Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 08 / 7799
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 11 december 2008
in de zaak van:
[eiser],
geboren op [1980], van Turkse nationaliteit,
eiser,
gemachtigde: mr. A. van Driel, advocaat te Alkmaar,
tegen:
de staatssecretaris van Justitie,
verweerder,
gemachtigde: mr. M.I. Mientjes, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te ’s-Gravenhage.
1. Procesverloop
1.1 Eiser heeft op 10 juli 2007 een aanvraag ingediend tot het wijzigen van de aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde onder de beperking “het zoeken en verrichten van arbeid” in de beperking “voortgezet verblijf”. Verweerder heeft de aanvraag bij besluit van 22 oktober 2007 afgewezen. Eiser heeft tegen het besluit op 9 november 2007 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 12 februari 2008 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit op 3 maart 2008 beroep ingesteld.
1.2 Verweerder heeft op 25 juli 2008 een verweerschrift ingediend.
1.3 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 20 augustus 2008. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. C. Chen, kantoorgenoot van de gemachtigde van eiser. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 In beroep toetst de rechtbank het bestreden besluit aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
2.2 Ingevolge artikel 16 Vreemdelingenwet Pro 2000 (Vw) kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier worden afgewezen op één van de in dat artikel genoemde gronden. Regels over de toepassing van deze gronden zijn neergelegd in het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb).
2.3 In artikel 3.52 Vb, voor zover hier van belang, is bepaald dat de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 Vw Pro, onder een beperking verband houdend met voortgezet verblijf kan worden verleend aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e dan wel l, Vw heeft gehad en van wie naar het oordeel van Onze Minister wegens bijzondere individuele omstandigheden niet gevergd kan worden dat hij Nederland verlaat.
2.4 In de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) heeft verweerder beleidsregels over de toepassing van deze bepaling vastgesteld. In B16/7 Vc is bepaald dat in individuele gevallen, waarin niet aan de voorwaarden voor voortgezet verblijf wordt voldaan, altijd wordt bezien of het voortgezet verblijf moet worden aanvaard op grond van klemmende redenen van humanitaire aard. Bij de beoordeling van het beroep op klemmende redenen van humanitaire aard, wordt altijd een belangenafweging gemaakt, waarbij de belangen van de vreemdeling worden afgewogen tegen die van de staat.
2.5 Ingevolge artikel 6, eerste lid, van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de EEG en Turkije (Besluit 1/80) heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort na een jaar legale arbeid in die lidstaat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft. Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden jaarlijkse vakanties en perioden van afwezigheid wegens zwangerschap, arbeidsongeval of kortdurende ziekten gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid. Tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid die naar behoren zijn geconstateerd door de bevoegde autoriteiten, alsmede perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte worden niet gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid doch doen geen afbreuk aan de rechten die zijn verkregen uit hoofde van het voorafgaande tijdvak van arbeid.
2.6 In artikel 13 Besluit Pro 1/80 is bepaald dat de Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije geen nieuwe beperkingen mogen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van de werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.
2.7 De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten. Eiser is met ingang van 8 januari 2001, geldig tot 20 september 2001 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking “verblijf bij echtgenote [naam]”. Deze verblijfsvergunning is laatstelijk verlengd tot 25 juni 2004. Op 20 februari 2003 is voornoemde verblijfsvergunning gewijzigd in een verblijfsvergunning regulier onder de beperking “het zoeken en verrichten van arbeid, al dan niet in loondienst”, met een geldigheidsduur tot 21 augustus 2003. Deze verblijfsvergunning is laatstelijk verlengd tot 21 augustus 2007.
2.8 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op de volgende standpunten gesteld. Niet langer in geschil is dat eiser niet op grond van artikel 3.51 Vb in aanmerking komt voor voortgezet verblijf. Eiser komt voorts niet in aanmerking voor voortgezet verblijf op grond van artikel 3.52 Vb. Eiser kan geen rechten aan artikel 6, aanhef en eerste gedachtestreepje, Besluit 1/80 ontlenen omdat hij voor de aanvraag niet gedurende één jaar onafgebroken heeft gewerkt. Met betrekking tot de vraag of eiser in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd met de aantekening “EG-langdurig ingezetene” kan eiser een aparte aanvraag indien, hetgeen hij inmiddels heeft gedaan.
