Uitspraak
RECHTBANK ’S-GRAVENHAGE
Zittinghoudende te Roermond
Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Vreemdelingenkamer
Procedurenummer: AWB 07 / 35540
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[eiser], eiser,
gemachtigde mr. M.J.C. van den Hoff, advocaat te Veldhoven,
tegen
de Staatssecretaris van Justitie te ’s-Gravenhage, verweerder.
1. Procesverloop
1.1. In deze uitspraak wordt onder verweerder tevens verstaan de rechtsvoorgangers van de Staatssecretaris van Justitie, als het bevoegde bestuursorgaan in procedures als de onderhavige.
1.2. Op 14 september 2007 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 22 augustus 2007. Bij dat besluit heeft verweerder aan eiser een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), met ingang van
2 april 2007 en geldig tot 2 april 2012.
1.3. Bij brief van 24 september 2007 en 5 maart 2008 heeft de gemachtigde van eiser aanvullende gronden ingediend.
1.4. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
1.5. De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 21 maart 2008, alwaar eiser zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.M. Ehrencron-Plante.
2. Overwegingen
2.1. Eiser, geboren op [geboortedatum] 1975, bezit de Iraakse nationaliteit. Eiser is afkomstig uit [plaats], Centraal Irak. Op 4 november 2006 heeft eiser een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Bij besluit van 22 augustus 2007 is aan eiser de gevraagde verblijfsvergunning verleend, met ingang van 2 april 2007 en met een geldigheidsduur tot 2 april 2012.
2.2. In de gronden van beroep van 24 september 2007 heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat de ingangsdatum van de aan hem verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 onjuist is en de juiste ingangsdatum de datum van de door hem ingediende asielaanvraag, 4 november 2006, behoort te zijn. In dat verband heeft eiser aangevoerd dat het categoriale beschermingsbeleid met ingang van 15 december 2005, althans een eerdere datum dan 2 april 2007, ingesteld had dienen te worden.
2.3. In de aanvullende gronden van beroep van 5 maart 2008 heeft eiser nog gesteld dat een verblijfsvergunning asiel op de zogenoemde d-grond ook verleend kan worden met ingang van een datum waarop (nog) geen categoriaal beschermingsbeleid wordt gevoerd. In dit verband heeft eiser gewezen op de inhoud van het Wijzigingsbericht Vreemdelingencirculaire (WBV) 2007/9, waarin staat vermeld dat de grond als bedoel in artikel 32, aanhef en onder c, van de Vw 2000 niet wordt tegengeworpen als de (oorspronkelijke) verleningsgrond zich opnieuw voordoet.
2.4. In deze procedure dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit van 22 augustus 2007 de toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsregels kan doorstaan. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
2.5. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiser (proces)belang heeft bij het in rechte aan de orde stellen van de ingangsdatum van de aan hem verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op de d grond. Ook de rechtbank is (ambtshalve) van oordeel dat eiser, gelet op onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 november 2002 (JV 2003/17), procesbelang heeft bij het door hem ingestelde beroep. Eiser kan derhalve in zijn beroep worden ontvangen.
2.6. Vervolgens overweegt de rechtbank als volgt.
2.7. Ter onderbouwing van de beroepsgrond dat hem met ingang van een eerdere datum een zogenoemde d-vergunning verleend had dienen te worden, heeft verweerder zich beroepen op de volgende documenten:
- het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken inzake Irak van 15 december 2005;
- een brief van Vluchtelingenwerk van 27 januari 2006, gericht aan “de woordvoerders inzake asielbeleid van de vaste commissie voor Justitie”;
- een tweetal brieven van Amnesty International van 30 januari 2006 en 26 juni 2006, gericht aan verweerder;
- een rapport van het UNHCR van 18 december 2006, getiteld “UNHCR return advisory and position on international protection needs of Iraqis outside Iraq”;
- het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 10 januari 2007.
Voorts heeft eiser een beroep gedaan op de motie van het kamerlid De Wit van 20 december 2006 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 19637, nr. 1118), waarin de regering werd verzocht om per direct over te gaan tot het bieden van categoriale bescherming aan asielzoekers uit Centraal en Zuid Irak. Deze motie is op 20 december 2006 aanvaard.
2.8. Verweerder heeft gesteld dat hij in redelijkheid het categoriale beschermingsbeleid eerst met ingang van 2 april 2007 heeft hoeven voeren. Onder verwijzing naar de meergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 november 2002 heeft verweerder betoogd dat het aan hem is om te beslissen of en, zo ja, vanaf welk moment een categoriaal beschermingsbeleid gevoerd zal worden. Ter motivering van de ingangsdatum heeft verweerder kunnen volstaan met een verwijzing naar de beleidsbeslissing om een categoriaal beschermingsbeleid te voeren, zo heeft verweerder in het verweerschrift van 28 februari 2008 gesteld en diens gemachtigde ter zitting herhaald. Ter zitting heeft verweerder daar desgevraagd aan toegevoegd dat hij aldus ook niet is gehouden te motiveren waarom het onderhavige d-beleid voor Irak niet met terugwerkende kracht is ingevoerd.
