Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
Zittinghoudende te Amsterdam
zaaknummers: AWB 09/11980 (beroep) AWB 09/2296 (voorlopige voorziening)
V-nr:
uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken en de voorzieningenrechter
in het geding tussen:
eiser en verzoeker [naam], van Turkse nationaliteit, hierna: eiser,
gemachtigde: mr. E. Köse, advocaat te Rotterdam
en:
de minister van Justitie, voorheen de staatssecretaris van Justitie, verweerder,
gemachtigde: mr. M.A. Pruss, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2009 heeft verweerder de aanvraag van eiser van 2 september 2008 tot verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ afgewezen. Het daartegen ingestelde bezwaar is bij besluit van 31 maart 2009 ongegrond verklaard. Het besluit vermeldt onder meer de rechtsgevolgen dat eiser na bekendmaking van het besluit niet meer rechtmatig in Nederland verblijft en dat eiser Nederland uit eigen beweging binnen 24 uur moet verlaten.
Op 3 april 2009 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiser ontvangen. Volgens het besluit schort het beroep de rechtsgevolgen niet op. Bij brief van dezelfde datum is verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de uitzetting te verbieden totdat op het beroep is beslist.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2010. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en mr. A. Durmus, advocaat te Rotterdam. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigde. Ook was ter zitting aanwezig Y. Akkaya, tolk in de Turkse taal.
De voorzieningenrechter/rechtbank (hierna: rechtbank) heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Feiten
Bij besluit van 9 februari 2007 heeft verweerder de aanvraag van eiser van diezelfde dag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet (Vw) 2000 onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ afgewezen. Het daartegen ingestelde bezwaar is bij besluit van 17 april 2007 ongegrond verklaard. Eiser heeft destijds tegen dit besluit beroep ingesteld, welk beroep hij bij brief van 6 juli 2009 heeft ingetrokken.
Overwegingen
Ten aanzien van artikel 4:6 van de Awb
1.1. De rechtbank stelt vast dat eiser vóór de hier aan de orde zijnde aanvraag van 2 september 2008 reeds in 2007 een aanvraag heeft ingediend tot het verlenen van een reguliere verblijfsvergunning met als doel ‘arbeid als zelfstandige’ bij de v.o.f. ‘Slagerij Istanbul’. Het afwijzende besluit van verweerder op de aanvraag uit 2007 staat inmiddels in rechte vast.
1.2. Uit de jurisprudentie van de Afdeling vloeit voort dat, indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kan dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst.
1.3. De rechtbank ziet zich in het licht van bovengenoemd toetsingskader geplaatst voor de vraag of sprake is van een relevante wijziging van het recht. In dit kader is van belang dat de Vreemdelingencirculaire 2000 bij Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2007/39 (WBV 2007/39) is gewijzigd en dat eisers tweede aanvraag aan dit beleid is getoetst. Blijkens de toelichting bij dit WBV betreft de wijziging de introductie van een nieuw puntensysteem, dat de toelating van kennismigranten beter mogelijk maakt. Dit puntensysteem vormt de basis voor het advies van de Minister van Economische Zaken aan de Minister van Justitie over de economische aspecten van de aanvraag van vreemdelingen die zich als zelfstandige in Nederland willen vestigen. De Minister van Justitie hanteert als gevolg van de beleidswijziging sinds 4 januari 2008 nieuwe toetsingscriteria bij de beoordeling of met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk economisch belang is gediend, zoals bedoeld in artikel 3.30 van het Vreemdelingenbesluit 2000. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat het beleid zoals neergelegd in WBV 2007/39 inhoudelijk is gewijzigd, zodat het onder 1.2. omschreven toetsingskader niet in de weg staat aan inhoudelijke beoordeling van het besluit door de rechter.
Ten aanzien van de standstillbepaling
2. De kern van het geschil tussen partijen betreft de vraag of verweerder met de toetsing van de aanvraag van eiser aan het eerder genoemde puntensysteem, in strijd heeft gehandeld met artikel 41, eerste lid van het Aanvullend protocol van 23 november 1970 behorend bij de Associatie-overeenkomst van 12 september 1963, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, namens die Gemeenschap gesloten en goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap van 23 december 1963 (verder: het Aanvullend protocol). Ingevolge dit lid voeren de overeenkomstsluitende partijen onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Dit is de zogenoemde standstillbepaling.
