Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE, zittinghoudend te MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Procedurenummers: AWB 10 / 44420 en AWB 11/872
Uitspraak
in het geding tussen
[eiser], eiser,
en
de Minister van Justitie, thans de Minister voor Immigratie en Asiel, verweerder.
Datum inbewaringstelling: 4 mei 2010
Datum besluit tot verlenging: 14 december 2010
Kenmerk: [IND-nummer]
V-nummer: [V-nummer]
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2010 heeft verweerder eiser op grond van artikel 59 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in vreemdelingenbewaring gesteld.
Bij uitspraken van 14 juni 2010 en 17 september 2010 heeft deze rechtbank de eerdere beroepen tegen (de voortduring van) de bewaring ongegrond verklaard.
Eiser heeft op 27 december 2010 beroep ingesteld tegen het voortduren van de bewaring. Tevens heeft hij verzocht om toekenning van schadevergoeding. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 10/44420.
Verweerder heeft een voortgangsrapportage aan de rechtbank gezonden. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om daarop te reageren.
Op 10 januari 2011 heeft eiser tevens beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 14 december 2010, uitgereikt op 22 december 2010, waarbij verweerder de bewaring van eiser met toepassing van artikel 15, vijfde en zesde lid van de Richtlijn 2008/115/EG met twaalf maanden heeft verlengd ingaande 4 november 2010. Aan dit beroep is procedurenummer AWB 11/872 toegekend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 10 januari 2011. Ter zitting heeft eiser zich laten vertegenwoordigen door P.J. Schambergen, advocaat te Maastricht. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M.A.M. Janssen, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Aangezien het onderzoek naar het oordeel van de rechtbank niet volledig is geweest, heeft de rechtbank dit onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Awb heropend en beide beroepen verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 17 januari 2011. Ter zitting heeft eiser zich laten vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Raaijmakers, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
2. Overwegingen
Op 16 december 2008 hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie (EU) Richtlijn 2008/115 EG aangenomen over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (Terugkeerrichtlijn).
Op grond van artikel 20, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk 24 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen.
Niet in geschil is dat de Terugkeerrichtlijn niet tijdig is geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU zijn particulieren in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, dan wel rechten vastleggen die particulieren tegenover de Staat kunnen doen gelden, gerechtigd om hierop een beroep te doen tegenover de Staat, wanneer aan het einde van de daartoe gestelde termijn nog geen uitvoering is gegeven aan de bepalingen van de richtlijn.
Volgens eiser is de bewaring vanaf 25 december 2010 onrechtmatig. Daartoe heeft hij zich op het standpunt gesteld dat verweerder vanaf het moment van verstrijken van de implementatieperiode van de Terugkeerrichtlijn op 24 december 2010, uitsluitend bevoegd is vreemdelingen/onderdanen van derde landen in bewaring te stellen indien er een terugkeerbesluit is genomen. Aan eiser is op 23 december 2010 een terugkeerbesluit opgelegd, tegen welk besluit eiser op 14 januari 2011 bezwaar heeft aangetekend omdat het terugkeerbesluit in zijn visie geen wettelijke basis heeft. Eiser heeft in dit verband een beroep gedaan op de uitspraak van deze rechtbank, zittinghoudend te Almelo, van 7 januari 2011 (AWB 10/44336, LJN BP0337). Gelet op die uitspraak ligt volgens eiser de vraag naar de bevoegdheid tot het nemen van een terugkeerbesluit ook in de onderhavige bewaringsprocedure voor. Hij heeft de rechtbank dan ook verzocht de in het bezwaar aangevoerde gronden in de onderhavige procedure als herhaald en ingelast te beschouwen.
Voorts heeft eiser betoogd dat de vereiste wettelijke basis voor het nemen van een besluit tot verlenging van de bewaring ontbreekt, nu de grondslag voor de bevoegdheid tot het nemen van een verlengingsbesluit niet kan worden gevonden in artikel 59 van de Vw 2000, terwijl ook de criteria en waarborgen van artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn niet in de nationale wetgeving zijn neergelegd.
Verder heeft eiser erop gewezen dat volgens het verslag van het terugkeergesprek van
22 december 2010 zowel het terugkeerbesluit als het besluit tot verlenging van de bewaring zijn uitgereikt tijdens dat gesprek, dat werd gevoerd in het Arabisch en het Nederlands. Op het uitreikingsblad van het besluit tot verlenging van de bewaring is daarentegen echter vermeld dat het besluit is uitgereikt in de Engelse taal, terwijl eiser die taal niet machtig is. Subsidiair heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat de door verweerder aan de bewaring van eiser ten grondslag gelegde gronden in het licht van de Terugkeerrichtlijn thans niet langer toereikend zijn. Meer subsidiair heeft eiser vraagtekens geplaatst bij de duur van eisers bewaring gezien de medische/psychische problemen die eiser heeft.