2.9 Eiser heeft hiertegen in beroep het volgende aangevoerd. In het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd waarom eiser niet in aanmerking komt voor voortgezet verblijf op grond van artikel 3.52 Vb. Verweerder is in dit kader ook niet ingegaan op de uitspraak die tijdens de hoorzitting is overgelegd van de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht, van 26 oktober 2007 (AWB 07/10368). Eiser heeft voor zijn aanvraag in totaal meer dan één jaar gewerkt bij Stichting Pluswerk. Het is blijkens Besluit 1/80 niet vereist dat deze werkzaamheden onafgebroken zijn geweest. Voorts komt uit de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 31 maart 2008 (AWB 07/13422) naar voren dat het beleid inzake de verkrijging van een verblijfsvergunning als de onderhavige voor Turkse onderdanen in 1985 soepeler was dan het huidige beleid. Ten onrechte heeft verweerder dan ook niet getoetst aan het meest gunstige beleid sinds 1980. De aanscherping van het beleid in 1994 inzake het verlenen van voortgezet verblijf na verbreking huwelijk houdt een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 Besluit Pro 1/80 in. Verweerder had eisers aanvraag voorts moeten beoordelen als zijnde een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd met de aantekening “EG-langdurig ingezetene”. Eiser verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 februari 2008 (200706668/1).
De rechtbank overweegt als volgt.
2.10 Tussen partijen is niet in geschil dat eiser niet in aanmerking komt voor voortgezet verblijf op grond van artikel 3.51 Vb.
2.11 De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat hij niet in aanmerking komt voor voortgezet verblijf op grond van artikel 3.52 Vb. Immers, verweerder is in het bestreden besluit ingegaan op de door eiser aangevoerde omstandigheden. Zo heeft verweerder overwogen dat de kennelijke misslag om eisers vorige verblijfsvergunning te verlengen niet leidt tot voortgezet verblijf en de omstandigheden dat eiser in Nederland zijn leven heeft ingericht en zijn contacten met Turkije zijn verwaterd hier evenmin aanleiding toe gegeven.
Dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op de door eiser in dit kader tijdens de hoorzitting overgelegde uitspraak van de rechtbank Utrecht van 26 oktober 2007 leidt niet tot een ander oordeel. In die zaak kwam de vreemdeling niet in aanmerking voor voortgezet verblijf op grond van artikel 3.51 Vb om de enkele reden dat hij niet gedurende drie jaar in Nederland had verbleven als houder van een verblijfsvergunning onder de beperking “verblijf bij partner”, aangezien die vreemdeling in het bezit was van een geprivilegieerde status. Omdat in die zaak de relatie van de vreemdeling en zijn partner niet was verbroken én gedurende drie jaar sprake was van rechtmatig verblijf, diende deze omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank in die zaak in het kader van de op grond van artikel 3.52 Vb te maken belangenafweging te worden betrokken. In de onderhavige zaak is van eerstgenoemde omstandigheid geen sprake.
2.12 Er is voorts, gelet op de door eiser aangevoerde omstandigheden, geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van eiser niet gevergd kan worden dat hij naar Turkije terugkeert.
2.13 Met betrekking tot eisers standpunt dat hij wel rechten kan ontlenen aan artikel 6, eerste lid, eerste gedachtestreepje, Besluit 1/80 omdat hij in totaal meer dan één jaar bij dezelfde werkgever heeft gewerkt en dat Besluit 1/80 niet vereist dat dit onafgebroken arbeid betreft, overweegt de rechtbank het volgende.
2.14 In de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (het Hof) van 10 januari 2006 inzake Sedef (C-230/03, JV 2006, 91) heeft het Hof als volgt overwogen:
“47. Een Turkse werknemer die nog niet over het in het derde streepje bedoelde recht beschikt dient evenwel gedurende respectievelijk één, drie en vier jaar legale arbeid te verrichten, die in beginsel niet mag worden onderbroken.
