Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 11 / 4275
uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 10 augustus 2011
in de zaak van:
[eiser],
geboren op [geboortedatum], van Turkse nationaliteit,
eiser,
gemachtigde: mr. M. Yildirim, advocaat te 's-Gravenhage,
tegen:
de minister voor Immigratie en Asiel, voorheen de minister van Justitie,
verweerder,
gemachtigde: mr. W. Kleingeld, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te ’s-Gravenhage.
1. Procesverloop
1.1 Eiser heeft op 16 juli 2010 een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het doel ‘arbeid in loondienst bij [naam] te ’s-Gravenhage op grond van het Associatiebesluit’. Verweerder heeft de aanvraag bij besluit van 14 september 2010 ingewilligd en aan eiser een verblijfsvergunning verleend onder de gevraagde beperking, met de geldigheidsduur van één jaar. Eiser heeft tegen het besluit op 16 september 2010 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 3 februari 2011 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit op 8 februari 2011 beroep ingesteld.
1.2 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.3 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 30 juni 2011. Eiser is niet in persoon verschenen, maar is ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten. Eiser heeft op 12 december 2008 een aanvraag ingediend tot afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, Vreemdelingenwet 2000 (Vw) waaruit het rechtmatig verblijf als familielid van een burger van de Unie blijkt. Aan eiser is het gevraagde verblijfsdocument afgegeven met ingang van 12 december 2008 en geldig tot 12 december 2013.
2.2 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, voor zover hier van belang en samengevat, op het volgende standpunt gesteld. Er is geen grond eiser in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning voor de duur van vijf jaar. Het beroep op artikel 3.59 Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) kan niet slagen, nu dit artikel niet op hem van toepassing is. Eiser heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en verwezen naar twee dossiernummers. Hoewel de aanvragen in de twee dossiers waarnaar eiser verwijst inderdaad zijn ingewilligd en een verblijfsvergunning is verleend voor de duur van vijf jaar, berusten deze besluiten op een ambtelijke misslag. Het voortduren van een onjuiste beslissing en daaruit volgende consequenties kan in redelijkheid evenwel niet worden verlangd, zodat een beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. De standstillbepaling van artikel 13 van Pro het Besluit 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije (Besluit 1/80) staat er niet aan de weg dat leges worden geheven bij aanvragen om verlening of verlenging van een verblijfsvergunning. Er is afgezien van het horen van eiser naar aanleiding van zijn bezwaarschrift op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er bestaat geen aanleiding de door eiser in bezwaar gemaakte kosten te vergoeden.
2.3 Eiser heeft hiertegen in beroep allereerst aangevoerd dat artikel 3.59, eerste volzin, Vb in samenhang met artikel 11 van Pro de Wet arbeid vreemdelingen (WAV) dient te worden gelezen. Voor Turkse werknemers geldt het verbod van artikel 2 WAV Pro immers niet omdat voor hen een algehele uitzondering op het verbod is gemaakt. Indien er van wordt uitgegaan dat in artikel 3.59, eerste volzin, Vb is opgenomen de bepaling dat voor een Turkse werknemer in beginsel ook een plicht geldt tot het hebben van een tewerkstellingsvergunning (TWV), maar die vanwege Besluit 1/80 als groep of categorie permanent is vrijgesteld, kan die ook worden gelezen als ware de duur van de TWV telkens en achtereenvolgend krachtens artikel 11 WAV Pro voor de duur van drie jaar verlengd. In dit geval zou dan de verblijfsvergunning van eiser logischerwijs ook voor drie jaar verleend kunnen worden.
2.4 In artikel 3.57 Vb is bepaald dat de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt verleend voor ten hoogste één jaar en telkens met ten hoogste één jaar kan worden verlengd.
2.5 In artikel 3.59 Vb is een uitzondering gemaakt op deze imperatieve bepaling. Ingevolge dit artikel kan de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder een beperking verband houdend met het verrichten van arbeid in loondienst worden verleend voor de duur waarvoor de TWV ten behoeve van die arbeid is verleend. Indien ten behoeve van die arbeid op grond van artikel 1, eerste lid, onder j of l, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Besluit uitvoering WAV) geen TWV is vereist, kan de verblijfsvergunning worden verleend voor de duur van maximaal vijf jaren.