De rechtbank ziet aanleiding eerst het beroep gericht tegen het besluit van 14 december 2010 tot verlenging van de bewaringstermijn (AWB 11/872) te beoordelen en overweegt als volgt.
Met deze rechtbank, zittinghoudend te Rotterdam, in de uitspraak van 12 januari 2011
(LJN BP0657) is de rechtbank van oordeel dat de verlengingsbeslissing niet anders kan worden opgevat dan als een maatregel strekkende tot vrijheidsontneming, die ingevolge artikel 93, eerste lid, van de Vw 2000 voor de toepassing van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb gelijkgesteld wordt met een besluit. Op grond van het tweede lid van artikel 93 van de Vw 2000 behoeft tegen een dergelijke maatregel geen bezwaar te worden gemaakt alvorens beroep kan worden ingesteld. De rechtbank is dus bevoegd van het beroep tegen de verlengingsbeslissing kennis te nemen. Zoals hierna nader aan de orde zal komen volgt de rechtbank verweerders standpunt dat de bevoegdheidsgrondslag voor verlenging zou zijn gelegen in artikel 59 van de Vw 2000 niet.
Op grond van overweging 6 van de preambule van de Terugkeerrichtlijn dienen de lidstaten er voor te zorgen dat het beëindigen van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen volgens een billijke en transparante procedure geschiedt. Overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen van de EU moeten beslissingen die op grond van deze richtlijn worden genomen per geval vastgesteld worden en op objectieve criteria berusten die zich niet beperken tot het loutere feit van illegaal verblijf. De lidstaten dienen bij het gebruik van standaardformulieren voor besluiten in het kader van terugkeer, te weten terugkeerbesluiten, en, in voorkomend geval, besluiten met betrekking tot een inreisverbod of verwijdering dat beginsel te eerbiedigen en alle toepasselijke bepalingen van deze richtlijn na te leven.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft. In het tweede tot en met vijfde lid van dit artikel wordt een aantal uitzonderingen genoemd. Volgens artikel 3, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn is een terugkeerbesluit de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn kunnen de lidstaten, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a) er risico op onderduiken bestaat, of
b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
Op grond van het vijfde lid wordt de bewaring gehandhaafd zolang de in het eerste lid bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
Op grond van het zesde lid kunnen de lidstaten de in het vijfde lid bedoelde termijn overeenkomstig de nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat:
a) de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of
b) de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.
De rechtbank ziet geen reden aan te nemen dat eiser, die stelt de Palestijnse nationaliteit te bezitten, niet onder de werking van de Terugkeerrichtlijn zou vallen.
De rechtbank ziet evenmin reden aan te nemen dat de door eiser ingeroepen bepalingen van de Terugkeerrichtlijn niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig gesteld zouden zijn.
Voor zover eiser heeft betoogd dat er geen terugkeerbesluit is genomen zoals bedoeld in artikel 6 van de Terugkeerrichtlijn - nog daargelaten de vraag of de noodzaak een dergelijk besluit te nemen in het bijzonder in de situatie dat de inbewaringstelling al vóór
25 december 2010 is opgelegd, al dan niet bestaat - stelt de rechtbank vast dat verweerder in ieder geval feitelijk een terugkeerbesluit heeft genomen. Ten aanzien van eisers betoog dat het terugkeerbesluit niet op een wettelijke grondslag berust, is de rechtbank van oordeel dat dit ter beoordeling voorligt in de (bezwaar)procedure tegen dat terugkeerbesluit die eiser inmiddels aanhangig heeft gemaakt.
Aangaande eisers stelling dat de vereiste wettelijke basis voor het nemen van een besluit tot verlenging van de bewaring ontbreekt, nu de grondslag voor de bevoegdheid tot het nemen van een verlengingsbesluit niet kan worden gevonden in artikel 59 van de Vw 2000, terwijl ook de criteria en waarborgen die artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn geeft niet in de nationale wetgeving zijn neergelegd, overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder heeft zich ter zitting en in de ter zitting overgelegde pleitnota op het standpunt gesteld dat de wettelijke basis voor het verlengingsbesluit het huidige artikel 59 van de
Vw 2000 is. Weliswaar bevat de huidige wettekst geen beperking van de termijn tot maximaal zes maanden, met de mogelijkheid tot verlenging van deze termijn, maar nu door de vreemdeling rechtstreeks beroep op de bepalingen van de richtlijn mogelijk is, welke bepalingen indien zij voldoende nauwkeurig zijn volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie kracht van wet hebben en staande wettelijke bepalingen geheel of gedeeltelijk kunnen vitiëren, vullen de termijnen die genoemd worden in de concrete en nauwkeurige bepalingen van artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn het huidige artikel 59 van de Vw 2000 aan. Volgens verweerder is door de beslissing de maatregel te laten voortduren het nuttig effect van de richtlijn gewaarborgd.
