Uitspraak
RECHTBANK ‘S-GRAVENHAGE
Vreemdelingenkamer
Nevenzittingsplaats Arnhem
Registratienummer: AWB 08/5613
Datum uitspraak: 22 september 2008
Uitspraak
inzake
[eiseres],
geboren op [datum] 1967,
v-nummer [nummer],
mede namens haar twee minderjarige kinderen:
[kind],
geboren op [datum] 2000,
v-nummer [nummer], en
[kind],
geboren op [datum] 2007,
v-nummer [nummer],
allen van Mongolische nationaliteit,
eiseres,
gemachtigde mr. E. Derksen,
tegen
de Staatssecretaris van Justitie,
Immigratie- en Naturalisatiedienst,
verweerder.
Het procesverloop
Aan eiseres is desgevraagd (mondeling) medegedeeld dat verweerder ambtshalve heeft besloten dat zij niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning regulier op grond van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet, neergelegd in het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire van 12 juni 2007 (WBV 2007/11; hierna ook te noemen: de pardonregeling).
Bij brieven van 2 november 2007 en 28 november 2007 heeft eiseres aan verweerder verzocht een afschrift te verstrekken van de aan de beslissing van verweerder ten grondslag liggende (concept) minuut.
Verweerder heeft bij brief van 27 december 2007 de (concept) minuut aan de gemachtigde van eiseres doen toekomen.
Eiseres heeft op 21 januari 2008 bezwaar gemaakt tegen de ambtshalve weigering van verweerder om eiseres een aanbod te doen op grond van de pardonregeling.
Bij besluit van 13 februari 2008 heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard (hierna: het bestreden besluit).
Op 14 februari 2008 heeft eiseres beroep ingesteld tegen dit besluit en verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Op 15 februari 2008 heeft eiseres een verklaring van de burgermeester van de gemeente Rotterdam van 18 december 2007 (de zogeheten burgermeestersverklaring) overgelegd.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 19 juni 2008. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. Pieters.
De feiten
Eiseres heeft op 9 december 1998 een aanvraag gedaan om toelating als vluchteling. Bij besluit van 31 mei 1999 heeft verweerder deze aanvraag niet ingewilligd.
Verweerder heeft het daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 18 oktober 2001 ongegrond verklaard.
Het beroep van 26 oktober 2002, tegen de beslissing op bezwaar van 18 oktober 2001, is door deze rechtbank, nevenzittingsplaats Middelburg, op 12 februari 2004 ongegrond verklaard (AWB 01/56817).
Bij besluit van 11 juli 2007 heeft verweerder besloten dat uitzetting van eiseres op grond van artikel 64 van Pro de Vw 2000 achterwege wordt gelaten met ingang van 10 juli 2007 tot zes weken na de geboorte van haar kind.
De beoordeling
1. Ter beoordeling ligt de vraag voor of verweerder bij het bestreden besluit terecht het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit en het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de ambtshalve weigering om aan eiseres een verblijfsvergunning te verlenen, geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, noch een met een beschikking gelijkgestelde handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, zodat tegen deze ambtshalve weigering geen bezwaar kan worden gemaakt. Verweerder is van mening dat er slechts intern is getoetst of een aanbod in het kader van de pardonregeling in de rede lag, met als uitkomst dat een aanbod niet ambtshalve zal worden gedaan. Ter onderbouwing van zijn stelling dat de ambtshalve weigering geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, noch een met een beschikking gelijkgestelde handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, voert verweerder aan dat niet is beoogd enig rechtsgevolg ten aanzien van de desbetreffende vreemdeling in het leven te roepen, en dat bovendien voor de vreemdeling andere bestuursrechtelijke wegen openstaan. De vreemdeling kan, zo stelt verweerder, een aanvraag voor verkrijging van een verblijfvergunning regulier onder de beperking ‘afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet’ indienen dan wel in voorkomende gevallen opkomen tegen de feitelijke uitzettingshandelingen.
Verweerder is van mening dat deze beslissing te vergelijken is met de (interne) procesbeslissing om niet af te zien van het voornemen om een asielaanvraag binnen 48 procesuren af te wijzen. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst verweerder naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 4 oktober 2001 (JV 2001, 321). Voorts verwijst verweerder - ter onderbouwing van zijn standpunten - naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Rotterdam van 20 december 2007 (LJN: BC1441) en naar de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2004 (JV 2004, 456).
Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet kan worden beschouwd als een schriftelijke weigering een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2 van Pro de Awb.
3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en voert daartoe het volgende aan.
Primair heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de (concept) minuut aangemerkt moet worden als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Immers, door de ambtshalve weigering zijn er rechtsgevolgen ontstaan. Eiseres wordt niet in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning, eiseres wordt uitzetbaar en kan geen aanspraak meer maken op allerlei voorzieningen. Voorts is eiseres door de ambtshalve weigering gaan behoren tot de groep vreemdelingen waarbij de uitzetting voortvarend ter hand genomen wordt. Voorts is voldaan aan het schriftelijkheidsvereiste nu de ambtshalve weigering is neergelegd in een (concept) minuut. Er is dan ook sprake van een besluit waar op grond van artikel 8:1 juncto Pro artikel 7:1 van Pro de Awb bezwaar tegen openstaat. Eiseres is van mening dat dit vergeleken kan worden met de procedure van het zogenoemde driejarenbeleid. Ter onderbouwing van haar standpunten verwijst eiseres naar de uitspraken van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Maastricht van 6 februari 2008 (AWB 08/1678) en van deze rechtbank en deze nevenzittingsplaats van 23 mei 2008 (AWB 08/9433).
Subsidiair heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de ambtshalve weigering van verweerder aan eiseres een pardonvergunning te verlenen moet worden gezien als een met een beschikking gelijkgestelde handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, zodat het bezwaar ontvankelijk is. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiseres naar de uitspraken van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam van 12 juli 2005 (AWB 05/14744) en van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Rotterdam van 27 maart 2006 (JV 2006, 208).
Meer subsidiair heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit moet worden opgevat als een schriftelijke weigering een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2 van Pro de Awb. De consequentie hiervan is dat het beroepschrift van 14 februari 2008 naar verweerder moet worden teruggezonden om verder als bezwaarschrift te worden behandeld. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 1996 (JB 1996, 59).
4. De rechtbank overweegt het volgende.
5. De verblijfsvergunning op grond van de regeling, neergelegd in WBV 2007/11, wordt ambtshalve verleend op grond van artikel 3.6. van het Vreemdelingenbesluit 2000, en artikel 17a, onder b, van het Voorschrift Vreemdelingen.
Blijkens de regeling wordt, indien de vergunning kan worden verleend op basis van de bij de IND dan wel bij de DT&V bekende gegevens, hiermee direct aangevangen. In de overige gevallen start de beoordeling nadat de burgemeester van de gemeente waar de vreemdeling verblijft de zogenoemde burgermeestersverklaring aan de IND heeft gezonden. Met deze handelwijze wordt beoogd een efficiënte en ordelijke procedure op te zetten die voorkomt dat vreemdelingen massaal een aanvraag indienen. Indien de vreemdeling toch een aanvraag indient, worden conform het staande beleid leges geheven en zijn het paspoortvereiste en het mvv-vereiste van toepassing, zo bepaalt paragraaf 5.4 van de regeling.
Indien is vastgesteld dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan, ontvangt de vreemdeling een brief met het aanbod dat hij in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning met als ingangsdatum 15 juni 2007, mits de bijgevoegde fotokaart en "verklaring intrekking lopende procedures" ingevuld en ondertekend worden geretourneerd. Indien daaraan is voldaan, wordt de verblijfspas afgegeven. Een beschikking, waarbij een verblijfsvergunning wordt verleend, wordt - kennelijk - niet uitgereikt, maar wel wordt een minuut opgesteld.
Indien een vreemdeling niet aan de voorwaarden voldoet, wordt hem geen aanbod gedaan. Indien de vreemdeling van mening is dat hij wel degelijk in aanmerking dient te komen voor een verblijfsvergunning op grond van de regeling, neergelegd in WBV 2007/11, kan hij daarvoor een aanvraag indienen.
6. Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Uit de toelichting op dit artikellid volgt dat met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld een handeling gericht op extern rechtsgevolg dat ontstaat in de verhouding van het bestuursorgaan tot een of meer anderen. Blijkens het tweede lid van dit artikel wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
7. Naar het oordeel van de rechtbank is de (ambtshalve) weigering van verweerder om aan eiseres een aanbod te doen dat zij in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van de pardonregeling, een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
8. De rechtbank overweegt daartoe allereerst dat de weigering is neergelegd in een (concept) minuut, zodat voldaan is aan het in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, gestelde schriftelijkheidsvereiste. Deze minuut is toegezonden aan de gemachtigde van eiseres. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat de minuut in beginsel een intern stuk is, dat slechts bedoeld is ter voorbereiding van een door verweerder te nemen besluit. Indien de beslissing is genomen geen aanbod te doen op grond van WBV 2007/11 vindt echter geen verdere besluitvorming plaats. De aantekening van deze beslissing in de minuut is dan de enige schriftelijke vastlegging van deze beslissing. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de minuut kan worden gezien als de schriftelijke weergave van de beslissing geen aanbod als bedoeld in WBV 2007/11 te doen.
9. De rechtbank is verder van oordeel dat de weigering van verweerder om eiseres een aanbod te doen op grond van de pardonregeling, een rechtshandeling is die gericht is op rechtsgevolg. Die weigering behelst naar het oordeel van de rechtbank een beoordeling, waarbij is getoetst of iemand al dan niet aan de voorwaarden voldoet om in aanmerking te komen voor een aanbod. Deze beoordeling is een vaststaand gegeven voor verdere besluitvorming - zo wordt na een weigering de uitzetting voortvarend ter hand genomen - en is bepalend voor de vraag of een aanbod voor een pardonvergunning wordt gedaan. Dit element van vaststelling, als gevolg waarvan eiseres wordt uitgesloten van een bevoorrechte positie ten aanzien van het verkrijgen van een verblijfsvergunning, heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende zelfstandige betekenis om te aanvaarden dat het op rechtsgevolg is gericht.
10. Ten aanzien van het standpunt van verweerder dat eiseres kan opkomen tegen de weigering om haar een aanbod te doen, door het doen van een aanvraag, overweegt de rechtbank dat zij daarin verweerder niet kan volgen. Daartoe overweegt de rechtbank dat de staatssecretaris op 6 juni 2007 in de Tweede Kamer heeft aangegeven (TK 2006-2007, 31018 nr 3, p. 17) dat, ook al voldoet de vreemdeling de leges, een inhoudelijke beoordeling niet zal plaatsvinden, daar men stuit op het mvv-vereiste, zodat verwacht mag worden dat in beginsel onmiddellijk afwijzing volgt op basis van het ontbreken van geldige mvv. Een inhoudelijke beoordeling of eiseres in aanmerking komt voor een pardonvergunning ligt in een dergelijk geval, gelet op paragraaf 5.4 van de pardonregeling en de mededeling van de staatssecretaris, dan ook niet in de rede.
Hier voegt de rechtbank nog aan toe dat een verblijfsvergunning op grond van de pardonregeling wordt verleend met ingang van 15 juni 2007. Een eventueel in te dienen aanvraag zal van latere datum zijn, zodat de ingangsdatum van een dergelijke verblijfsvergunning, gelet op het bepaalde in artikel 26 van Pro de Vreemdelingenwet, van latere datum zal zijn. Een ingangsdatum die vóór de aanvraagdatum ligt, zou in strijd zijn met het bepaalde in artikel 26 van Pro de Vw 2000, dat immers bepaalt dat een verblijfsvergunning niet eerder kan ingaan dan de dag waarop de aanvraag is ontvangen.
11. Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, de voorziening te treffen dat geen uitzetting van eiseres zal plaatsvinden tot vier weken na de te nemen beslissing op bezwaar. Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 13 februari 2008;
draagt verweerder op binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
verbiedt de uitzetting van eiseres tot vier weken nadat de te nemen beslissing aan bezwaar aan haar is bekendgemaakt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 644,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die dit bedrag dient te betalen aan eiseres;
wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon om aan eiseres € 145,-- te betalen ter vergoeding van het door haar betaalde griffierecht.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. van Linschoten, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. A.M. Overbeeke, rechters, en in het openbaar uitgesproken door de voorzitter op 22 september 2008 in tegenwoordigheid van mr. L.E. Huberts als griffier.
de griffier
de voorzitter