2.6 De rechtbank overweegt dat als uitgangspunt geldt dat aan een vreemdeling een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan worden verleend voor de duur van ten hoogste één jaar. Hierop is onder meer in artikel 3.59 Vb een uitzondering gemaakt voor vreemdelingen voor wie een TWV-plicht geldt. Voor Turkse onderdanen, die op grond van Besluit 1/80 gerechtigd zijn arbeid in loondienst te verrichten, geldt geen TWV-plicht. Derhalve moet worden geoordeeld dat artikel 3.59 Vb niet ziet op de situatie van eiser. Eisers stelling dat artikel 3.59 Vb een facultatieve bepaling bevat, waarvan verweerder kan afwijken, faalt derhalve.
2.7 Voor zover eiser meent dat hij in aanmerking komt voor de in het beleid in de paragrafen B1/3.1 en 3.2 Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) gegeven uitzonderingen, oordeelt de rechtbank als volgt. In paragraaf B1/3 Vc is vooropgesteld dat de hoofdregel voor de geldigheidsduur waarvoor de verblijfsvergunning wordt verleend of verlengd, is neergelegd in artikel 3.57 Vb. Van deze hoofdregel wordt, afhankelijk van het verblijfsdoel, afgeweken in de artikelen 3.58 tot en met 3.67, 3.69 en 3.70 Vb. Nu geen van deze afwijkingsbepalingen op eisers situatie van toepassing is en het beleid als neergelegd in B1/3.1 en 3.2 Vc slechts op deze bepalingen ziet, kan eiser ook geen beroep doen op dit beleid.
2.8 Eiser heeft voorts een beroep gedaan op artikel 4:84 Awb Pro. Dit beroep slaagt evenmin. Nu artikel 3.57 Vb imperatief is geformuleerd, laat dit geen ruimte voor beleidsvorming, zodat hier ook niet onder toepassing van artikel 4:84 Awb Pro van kan worden afgeweken. Bovendien geldt, zoals hiervoor is overwogen, dat eisers situatie niet valt onder één van de afwijkingsbepalingen als neergelegd in paragrafen B1/3.1 en 3.2 Vc.
2.9 Vervolgens heeft eiser een beroep gedaan op de standstillbepaling van artikel 13 van Pro Besluit 1/80. Voor zover eiser heeft willen betogen dat verlening van de verblijfsvergunning voor de duur van één jaar in strijd is met de standstillbepaling, oordeelt de rechtbank dat daarvan geen sprake is. Ook op 1 december 1980, toen Besluit 1/80 in werking trad, werd in beginsel de vergunning tot verblijf voor de duur van ten hoogste één jaar verstrekt. Derhalve kan artikel 3.57 Vb niet worden aangemerkt als een nieuwe maatregel en behoeft de vraag of sprake is van een beperking geen bespreking meer.
2.10 Eiser heeft voorts gesteld dat hij, nu hij jaarlijks een aanvraag om verlenging moet indienen, hij daarbij steeds leges verschuldigd is. Het heffen van leges is wel een nieuwe maatregel, die strijdig is met de standstillbepaling. De rechtbank oordeelt hierover als volgt. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in het arrest van 17 september 2009 (C-242/06, Sahin, Jurispr. 2009, blz. I-08465) in punt 25 heeft aangehaald, werd op 1 december 1980 in Nederland geen betaling van leges geëist ter gelegenheid van de aanvraag om verlening of verlenging van een vergunning tot verblijf. In zoverre is derhalve sprake van een nieuwe maatregel. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of deze maatregel een nieuwe beperking vormt als bedoeld in de standstillbepaling van artikel 13 Besluit Pro 1/80. Bij de beantwoording van deze vraag is het volgende van belang.