2.9. De rechtbank oordeelt als volgt.
2.10. De beleidswijziging ten aanzien van Irakezen afkomstig uit Centraal-Irak, inhoudend dat ten aanzien van deze categorie per 2 april 2007 een beleid van categoriale bescherming wordt gevoerd, is neergelegd in een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van gelijkluidende datum. In deze brief staat, voor zover thans relevant, het navolgende vermeld:
“(...) Naar aanleiding van het algemeen ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 10 januari 2007 over de situatie in Irak is besloten tot het instellen van een beleid van categoriale bescherming voor asielzoekers uit Centraal-Irak (dat in het vreemdelingenbeleid het midden en zuiden van Irak omvat).
(...)
Ter toelichting dient het volgende. Artikel 29, eerste lid, onder d, Vreemdelingenwet is de grond voor het voeren van een categoriaal beschermingsbeleid. In de beoordeling of een categoriaal beschermingsbeleid geïndiceerd is, spelen zowel de indicatoren genoemd in artikel 3.106 Vreemdelingenbesluit 2000, als het eventuele bestaan van een verblijfsalternatief een rol. Blijkens het ambtsbericht is de veiligheidssituatie in Centraal-Irak ten opzichte van april 2006 verder verslechterd. De centrale overheid heeft in grote delen van het land geen geweldsmonopolie en kan haar burgers niet tegen willekeurig geweld, dat aan de orde van de dag is, beschermen.
(...)
Verder verdient opmerking dat de UNHCR heeft aanbevolen om soepel om te gaan met de toekenning van de vluchtelingenstatus dan wel met het verlenen van subsidiaire vormen van bescherming aan asielzoekers uit Zuid- en Centraal-Irak. Voorts roept de UNHCR op geen Irakezen uit Centraal-Irak gedwongen uit te zetten. Ten slotte adviseert UNHCR negatief voor wat betreft de verwijdering van vreemdelingen naar Noord-Irak wanneer zij daar niet zijn geboren.
(...)
Gelet op de verdere verslechtering van de situatie in Centraal-Irak en de omslag van het beleid van een aantal omringende landen heb ik thans besloten om over te gaan tot het instellen van het beleid van categoriale bescherming ten aanzien van asielzoekers, afkomstig uit Centraal-Irak. (...)”
2.11. Verweerder heeft een ruime beleids- en beoordelingsvrijheid inzake beslissingen omtrent het al dan niet voeren van een categoriaal beschermingsbeleid ten aanzien van een bepaald land. Daarover legt verweerder in de Tweede Kamer verantwoording af aan de hand van een zogenaamde beleidsbeslissing, in casu is dat de eerdergenoemde beleidsbrief van
2 april 2007. Gelet hierop en mede gelet op het bepaalde in artikel 4:82 van Pro de Awb, is de rechtbank van oordeel dat verweerder op dit punt ter motivering van individuele besluiten in beginsel kan volstaan met een verwijzing naar zijn door de Tweede Kamer geaccordeerde beleidsbeslissing. Dit neemt echter niet weg, dat indien een vreemdeling – zoals in casu – gemotiveerd betoogt dat verweerder niet in redelijkheid tot een bepaalde beleidsbeslissing heeft kunnen komen, verweerder daaraan niet zonder meer voorbij kan gaan.
2.12. De rechtbank overweegt hiertoe dat (ook) een beleidsbeslissing moet berusten op een kenbare, deugdelijke motivering en indien dat beleid ter discussie wordt gesteld van verweerder verwacht mag worden de keuze voor dat beleid te kunnen motiveren.
Uit de meergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 november 2002, meer specifiek de tweede volzin van rechtsoverweging 2.4.1 (“Voorts is het aan hem, gegeven zijn grote mate van beleids- en beoordelingsvrijheid, ten algemene te beslissen of en zo ja vanaf welk moment een categoriaal beschermingsbeleid gevoerd zal worden.”) valt naar dezerzijds oordeel niet af te leiden dat verweerder in gevallen als het onderhavige in zijn algemeenheid in het geheel niet gehouden is om zijn beleidsbeslissing te motiveren. Dat verweerder een grote mate van beleids- en beoordelingsvrijheid heeft ter zake van het al dan niet (in)voeren van een categoriaal beschermingsbeleid en met ingang van welke datum, doet hieraan niet af.