48. Om de gestrengheid van laatstgenoemde regel te verzachten, noemt artikel 6, lid 2, van besluit nr. 1/80 een aantal legitieme gronden voor onderbreking van de arbeid in loondienst ten behoeve van de berekening van de verschillende tijdvakken van legale arbeid die zijn vereist voor de in lid 1, eerste tot en met derde streepje, van dit artikel neergelegde rechten de geleidelijk in omvang toenemen.
49. Dit artikel 6, lid 2, maakt een onderscheid naar gelang van het type en de duur van deze tijdvakken van inactiviteit van de Turkse werknemer.
50. Aldus betreft de eerste volzin van deze bepaling de tijdvakken van inactiviteit van de werknemer die in de regel slechts een korte onderbreking meebrengen, zoals de jaarlijkse vakanties en de perioden van afwezigheid wegens zwangerschap, arbeidsongeval of kortdurende ziekte, gebeurtenissen die in de regel bij nagenoeg elke arbeidsbetrekking voorkomen. Dergelijke afwezigheden van de werknemer moeten bijgevolg volledig als tijdvakken van legale arbeid in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 worden behandeld.”
2.15 Uit eisers dossier komt naar voren dat eiser in de hierna genoemde periodes bij Stichting Pluswerk heeft gewerkt: van 9 februari 2004 tot 8 augustus 2004, van 15 maart 2005 tot 14 augustus 2005 en van 1 juli 2007 tot 21 augustus 2007. Dit is in totaal een jaar en drie weken, met dien verstande dat deze periode is onderbroken door tijdvakken van zeven maanden respectievelijk ruim tweeëntwintig maanden, waarin eiser niet gewerkt heeft. Aldus heeft eiser niet ononderbroken gedurende een jaar legale arbeid verricht in de zin van artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80. Nu gesteld noch gebleken is dat in eisers geval sprake is geweest van een van de in de voornoemde uitspraak bedoelde legitieme gronden voor de onderbreking van zijn arbeid, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser geen rechten kan ontlenen aan artikel 6, eerste lid, eerste gedachtestreepje, Besluit 1/80.
2.16 Eiser heeft in dit kader nog gewezen op de uitspraak van het Hof van 29 mei 1997 inzake Eker (C-386/95) en zich op het standpunt gesteld dat de voorwaarde dat het moet gaan om één jaar onafgebroken arbeid is gebaseerd op de veronderstelling dat alleen een contractuele betrekking die gedurende een periode van één jaar blijft bestaan, een arbeidbetrekking vormt die duurzaam genoeg is om de Turkse werknemer de continuïteit van zijn tewerkstelling bij dezelfde werkgever te garanderen. Nu eiser tot op heden bij de Stichting Pluswerk werkzaam is en hij zijn arbeid enkel heeft onderbroken om Nederlands te leren en in te burgeren in de Nederlandse samenleving, is volgens eiser de continuïteit van zijn tewerkstelling gegarandeerd. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Het Hof beklemtoont in nagenoeg elke uitspraak betreffende artikel 6 van Pro Besluit 1/80 dat die bepaling ertoe strekt om de continuïteit van de tewerkstelling bij dezelfde werkgever te garanderen. Zo ook in de hierboven genoemde uitspraak inzake Sedef, die bovendien van recenter datum is dan de uitspraak inzake Eker. De strekking van artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 staat aldus niet in de weg aan de eis van onafgebroken arbeid, met uitzondering van een aantal legitieme gronden van onderbreking, waarvan, zoals hiervoor al overwogen, in het onderhavige geval niet is gebleken.
2.17 Met betrekking tot eisers standpunt dat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 13 van Pro Besluit 1/80, had moeten toetsen aan het soepele beleid zoals dat in 1985 gold, overweegt de rechtbank het volgende.