3.1. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans het Hof van Justitie van de Europese Unie en hierna: het Hof van Justitie) van 11 mei 2000 (C-37/98; LJN ZB8847), alsmede uit het arrest van het Hof van Justitie van 21 oktober 2003 (C-317/01 en C-369/01; LJN: AM2833), valt af te leiden dat de standstillbepaling zich ertegen verzet dat een lidstaat een nieuwe maatregel vaststelt die tot doel of tot gevolg heeft dat aan de vestiging en het daarmee samenhangend verblijf van een Turks onderdaan op zijn grondgebied strengere eisen worden gesteld, dan die, welke golden op het moment, waarop het Aanvullend protocol voor de betrokken lidstaat in werking trad. Voor Nederland was dat op 1 januari 1973.
3.2. Eiser heeft de rechtbank gevraagd om in deze zaak prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie over de uitleg van de standstillbepaling. De rechtbank zal geen gebruik maken van deze bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (Publicatieblad van de Europese Unie; C 115/49). Redengevend hiertoe is dat het volgens eerder (in r.o. 3.1.) genoemde rechtspraak van het Hof van Justitie aan de nationale rechter is om te beoordelen of de nationale regeling die de bevoegde autoriteiten hebben toegepast, tot gevolg heeft dat de situatie van de Turkse onderdaan is verslechterd ten opzichte van de regels die op hem van toepassing waren op 1 januari 1973.
3.3. De vraag die de rechtbank nu moet beantwoorden is dus of verweerder thans strengere eisen stelt aan de verlening van een vergunning tot verblijf voor arbeid als zelfstandige dan op 1 januari 1973.
4. Eiser stelt dat daarvan inderdaad sprake is. Hij wijst er op dat verweerder vóór 1986 een aanmoedigingsbeleid hanteerde voor de oprichting van ondernemingen door vreemdelingen. Dit blijkt uit de brieven van 23 januari 2009 en 19 mei 2009 van de Minister van Economische Zaken in antwoord op vragen van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, in een zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 26 november 2009 (AWB 07/6601; LJN BK4857). Op 1 januari 1973 gold als voorwaarde om tot Nederland te worden toegelaten voor arbeid als zelfstandige dat met de toelating een wezenlijk Nederlands belang werd gediend. Feitelijk hield die eis enkel in dat de vreemdeling zichzelf kon bedruipen en doelde men met het in deze brieven genoemde criterium een ‘positieve bijdrage leveren aan Nederland’ op de levensvatbaarheid van de onderneming. Nadien heeft verweerder een andere invulling gegeven aan dat criterium, door te verlangen dat de onderneming toegevoegde waarde moest hebben voor de Nederlandse economie.
Eiser stelt in bewijsnood te verkeren bij beantwoording van de vraag hoe het beleid was in 1973. Eiser heeft pogingen ondernomen om archiefmateriaal naar boven te krijgen bij het Koninklijk archief in Den Haag, maar tot dusver zonder succes.
5. Verweerder stelt dat in 1973 niet enkel werd onderzocht of de vreemdeling zichzelf kon bedruipen met zijn onderneming, maar dat ook werd gekeken naar de soort onderneming die de vreemdeling wenste te starten, waarbij werd beoordeeld of de onderneming een wezenlijke bijdrage aan de Nederlandse economie leverde. Verweerder heeft voorts ter zitting gesteld dat eiser niet in aanmerking komt voor een vergunning omdat, los van de levensvatbaarheid van eisers bedrijf, er thans een verzadigde markt is voor Islamitische slagerijen. Verweerder meent aldus dat het toegepaste beleid niet in strijd is met de standstillbepaling. Verweerder wijst in dit kader op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 11 maart 2004 (200307900/1; LJN: AO8112).
6. Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de rechtbank staat vast dat voor toelating van vreemdelingen tot Nederland voor het verrichten van arbeid als zelfstandige sinds 1 januari 1973 steeds als voorwaarde heeft gegolden dat met de te verrichten arbeid als zelfstandige een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend. Bij het beantwoorden van de vraag of aan deze voorwaarde wordt voldaan, maakt verweerder (en deed dat ook in 1973) gebruik van adviezen van de Minister van Economische Zaken. Verweerder pleegt deze adviezen, waarin de Minister van Economische Zaken het criterium ’wezenlijk Nederlands belang’ in economische termen vertaalt, te volgen. Gelet hierop is de adviespraktijk van de Minster van Economische Zaken doorslaggevend bij het beantwoorden van de vraag of met het verblijf van een vreemdeling die arbeid als zelfstandige wil verrichten een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend.