Gelet op het bepaalde in artikel 15, vijfde lid, van de Terugkeerrichtlijn mag de duur van de bewaring maximaal zes maanden bedragen. Op grond van artikel 15, zesde lid, van de richtlijn kan deze maximale termijn overeenkomstig nationale wetgeving en slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden worden verlengd met toepassing van de in lid 6 nader omschreven criteria. De rechtbank maakt hieruit op dat het verlengen van de maximum termijn van zes maanden een bevoegdheidsgrondslag in de nationale wetgeving vereist.
Verweerders standpunt dat de bevoegdheidsgrondslag voor de verlenging zou zijn gelegen in artikel 59 van de Vw 2000 volgt de rechtbank niet. Zoals eerder deze rechtbank, zittinghoudend te Roermond heeft overwogen in de uitspraak van 6 januari 2011
(LJN BP0109) kan verweerder aan dit artikel weliswaar de bevoegdheid ontlenen tot het opleggen en het laten voortduren van de bewaring, maar biedt deze bepaling sinds de inwerkingtreding van de Terugkeerrichtlijn geen wettelijke grondslag (meer) voor het laten voortduren van de bewaring na zes maanden.
Daarnaast duidt het bepaalde in artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn erop dat in de nationale wetgeving ook een bepaling moet zijn opgenomen waarin de in artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn genoemde voorwaarden voor verlenging zijn neergelegd. Volgens dit artikellid mag de bewaring immers slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden worden verlengd indien de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt of de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.
Naar analogie van de redenering van deze rechtbank, zittinghoudend te Roermond, in eerder genoemde uitspraak van 6 januari 2011 overweegt de rechtbank vervolgens ten aanzien van de voorwaarden en criteria voor verlenging na zes maanden dat voor de omzetting van een richtlijn in nationaal recht weliswaar niet noodzakelijkerwijs vereist is dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke, specifieke wettelijke bepaling worden overgenomen, echter juist bij een richtlijn als de Terugkeerrichtlijn en in het bijzonder de bepalingen omtrent inbewaringstelling met het oog op verwijdering is naar het oordeel van de rechtbank een specifieke omzetting geboden. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat blijkens de considerans van de Terugkeerrichtlijn die inbewaringstelling moet worden beperkt en, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en de nagestreefde doelstellingen, aan het evenredigheidsbeginsel worden onderworpen. Dat evenredigheidsbeginsel vindt naar het oordeel van de rechtbank in beginsel zijn neerslag in het vijfde lid van de Terugkeerrichtlijn waarin om die reden een maximale bewaringstermijn is opgenomen, maar uiteraard ook in de mogelijkheid onder bepaalde voorwaarden een uitzondering te maken op die maximale termijn mits dit nationaalrechtelijk wordt geregeld. Bedoelde voorwaarden en criteria voor verlenging na zes maanden zijn niet terug te vinden in artikel 59 van de Vw 2000 of een andere bepaling van nationale wetgeving. De beleidsregels waarnaar verweerder heeft verwezen kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet als toereikende omzettingsmaatregel worden aangemerkt, omdat deze eenzijdig door verweerder worden vastgesteld en daarmee niet dezelfde waarborgen bieden als de door de richtlijn vereiste nationale wetgeving. De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat, nu de bewaring op 24 december 2010 reeds meer dan zes maanden voortduurde, de bewaring in elk geval met ingang van 25 december 2010 onrechtmatig is geworden.
Aan de beoordeling van het gestelde rond de uitreiking van het verlengingsbesluit in de Arabische dan wel Engelse taal komt de rechtbank niet meer toe.
Het beroep gericht tegen het besluit tot verlenging van de bewaring met procedurenummer AWB 11/872 is gegrond.
Vervolgens overweegt de rechtbank met betrekking tot het beroep met procedurenummer AWB 10/ 44420, gericht tegen het voortduren van de bewaring, nog als volgt.
Bij uitspraak van 14 juni 2010 heeft de rechtbank de bewaring rechtmatig geacht. Bij uitspraak van 17 september 2010 heeft de rechtbank de voortzetting van de bewaring rechtmatig geacht. Gezien vorenstaand oordeel ten aanzien van het beroep met procedurenummer AWB 11/872 stelt de rechtbank vast dat in het kader van het onderhavige beroep enkel de rechtmatigheid van de voortduring van de bewaring in de periode vanaf de uitspraak van 17 september 2010 tot 25 december 2010 beoordeling behoeft.
Eisers betoog dat openbare orde als grond voor inbewaringstelling sinds 25 december 2010 niet langer heeft te gelden en de resterende gronden in het licht van de Terugkeerrichtlijn onvoldoende zijn om (voortzetting van) de maatregel te dragen ziet naar zijn aard op de periode na 24 december 2010. De rechtbank zal daarom aan dit betoog voorbij gaan.