2.11 In voornoemd arrest van 17 september 2009 heeft het Hof, in de punten 69 tot en met 71, het volgende overwogen:
“[...] Turkse werknemers en hun familieleden [kunnen] niet met een beroep op één van de in het kader van de associatie EEG-Turkije overeengekomen standstillbepalingen, zoals artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80, eisen dat de gastlidstaat hun van alle leges voorafgaand aan de behandeling van een verzoek tot verlening of verlenging van een verblijfsvergunning vrijstelt, wanneer die lidstaat hun op de datum van inwerkingtreding van dit Besluit ten aanzien van deze lidstaat, geen verplichting in die zin had opgelegd. Een andere uitlegging zou immers niet in overeenstemming zijn met artikel 59 van Pro het Aanvullend Protocol, dat de lidstaten verbiedt, Turkse staatsburgers gunstiger te behandelen dan in een vergelijkbare situatie verkerende gemeenschapsburgers.
De standstillclausule van artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 staat er dus op zich niet aan in de weg dat een voorschrift van dit type wordt ingevoerd, waarbij voor de verlening of verlenging van een verblijfsvergunning de betaling van leges wordt gevraagd van buitenlanders die op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven.
Dit neemt niet weg dat een dergelijke regeling niet mag neerkomen op het creëren van een beperking in de zin van artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80. Gelezen in samenhang met artikel 59 van Pro het Aanvullend Protocol houdt artikel 13 immers Pro in dat een Turks staatsburger op wie deze bepalingen van toepassing zijn weliswaar niet in een gunstiger situatie mag worden gebracht dan die van gemeenschapsburgers, maar zich ook niet gesteld mag zien voor nieuwe beperkingen die onevenredig zijn aan die welke voor gemeenschapsburgers gelden.”
2.12 Gelet op voorgaande overwegingen van het Hof moet in het onderhavige geval worden beoordeeld of het heffen van leges bij de verlengingsaanvragen van (thans) € 43,- onevenredig is aan de vereisten die aan burgers van de Europese Unie (en hun familieleden) worden gesteld. Deze vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend.
2.13 Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er tussen de positie van Turkse onderdanen die op grond van Besluit 1/80 in aanmerking komen voor het verrichten van arbeid in loondienst en verblijf enerzijds en burgers van de Europese Unie en hun gezinsleden anderzijds, een verschil dat maakt dat het niet onevenredig is dat van Turkse onderdanen wordt verlangd dat zij jaarlijks hun verblijfsvergunning laten verlengen en daarvoor een bedrag aan leges voldoen. Het Hof heeft in het arrest van 29 april 2010 (C-92/07, Commissie tegen Nederland) in punt 69 weliswaar geoordeeld dat het verschil tussen de leges die van Turkse onderdanen wordt geëist en de leges die van burgers van de Europese Unie worden geëist, niet kan worden gerechtvaardigd op grond van de omstandigheid dat Turkse onderdanen niet op even volledige wijze als burgers van de Europese Unie in aanmerking komen voor het vrije verkeer van werknemers, de vrije vestiging of het vrij verrichten van diensten in de Unie, maar dat dit niet wegneemt dat voor Turkse onderdanen die aan artikel 6 Besluit Pro 1/80 een recht van verblijf ontlenen, dit recht geleidelijk wordt uitgebreid naar een vrije toegang tot iedere arbeid van eigen keuze. Voor burgers van de Europese Unie geldt deze geleidelijke opbouw van rechten niet. Zij hebben reeds op grond van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie het recht zich in de lidstaat van hun keuze te vestigen en aldaar al dan niet arbeid van hun keuze te verrichten. Dit verschil in posities brengt met zich mee, dat voor het verblijfsrecht van een Turks onderdaan steeds opnieuw moet worden beoordeeld of aan de voorwaarden wordt voldaan, terwijl dit voor een onderdaan van de Europese Unie niet geldt. Juist dit verschil rechtvaardigt naar het oordeel van de rechtbank dat een Turks onderdaan jaarlijks een verzoek om verlenging van zijn verblijfsvergunning indient en daarvoor een redelijke vergoeding betaalt. Een vergoeding van € 43,- per toetsmoment is daarvoor niet onredelijk.