2.13. Voor wat betreft de achtergrond van de beleidsbeslissing om een categoriaal beschermingsbeleid te gaan voeren, overweegt de rechtbank vervolgens – hetgeen overigens ook niet ter discussie staat – dat dienaangaande met de brief van 2 april 2007 is voorzien in een kenbare motivering. In die brief staat immers vermeld dat de verdere verslechtering van de veiligheidssituatie in Centraal-Irak en de omslag van het beleid van een aantal omringende landen de reden is voor het (wederom) voeren van een d-beleid.
2.14. Een motivering van de keuze van verweerder om 2 april 2007 als ingangsdatum van het d-beleid te hanteren, heeft de rechtbank evenwel in het geheel niet aangetroffen. Ook ter zitting heeft verweerder, na daartoe vooraf bij schrijven van 20 maart 2008 te zijn uitgenodigd door de rechtbank, niet kunnen aangeven waarom het categoriaal beschermingsbeleid is ingegaan op 2 april 2007 en niet eerder, terwijl de beleidsbeslissing op zichzelf is gebaseerd op feiten en omstandigheden als ook informatie die dateren van vóór 2 april 2007. Zo is de beleidsbeslissing een gevolg van de meergenoemde, door de Tweede Kamer aangenomen, motie De Wit van 20 december 2006. Bij die motie heeft het voormelde kamerlid een motie ingediend strekkende tot het per direct bieden van categoriale bescherming aan asielzoekers uit Centraal- en Zuid-Irak. Verweerder heeft onder meer bij brief van 21 februari 2007 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 19 637, nr. 1129 herdruk) aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gereageerd en onder meer het volgende meegedeeld:
“Naar aanleiding van de vorenbedoelde motie heb ik bij brief van 27 december 2006 (TK vergader 2006–2007, 29 637, nr. 1120) uw Kamer meegedeeld dat ik schriftelijk zal reageren ter zake de uitvoering van de onderhavige motie. Naar aanleiding van de vorenbedoelde motie heb ik bij brief van 27 december 2006 (TK vergaderjaar 2006–2007, 19 637, nr. 1120) uw Kamer meegedeeld dat ik schriftelijk zal reageren ter zake de uitvoering van de onderhavige motie. Daarbij heb ik voorts aangegeven dat in de tussentijd vreemdelingen afkomstig uit Centraal- en Zuid-Irak niet zullen worden uitgezet, maar op gelijke wijze zullen worden behandeld als de vreemdelingen waarop de motie van 13 december 2006 (mogelijke pardonregeling) ziet, met uitzondering van degenen die op grond van Verordening EG/343/2003 kunnen worden overgedragen aan een andere EU-lidstaat.
Inmiddels is nieuwe informatie voorhanden omtrent de algehele situatie in Irak, welke is neergelegd in het algemeen ambtsbericht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Binnen mijn Ministerie wordt thans gewerkt aan de voorbereiding van de besluitvorming inzake de wijze van uitvoering van de vorenbedoelde motie.”
In een schrijven van 20 maart 2007 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 19 637, nr. 1136) heeft verweerder zich nogmaals gewend tot de Tweede Kamer en onder meer meegedeeld:
“In het licht van de motie en op basis van de informatie in het algemeen ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken over de situatie in Irak, heb ik de vraag onderzocht welke gevolgen een en ander dient te hebben voor het toelatings- en terugkeerbeleid voor vreemdelingen met Iraakse nationaliteit.
De besluitvorming over de beleidsontwikkeling op het gebied van het landgebonden asielbeleid inzake Irak bevindt zich thans in een afrondende fase. Ik streef ernaar uw Kamer nog deze maand te informeren over de gevolgen die ik zal verbinden aan het toelatings- en terugkeerbeleid voor asielzoekers met Iraakse nationaliteit, opdat dit kan worden betrokken bij het Algemeen Overleg op 4 april 2007. Daarmee zal ik tevens reageren op de motie van het Kamerlid De Wit”.
Bij brief van 2 april 2007 (tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 19 637, nr. 1137) heeft verweerder meegedeeld:
“In aansluiting op mijn brief van 20 maart 2007 (Kamerstuk 19 637, nr. 1136) informeer ik u over de beleidsontwikkeling op het gebied van het landgebonden asielbeleid inzake Irak. Naar aanleiding van het algemeen ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 10 januari 2007 over de situatie in Irak is besloten tot het instellen van een beleid van categoriale bescherming voor asielzoekers uit Centraal-Irak (dat in het vreemdelingenbeleid het midden en zuiden van Irak omvat). (…)
Ter toelichting dient het volgende. Artikel 29, eerste lid, onder d, Vreemdelingenwet is de grond voor het voeren van een categoriaal beschermingsbeleid. In de beoordeling of een categoriaal beschermingsbeleid geïndiceerd is, spelen zowel de indicatoren genoemd in artikel 3.106 Vreemdelingenbesluit 2000, als het eventuele bestaan van een verblijfsalternatief een rol.
