies van de minister van EL&I leidden en dat in de desbetreffende periode relatief meer negatieve adviezen van de minister van EL&I terugkwamen.
8.3. Bij de vraag of sprake is van een nieuwe beperking voor toelating kan van belang zijn welke stukken de aanvrager dient over te leggen. In deze zaak kan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet worden geoordeeld dat de door verweerder gevraagde stukken leiden tot een beperking. De stelling dat nog steeds dezelfde stukken worden gevraagd als in het puntensysteem, voordat dit werd afgeschaft voor Turkse zelfstandigen, kan niet worden gevolgd. Het beleid uit paragraaf B5/7.3.3 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 2000, zoals dat thans luidt en gelet op de herstel verzuim brief in deze zaak is toegepast, maakt wel degelijk op sommige punten een uitzondering voor Turkse zelfstandigen.
8.4. Uit het vorenstaande volgt dat vooralsnog niet gezegd kan worden dat een zekere verschuiving in de uitvoeringspraktijk, waarbij de toets van de volledigheid van de bij de aanvraag over te leggen documenten thans bij de IND ligt en niet langer bij de minister van EL&I, op zich reeds leidt tot een beperking voor toelating die in strijd is met de standstillbepaling.
9. De voorzieningenrechter overweegt verder het volgende.
9.1. Artikel 4:5 van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan de aanvrager in de gelegenheid dient te stellen de aanvraag aan te vullen. Verweerder heeft in de herstelverzuimbrief van 19 januari 2012 een groot aantal stukken opgevraagd zonder te concretiseren welke daarvan noodzakelijk zijn en welke al zijn overgelegd. Uit de verklaringen van verweerder ter zitting is gebleken dat de beslismedewerker beoordeelt of er voldoende gegevens zijn om het ondernemingsplan ter advies door te sturen en dat de vaststelling welke gegevens in een bepaald geval nodig zijn mede afhankelijk is van de fase waarin het bedrijf zich bevindt. Nu hieruit volgt dat per geval moet worden beoordeeld welke stukken noodzakelijk zijn volgt de voorzieningenrechter verweerder niet in zijn betoog ter zitting, dat van de aanvrager – met bijstand van zijn gemachtigde – kan worden verlangd dat hij zelf nagaat welke informatie nog ontbreekt. Van verweerder mag meer duidelijkheid worden verwacht over de gevraagde aanvulling van de aanvraag.
9.2. De voorzieningenrechter stelt evenwel vast dat verweerder in het bestreden besluit alsnog heeft toegelicht welke ontbrekende stukken in het bijzonder hebben geleid tot de beslissing om het ondernemingsplan van verzoeker niet voor advies door te sturen en de aanvraag af te wijzen. De stelling van verzoeker dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom het ondernemingsplan te summier is, mist daarom inmiddels feitelijke grondslag.
9.3. Verzoeker kan in bezwaar alsnog de ontbrekende en door verweerder verlangde stukken overleggen en is in die zin niet in zijn belangen geschaad.
10.1. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder, op basis van de door verzoeker overgelegde stukken, heeft kunnen concluderen dat het ondernemingsplan onvoldoende onderbouwd was en dus niet voor advies hoefde te worden voorgelegd aan de minister van EL&I. Verzoeker heeft gesteld dat hij door het overleggen van de twee facturen al het mogelijke heeft gedaan om de in het ondernemingsplan vermelde financiële gegevens te onderbouwen. Het bedrijf van verzoeker verkeert nog in de opstartfase en heeft hiermee alle stukken overgelegd die beschikbaar waren. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder deze twee facturen onvoldoende kunnen achten om de zaak alsnog aan de minister van EL&I voor te leggen. Verweerder heeft er ter zitting op gewezen dat de omzet volgens het ondernemingsplan voor de tweede helft van 2011 € 21.000 zou bedragen, maar dat uit de facturen slechts een omzet van € 6.000 blijkt. Overigens heeft verzoeker niet betwist dat hij geen nadere onderbouwing heeft aangeleverd voor het gestelde startkapitaal, de inventaris, de voorraad en het eigen vermogen.
10.2. De voorzieningenrechter volgt verzoeker dan ook niet in zijn betoog dat verweerder zich daarmee ten onrechte begeeft op een terrein waarin hij niet de benodigde deskundigheid heeft. Voor deze feitelijke vaststelling van verweerder dat de in het ondernemingsplan genoemde bedragen niet of volstrekt onvoldoende zijn onderbouwd is immers geen specifieke deskundigheid vereist en gesteld noch gebleken is dat een minimale financiële onderbouwing van het ondernemingsplan op 1 januari 1973 of enig moment daarna niet nodig was om een positief advies van de toenmalige minister van Economische Zaken te verkrijgen. In zoverre heeft het bezwaar bij deze stand van zaken geen redelijke kans van slagen.
10.3 Verzoeker heeft in bezwaar niet aangegeven of en zo ja, welke door verweerder gevraagde documenten in zijn visie maken dat er strijd is met de standstillbepaling, in andere woorden: welke documenten heeft verweerder ten onrechte nodig geacht om over te leggen.
Verzoeker heeft evenmin de door verweerder in het besluit genoemde gebreken in de onderbouwing van het ondernemingsplan alsnog in bezwaar aangevuld. Ook hierdoor moet gezegd worden dat het bezwaar vooralsnog geen kans van slagen lijkt te hebben.
11. Verzoeker heeft verder niet met stukken onderbouwd dat de situatie zich al heeft voorgedaan dat een zaak die vroeger tot een positief advies heeft geleid nu niet eens is voorgelegd. Ten aanzien van het door verzoeker gegeven voorbeeld van de twee vennoten overweegt de voorzieningenrechter dat verzoeker heeft verklaard dat deze procedures nog niet zijn afgerond, zodat niet is gebleken dat deze gestelde willekeur in de behandeling van aanvragen ook tot een nieuwe beperking in toelating van Turkse zelfstandigen kan leiden.
12. Nu het bezwaar naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen redelijke kans van slagen heeft, is er geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorziening. Zoals eerder onder rechtsoverweging 5 is overwogen ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om met toepassing van artikel 78 van de Vw 2000 ook op het bezwaar te beslissen. Hierbij is daarnaast nog van belang dat het voor verzoeker, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen in 9.1, pas sinds het bestreden besluit volledig duidelijk kon zijn welke stukken verweerder nog van hem verlangde.
13. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Boeree, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2012.