Uit de voortgangsrapportage blijkt dat verweerder op 4 november 2010 de belangenafweging na zes maanden heeft gemaakt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gerechtvaardigd is de bewaring te laten voortduren aangezien eiser het onderzoek naar de vaststelling van zijn identiteit en nationaliteit frustreert. Daartoe heeft verweerder overwogen dat eiser zijn identiteit en nationaliteit tot op heden niet heeft onderbouwd middels documenten en niet de nodige, controleerbare inspanningen verricht om dergelijke gegevens te verkrijgen. Verder is eiser op 7 september 2010 in persoon gepresenteerd bij de Egyptische ambassade en is de aldaar ingediende aanvraag voor een laissez-passer in onderzoek genomen.
Naar het oordeel van de rechtbank is bij afweging van de betrokken belangen het voortduren van de maatregel van bewaring in de periode tot 25 december 2010 nog steeds gerechtvaardigd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het aan eiser is zijn gestelde nationaliteit nader te onderbouwen. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat de bewaring gelet op de duur in combinatie met zijn gezondheidsproblematiek en het daarmee gemoeide belang om in vrijheid gesteld te worden niet langer gerechtvaardigd is, is de rechtbank van oordeel dat dit betoog onvoldoende is gemotiveerd, dan wel geconcretiseerd. Voor zover eiser met zijn stelling dat hij kampt met psychische klachten zijn detentiegeschiktheid beoogt te bestrijden heeft verweerder er terecht op gewezen dat eiser zijn stelling niet nader heeft onderbouwd, zodat deze reeds hierom niet kan worden gevolgd.
Dit leidt tot het oordeel dat de bewaring niet eerder dan met ingang van 25 december 2010 onrechtmatig is te achten.
Het beroep van eiser met procedurenummer AWB 10/44420 is ongegrond.
Nu het beroep met procedurenummer AWB 11/872, gericht tegen de verlengingsbeslissing, gegrond is acht de rechtbank voldoende termen aanwezig om schadevergoeding toe te kennen.
Ingevolge artikel 106, eerste lid van de Vw 2000 kan de rechtbank, indien zij de opheffing van de bewaring beveelt een schadevergoeding toekennen.
De rechtbank stelt vast dat de bewaring vanaf 25 december 2010 onrechtmatig is en met ingang van heden, zijnde 21 januari 2011, moet worden opgeheven.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn er, alle omstandigheden in aanmerking genomen, gronden om aan eiser ten laste van verweerder een schadevergoeding toe te kennen van € 105,- voor de dagen dat de bewaring in een politiecel ten uitvoer is gelegd en € 80,- voor de dagen dat de bewaring in een huis van bewaring ten uitvoer is gelegd. Dit betekent dat eiser een schadevergoeding van € 2240,- (28x80) toekomt.
Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Met toepassing van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze kosten vast op € 874,-.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep met procedurenummer AWB 11/872 gegrond;
vernietigt het besluit tot verlenging van de bewaring van 14 december 2010;
beveelt de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van 21 januari 2011;
wijst het verzoek tot schadevergoeding toe en kent aan eiser een schade¬vergoeding toe van
€ 2240,- ten laste van verweerder, te betalen door de griffier van de rechtbank;
veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure tot een bedrag van € 874,-, te betalen aan de griffier van de rechtbank;
verklaart het beroep met procedurenummer AWB 10/44420 ongegrond.
Aldus gedaan door Y.J. Klik, als voorzitter, en E.V.L. Heuts en A.M. Schutte, leden, in tegenwoordigheid van E.M.J. Clermonts, als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2011.
w.g. L. Clermonts w.g. Y. Klik
Voor eensluidend afschrift:
de griffier:
Voornoemde voorzitter van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken beveelt de tenuitvoerlegging van de in deze uitspraak toegekende schadevergoeding ten bedrage van € 2240,- (zegge: tweeentwintighonderdenveertig Euro)
Aldus gedaan op 21 januari 2011 door Y.J. Klik.
Verzonden:21-01-2011
Tegen de uitspraak op het beroep met procedurenummer AWB 11/872 kunnen partijen hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt één week na de datum van verzending van deze uitspraak. Ingevolge artikel 85 van de Vw 2000 dient het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb is niet van toepassing, indien niet is voldaan aan de vereisten genoemd in artikel 6:5, eerste lid, onder c en d, van de Awb of aan artikel 85, eerste of tweede lid, van de Vw 2000. Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 88 van de Vw 2000 juncto artikel 8:81 van de Awb de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Tegen de uitspraak op het beroep met procedurenummer AWB 10/44420 staat geen rechtsmiddel open.