2.14 Volgens eiser is in het onderhavige geval sprake van strijd met artikel 10, eerste lid, Besluit 1/80. Het kunnen aanvragen en verlengen van een verblijfsvergunning vergt van een Turkse onderdaan veel tijd, geld en energie die ten koste gaat van andere activiteiten. Bovendien vervalt de verblijfsvergunning, indien niet tijdig een verlengingsaanvraag wordt gedaan, hetgeen kan leiden tot een slechtere positie op de arbeidsmarkt en op de verblijfssituatie in het algemeen. Ingevolge artikel 10 Besluit Pro 1/80 moeten Turkse werknemers en hun gezinsleden wat betreft hun arbeidsvoorwaarden en lonen immers gelijk worden behandeld als werknemers uit de Europese Unie. Nu eiser ieder jaar een verlengingsaanvraag moet indienen, een verplichting die na 1 december 1980 tot stand is gekomen, is sprake van strijd met de standstillbepaling van artikel 13 Besluit Pro 1/80.
2.15 De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat sprake is van strijd met artikel 10, eerste lid, Besluit 1/80. Hoewel het begrip ‘arbeidsvoorwaarden’ ruim moet worden opgevat, valt de verplichting jaarlijks een aanvraag om verlenging van de verleende verblijfsvergunning in te dienen en het voldoen van de daaraan verbonden legeskosten naar het oordeel van de rechtbank niet onder dit begrip. De rechtbank ziet zich gesterkt in dit oordeel door het systeem van opbouw van rechten, zoals dit is neergelegd in artikel 6, eerste lid, Besluit 1/80, welk systeem voor burgers van de Europese Unie niet geldt.
2.16 Eiser heeft zich verder nog beroepen op het arrest van het Hof van 21 oktober 2003 (gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01, Abatay e.a. en Sahin, Jurispr. 2003, blz. I-12301) en het arrest van het Hof van 19 februari 2009 (C-228/06, Soysal en Savatli, Jurispr. 2009, blz. I-01031) met noot van mr. C.A. Groenendijk (gepubliceerd in JV 2009/144).
2.17 Dit beroep van eiser slaagt niet. Beide arresten zien op de situatie van vrachtwagenchauffeurs die werkzaam zijn in het internationale goederenverkeer en om die reden regelmatig het grondgebied van de Europese Unie in- en uitreizen. Indien aan dergelijke reizen voorwaarden worden verbonden als in die zaken aan de orde was, kan sprake zijn van een nieuwe belemmering die voor de chauffeurs, dan wel hun werkgevers, die regelmatig terugkerende extra kosten en administratieve lasten kunnen meebrengen. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake.
2.18 Eiser heeft verder een beroep gedaan op de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 23 maart 2011 (AWB 10/13422), met name rechtsoverwegingen 8 en 9. Verweerder heeft ter zitting aangegeven van deze uitspraak in hoger beroep te zijn gegaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Anders dan in de uitspraak van 23 maart 2011 is geoordeeld, is deze rechtbank van oordeel dat in artikel 3.57 Vb voor verweerder geen ruimte biedt om in gevallen als het onderhavige een verblijfsvergunning te verlenen voor een langere duur dan maximaal één jaar.
2.19 Eiser stelt zich nog op het standpunt dat verweerder hem had moeten horen naar aanleiding van zijn bezwaarschrift en dat hij in aanmerking komt voor vergoeding van de kosten die eiser in redelijkheid in bezwaar heeft moeten maken. Uit het bezwaarschrift, bezien in het licht van het primaire besluit en de wettelijke voorschriften die daarop van toepassing zijn, was op voorhand in redelijkheid geen twijfel mogelijk dat het bezwaar niet tot een ander besluit had kunnen leiden. Verweerder heeft daarom op goede gronden geoordeeld dat het bezwaarschrift kennelijk ongegrond was als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, Awb. Nu terecht is geoordeeld dat het bezwaar ongegrond was, komt eiser op grond van artikel 7:15, tweede lid, Awb niet in aanmerking voor vergoeding van de kosten die hij in bezwaar heeft gemaakt.
2.20 De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
2.21 Er is geen grond een van de partijen te veroordelen in de door de andere partij gemaakte proceskosten.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.M.A. Bataille, voorzitter en mrs. H.C. Greeuw en S.W.S. Kilic, in tegenwoordigheid van drs. S.R.N. Parlevliet, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 augustus 2011.
Afschrift verzonden op:
Coll:
Rechtsmiddel
Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.