2.18 In dit verband heeft eiser verwezen naar de uitspraak van deze rechtbank van 31 maart 2008 (JV 2008, 258). Hierin is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2008 (200409217/1) en de uitspraak van het Hof van 20 september 2007 inzake Tum en Dari (JV 2007,494), het volgende overwogen:
“5. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat het beleid met betrekking tot voortgezet verblijf in 1985 is versoepeld ten opzichte van het in 1980 geldende beleid. Volgens eiser zou hij op basis van het in 1985 geldende beleid voor vergunningverlening in aanmerking komen. Eiser meent dan ook dat de latere aanscherping van dit beleid in strijd is met artikel 13 van Pro Besluit 1/80. (…) Verweerder heeft desgevraagd bevestigd dat het beleid in 1985 is versoepeld en in 1994 is aangescherpt. Volgens verweerder is van strijd met artikel 13 van Pro Besluit 1/80 evenwel geen sprake omdat de aanscherping geen verslechtering is ten opzichte van het beleid zoals dat op 1 december 1980 gold. Verweerder heeft de aanvraag om die reden niet aan het in 1985 geldende beleid getoetst.
6. (…).
7. Anders dan verweerder heeft betoogd, is de rechtbank van oordeel dat de aanscherping van het beleid, na de eerdere versoepeling daarvan in 1985, een nieuwe beperking is in de zin van artikel 13 van Pro Besluit 1/80, die in situaties waarin deze bepaling van toepassing is, buiten toepassing dient te worden gelaten. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in het arrest Tum & Dari en de ambtshalve bij de rechtbank bekende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 maart 2008 in de zaak 200409217/1-A, (Günes), www.raadvanstate.nl, waarin ten aanzien van de in artikel 41, eerste lid, van het Protocol bij de Associatie-overeenkomst neergelegde standstill-bepaling eenzelfde redenering is gevolgd. Aan de in artikel 41, eerste lid, van het Protocol en artikel 13 van Pro Besluit 1/80 neergelegde standstill-bepalingen dient dezelfde betekenis te worden gehecht (zie het arrest van het Hof van 21 oktober 2003 in zaak C 317/01, C 369/01, Abatay & Sahin, JV 2004, 2).
8. Gezien het vorenstaande heeft verweerder de aanvraag van eiser ten onrechte niet getoetst aan het beleid zoals dat in 1985 gold.”
2.19 De rechtbank is van oordeel, dat verweerder in de onderhavige zaak terecht niet getoetst heeft aan het beleid inzake van voortgezet verblijf na verbreking huwelijk zoals dat in 1985 gold. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
2.20 Artikel 13 van Pro Besluit 1/80 is met ingang van 1 december 1980 van toepassing. Dit betekent dat de beoordeling of sprake is van nieuwe beperkingen in de zin van artikel 13 dient Pro te geschieden aan de hand van de toepasselijke regelgeving zoals die gold op 1 december 1980. Hierom al is het beleid zoals dat in 1985 van toepassing was niet relevant.
2.21 Die relevantie is naar het oordeel van de rechtbank ook niet af te leiden uit de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2008. In die uitspraak heeft de Afdeling allereerst verwezen naar zijn uitspraak van 17 juli 2005 (200409217/1, JV 2005, 331). Daarin is overwogen dat in eerdere jurisprudentie van de Afdeling is vastgesteld dat de afwijzing van een aanvraag op grond van het ontbreken van een geldige mvv voor 1 april 2001 geen wettelijke grondslag had, omdat die afwijzingsgrond eerder niet was neergelegd in de Vreemdelingenwet, maar in het Vreemdelingenbesluit. In die eerdere jurisprudentie van de Afdeling is naar aanleiding daarvan geoordeeld dat het mvv-vereiste, wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag, met terugwerkende kracht niet als zelfstandige afwijzingsgrond mocht gelden. In de uitspraak van 6 maart 2008 heeft de Afdeling vervolgens geoordeeld dat, nu het mvv-vereiste op 1 januari 1973, de datum van inwerkingtreding van het aanvullend protocol, geen zelfstandige afwijzingsgrond was, het mvv-vereiste ook thans geen zelfstandige afwijzingsgrond kan zijn bij aanvragen van vreemdelingen die onder het aanvullend protocol vallen, aangezien dit een nieuwe beperking in de zin van artikel 41 van Pro het aanvullend protocol zou inhouden.