7. Het criterium voor toelating was en is derhalve ‘wezenlijk Nederlands belang’. De rechtbank is van oordeel dat uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat de beleidsmatige invulling van dat criterium door de standstillbepaling niet onbegrensd is. Dit betekent echter niet dat de invulling van een op economische gronden ingevoerd criterium onveranderd dient te blijven. Aan de belangen van de Nederlandse economie kan in verschillende periodes verschillend invulling worden gegeven. Dat veranderingen in de economie leiden tot een andere invulling van hetzelfde criterium ‘wezenlijk Nederlands belang’, rechtvaardigt niet de algemene conclusie dat het criterium is verscherpt en er strengere eisen worden gehanteerd.
8. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie -zoals weergegeven onder r.o. 3.1.- leidt de rechtbank verder af dat de nationale rechter per geval dient te onderzoeken of de toegepaste regeling tot gevolg heeft dat de situatie van de Turkse onderdaan is verslechterd ten opzichte van de regels die op hem van toepassing waren op, in dit geval, 1 januari 1973.
9. Ter zitting is komen vast te staan dat partijen het er over eens zijn dat óók op 1 januari 1973 de eis gold dat van een Turkse onderdaan die hier te lande arbeid als zelfstandige wilde verrichten, geëist werd dat hij met deze onderneming in zijn eigen levensonderhoud kon voorzien. Waar partijen wél van mening over verschillen is de vraag of op 1 januari 1973 daarnaast nog aanvullende voorwaarden werden gesteld aan een aanvrager als eiser om in aanmerking te komen voor een vergunning voor het verrichten van arbeid als zelfstandige.
10. Ten einde bovengenoemde vraag te kunnen beantwoorden heeft de rechtbank ‘s- Gravenhage, zittingsplaats Haarlem in een andere zaak (resulterend in de uitspraak van 26 november 2009) vragen gesteld aan het Ministerie van Economische zaken. In de brief van 19 mei 2009 schetst de Plaatsvervangend directeur Directie Ondernemen van het Ministerie van Economische Zaken een beeld van de adviespraktijk vanaf de vroege jaren ’70. Aan die uiteenzetting ligt archiefonderzoek ten grondslag, waarbij de directie een beperkt aantal bronnen heeft weten te achterhalen en in de bijlage weergeeft. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat door nader onderzoek nog meer informatie over de adviespraktijk in 1973 zou kunnen worden achterhaald.
De rechtbank hecht aan de zinsnede in deze brief “dat er in de vroege jaren 70 sprake was van een zeker aanmoedigingsbeleid” niet de waarde die eiser daaraan wenst toe te kennen. Uit het vervolg van de passage in de brief kan worden afgeleid dat dit aanmoedigingsbeleid zag op reeds hier te lande woonachtige vreemdelingen. De aanmoediging wordt voorts slechts in verband gebracht met het loslaten van diploma-eisen voor bepaalde typen ondernemingen. Voorts acht de rechtbank van belang dat in de eerdergenoemde brief van 23 januari 2009 van het Ministerie van Economische Zaken op pagina 2 is te lezen dat het “criterium dat de voorgenomen bedrijfsactiviteit een positieve bijdrage moet leveren aan de economie altijd heeft gegolden, formeel vastgelegd of niet”. In de brief van 19 mei 2009 wordt inzichtelijk gemaakt dat dit door de informatie uit het archiefonderzoek wordt ondersteund. De rechtbank leidt uit bovenstaande in samenhang met de bijlage bij de brief van 19 mei 2009 onder punt 3. (zijnde een ambtelijke nota die een brief van 1 mei 1987 van de Staatssecretaris van Economische Zaken vergezelde) af dat dit criterium al langere tijd gold en werd ingevuld zoals verweerder betoogt. In deze brief staat het volgende: “Voor een positief advies is het niet voldoende dat deze zichzelf zou kunnen bedruipen, maar zij moeten iets toevoegen”.