Blijkens het ambtsbericht is de veiligheidssituatie in Centraal-Irak ten opzichte van april 2006 verder verslechterd. De centrale overheid heeft in grote delen van het land geen geweldsmonopolie en kan haar burgers niet tegen willekeurig geweld, dat aan de orde van de dag is, beschermen. Het geweld dat zich voordoet lijkt ongericht, in die zin dat een ieder er het slachtoffer van kan worden. Wat betreft de mate van geografische spreiding van het geweld dient te worden opgemerkt dat het geweld zich grotendeels voordoet in het soennietische midden van Irak. Noord-Irak is relatief veilig.
Verder verdient opmerking dat de UNHCR heeft aanbevolen om soepel om te gaan met de toekenning van de vluchtelingenstatus dan wel met het verlenen van subsidiaire vormen van bescherming aan asielzoekers uit Zuid- en Centraal-Irak. Voorts roept de UNHCR op geen Irakezen uit Centraal-Irak gedwongen uit te zetten. Ten slotte adviseert UNHCR negatief voor wat betreft de verwijdering van vreemdelingen naar Noord-Irak wanneer zij daar niet zijn geboren.
Wat het beleid van andere EU-lidstaten betreft, merk ik nog het volgende op. Gebleken is dat België, Zweden en Zwitserland een vorm van categoriaal toelatingsbeleid voeren ten aanzien van asielzoekers uit Irak. Dit geldt weliswaar niet voor het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Denemarken. Er vindt door deze landen evenwel geen gedwongen uitzetting plaats van uitgeprocedeerde asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak.
(…)
Gelet op de verdere verslechtering van de situatie in Centraal-Irak en de omslag van het beleid van een aantal omringende landen heb ik thans besloten om over te gaan tot het instellen van het beleid van categoriale bescherming ten aanzien van asielzoekers, afkomstig uit Centraal-Irak.”
Uit het vorenstaande blijkt dat verweerder de beleidsbeslissing van 2 april 2007 uitdrukkelijk mede heeft gebaseerd op het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 10 januari 2007 en is in de brief van 2 april 2007 gewezen op informatie van het UNHCR, waarvan de rechtbank veronderstelt dat hierbij gedoeld wordt op het meergenoemde rapport van 18 december 2006. Ten aanzien van het beleid van andere lidstaten is niet gesteld of gebleken dat het aldaar gevoerde beleid niet al eerder werd gevoerd. In zoverre is de onderliggende beleidsbeslissing van verweerder naar het oordeel van de rechtbank aldus niet gemotiveerd voor zover het betreft de ingangsdatum. Ook het besluit van verweerder om aan eiser een d-vergunning te verlenen heeft geen kenbare motivering waar het de gekozen ingangsdatum van het gevoerde beleid betreft. Juist in het licht van de voorgeschiedenis van het in het geding zijnde beleid, onder verwijzing naar het hiervoor overwogene omtrent het overleg met de Tweede Kamer, had dit wel van verweerder verwacht mogen worden. In dit licht acht de rechtbank nog van belang dat verweerder destijds bij zijn beslissing om per 1 juni 2001 een d-beleid te voeren voor Sierra Leone wel degelijk belang heeft gehecht aan de voorgeschiedenis bij het bepalen van de ingangsdatum van dat beleid.
2.15. Het vorenstaande in aanmerking nemend, moet het beroep voor gegrond worden gehouden. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Gelet hierop laat de rechtbank eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel – waarbij is verwezen naar WBV 2007/9 – buiten verdere bespreking.
2.16. De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met deze procedure, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden twee punten toegekend (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting) met een waarde van EUR 322, per punt. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor één.
Aangezien ten behoeve van eiser een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb de betaling van dit bedrag te geschieden aan de griffier van de rechtbank.
2.17. Mitsdien wordt beslist als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van verweerder van 22 augustus 2007;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiser begroot op EUR 644,- (zijnde de kosten van de rechtsbijstand), te vergoeden door de Staat der Nederlanden aan de griffier van deze rechtbank, zittingsplaats Roermond.
Aldus gedaan door mr. F.H. Machiels in tegenwoordigheid van mr. W.A.M. Bocken als griffier en in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2008.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier,
verzonden op:
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder vermelding van "hoger beroep vreemdelingenzaken", Postbus 16113, 2500 BC te ’s-Gravenhage. Ingevolge artikel 85 van Pro de Vw 2000 bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak. Artikel 6:5 van Pro de Awb bepaalt onder meer dat bij het beroepschrift een afschrift moet worden overgelegd van de uitspraak.