2.22 De rechtbank volgt de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage inzake de overweging dat aan artikel 41 van Pro het aanvullend protocol en aan artikel 13 Besluit Pro 1/80, gelet op de uitspraak van het Hof van 21 oktober 2003 inzake Abatay/Sahin, dezelfde betekenis moet worden gehecht. De rechtbank volgt de rechtbank ’s-Gravenhage evenwel niet in de overweging dat de aanscherping van het beleid in 1994 inzake voortgezet verblijf na verbreking huwelijk, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2008, moet worden aangemerkt als een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 Besluit Pro 1/80. Redengevend hiervoor is dat dit beleid weliswaar in 1985 is versoepeld ten opzichte van het beleid op 1 december 1980, maar aan deze versoepeling is noch door verweerder noch in de jurisprudentie terugwerkende kracht verleend. Nu gesteld noch gebleken is dat de aanscherping van het beleid in 1994 een verslechtering is ten opzichte van het op 1 december 1980 geldende beleid, kan deze verscherping van het beleid in 1994 niet als nieuwe beperking in de zin van artikel 13 Besluit Pro 1/80 worden aangemerkt. Verweerder heeft gelet hierop niet aan het in 1985 geldende beleid op dit punt hoeven toetsen.
2.23 Eisers standpunt dat verweerder de onderhavige aanvraag tevens had moeten beoordelen als een aanvraag voor onbepaalde tijd “EG langdurig ingezetene” faalt. Immers, eiser heeft op zijn aanvraagformulier van 10 juli 2007 aangekruist dat zijn doel voor het verblijf “voortgezet verblijf” was. Eisers standpunt dat hij ten tijde van de aanvraag nog geen compleet dossier had en dat hij direct na ontvangst van het complete dossier heeft aangegeven dat hij met de onderhavige aanvraag eveneens verblijf als langdurige ingezetene beoogde faalt eveneens, gelet op de inhoud van de brief van eisers gemachtigde van 10 oktober 2007. Hierin is, voor zover van belang, het volgende aan verweerder meegedeeld.
“Dank u voor u brief van 3 oktober jl. met de tot dan toe mij nog ontbrekende informatie, te weten het dossier van de Vreemdelingendienst Noord-Holland-Noord. (…). Nu ik deze stukken ken ben ik van oordeel dat cliënt niet alleen in aanmerking komt voor een verlenging van zijn verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier (…) maar primair voor een verblijfsvergunning als “langdurig ingezeten derdelander EG” (…). Ik zal u binnen enkele dagen insturen een door cliënt ingevuld en ondertekend aanvraagformulier voor deze status, teven ingericht voor de subsidiair daarmee te vragen verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd regulier volgens ons nationale recht. Ik zal dat formulier vervolgens aan u inzenden onder bijvoeging van het bewijs van zijn ziektekostenverzekering en de betaling van de premies daarvoor alsook een kopie van zijn eerste salarisspecificatie in zijn nieuwe betrekking (…).”
Nu eiser in bovengenoemd schrijven heeft aangegeven dat hij een aparte aanvraag voor een verblijfsvergunning onder de beperking “EG langdurig ingezetene” in zou dienen, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om onderhavige aanvraag (tevens) als zodanige aanvraag te beschouwen. Eisers verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2008 (JV 2008, 161) leidt niet tot een ander oordeel. Immers, in die uitspraak van de Afdeling werd overwogen dat uit de wettelijke voorschriften niet volgt dat buiten het specifieke verblijfsdoel ook de beperking moet worden aangegeven. In dit geval heeft eiser echter evenmin het specifieke verblijfsdoel, EG langdurig ingezetene, in het aanvraagformulier aangegeven.
2.24 De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
2.25 Er is geen grond een van de partijen te veroordelen in de door de andere partij gemaakte proceskosten.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C. Greeuw, rechter, en op 11 december 2008 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. L.I. Siers, griffier.
Afschrift verzonden op:
Coll:
Rechtsmiddel
Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.