Overigens achtte ook de Afdeling in de door verweerder ingeroepen uitspraak van 11 maart 2004 (200307900/1; LJN: AO8112, in r.o. 2.7.7.) het voldoende aannemelijk dat al op 1 januari 1973 een wezenlijk Nederlands belang slechts aanwezig werd geacht, indien de desbetreffende vreemdeling met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve bijdrage leverde aan de Nederlandse economie.
11. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder derhalve voldoende aannemelijk gemaakt dat thans én op 1 januari 1973 van de Turkse onderdaan die zich hier te lande als zelfstandige wilde vestigen, wordt en werd verwacht dat hij met zijn bedrijfsactiviteiten een positieve bijdrage levert aan de Nederlandse economie in die zin dat van een zelfstandige wordt verwacht dat hij zichzelf met zijn onderneming kan bedruipen en dat zijn onderneming enige toegevoegde waarde voor Nederland heeft.
12. Uit het negatieve advies van de Minister van Economische Zaken van 8 januari 2009 blijkt dat eiser geenszins heeft aangetoond dat hij met zijn onderneming in zijn eigen onderhoud kan voorzien noch dat zijn onderneming enige toegevoegde waarde voor Nederland heeft. De rechtbank is op grond van het bovenstaande van oordeel dat ten aanzien van eiser niet aannemelijk is geworden dat sprake is van andersluidende, strengere, vereisten ten opzichte van de regelgeving zoals die gold op 1 januari 1973, zodat niet gebleken is dat de invulling van het criterium ‘wezenlijk Nederlands belang’ in deze zaak strijdig is met de standstillbepaling.
Ten aanzien van het mvv-vereiste.
13. Het betoog van eiser dat verweerder hem het ontbreken van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) niet heeft mogen tegenwerpen omdat het in strijd is met artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend protocol, faalt. Met verweerder oordeelt de rechtbank dat er wel ruimte is voor het tegenwerpen van het ontbreken van een mvv, zolang dit niet een zelfstandige weigeringsgrond vormt. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2008 (200409217/1; LJN: BC6595), waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat het vereiste om te beschikken over een geldige mvv die overeenkomt met het verblijfsdoel een beperking is in de zin van artikel 41 van het Aanvullend protocol. De Afdeling memoreert dat in 1973 het mvv-vereiste ook werd gesteld maar pas sinds 2001 fungeert als zelfstandige afwijzingsgrond. De Afdeling oordeelt vervolgens dat de minister de aanvraag van de Turkse onderdaan had dienen te beoordelen aan de hand van de wettelijke voorschriften zoals die op 1 januari 1973 golden. “De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht (..) overwogen dat het aan de vreemdeling tegenwerpen van het vereiste om te beschikken over een geldige mvv (..) zonder onderzoek naar de vraag of overigens aan de vereisten voor verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te voldoen in strijd is met art. 41 van het Aanvullend protocol”. Zoals uit de overwegingen hiervoor volgt, is het ontbreken van een mvv niet de enige weigeringsgrond geweest.
14. Nu verweerder eiser op juiste gronden een verblijfsvergunning heeft onthouden, kan eisers betoog ter zitting, dat hem op grond van artikel 9 van de Associatieovereenkomst uit 1963 het mvv-vereiste niet mag worden tegengeworpen, nergens toe leiden.
15. Op grond van het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep ongegrond.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening
16. De gevraagde voorziening strekt er toe de uitzetting te verbieden totdat is beslist op het beroep. In het onderhavige geval is er geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorziening, gelet op het feit dat de rechtbank heden op het beroep heeft beslist.
Ten aanzien van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening
17. De rechtbank is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank,
in de zaak geregistreerd onder nummer: AWB 09/11980,
- verklaart het beroep ongegrond.
De voorzieningenrechter,
in de zaak geregistreerd onder nummer: AWB 09/2296,
- wijst het verzoek af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Boeree, voorzitter, en mrs. C.W.M. Giesen en Y.E. Schuurmans, rechters, in tegenwoordigheid van mr. R.A.J. Hubel, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2010.
De griffier
De voorzitter
Afschrift verzonden op:
Conc..: SH
Coll.: YHK
D: b
VK
Tegen de uitspraak op het beroep staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing. Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.