Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
eerste afdeling, meervoudige kamer
Reg. nrs. AWB 05/7394, 05/7338 en 05/7324 WW44
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
1. de Vereniging Veenderpolder en Wijde Aa, gevestigd te Oude Wetering, eiseres;
2. [eiser sub 2.], wonende te [woonplaats], eiser;
3. [eiseres sub 3.] B.V., gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres;
en
het college van burgemeester en wethouders van Alkemade, verweerder.
Derde partij: [eiseres sub 3.] B.V., vergunninghoudster (in de procedures van eiseres sub 1 en eiser sub 2).
Ontstaan en loop van het geding
Bij uitspraak van 14 april 2003, in de zaak 02/2760 WW44, heeft deze rechtbank de (eerste) beslissing op het bezwaar van 28 mei 2002 van eiseres sub 1 en eiser sub 2 met betrekking tot de oprichting van 74 zomerhuizen aan de [locatie] te [plaats] vernietigd.
Bij uitspraak van 11 februari 2004, in de zaak 200303347/1, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) deze uitspraak van de rechtbank bevestigd.
Bij besluit van 22 december 2004 heeft verweerder vergunninghoudster onder verlening van vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) een bouwvergunning verleend voor dit bouwplan.
Bij besluit van 8 september 2005, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften van 13 juni 2005, het hiertegen door eiseres sub 1 en eiser sub 2 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres sub 1 bij brief van 19 oktober 2005, eiser sub 2 bij brief van 14 oktober 2005 en eiseres sub 3 bij brief van 18 oktober 2005, alle ingekomen bij de rechtbank op 19 oktober 2005, beroep ingesteld (procedurenummers AWB 05/7394 WW44, respectievelijk AWB 05/7338 WW44 en AWB 05/7324 WW44). De gronden zijn daarna aangevuld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De derde partij heeft bij brief van 14 februari 2006 zijn zienswijze op de beroepen van eiseres sub 1 en eiser sub 2 gegeven.
Verweerder heeft enige stukken overgelegd.
De beroepen zijn op 6 september 2006 ter zitting behandeld.
Namens eiseres sub 1 zijn verschenen J. Pilling en M.H.E. van der Meer. Eiser [eiser sub 2.] is verschenen. Namens eiseres sub 3/vergunninghoudster is verschenen J.P. van Rijn, bijgestaan door mr. K. Heede, advocaat te Noordwijk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.B. Uit den Boogaard, wethouder, en drs. J.J. Démoed, bijgestaan door mr. G.J.I.M. Seelen, advocaat te Leiden.
Motivering
Ontvankelijkheid van eiseres sub 1 en eiser sub 2
Vergunninghoudster heeft gesteld dat eiseres sub 1 en eiser sub 2 niet als belanghebbende bij het bestreden besluit kunnen worden aangemerkt.
Omtrent de vraag of eiseres sub 1 als belanghebbende kan worden aangemerkt overweegt de rechtbank dat eiseres sub 1 blijkens haar statuten tot doel heeft het juiste beheer te bevorderen van milieu, natuur en landschap in het belang van mens, flora en fauna in het algemeen, in het bijzonder in de Veenderpolder en Wijde Aa en omgeving, alles in de ruimste zin van het woord.
Nu het bouwplan een relevant effect heeft op de openheid in de Veenderpolder en het gebied rond de Wijde Aa, moet worden geconcludeerd dat eiseres sub 1 een aan haar statutaire doelstellingen ontleend collectief belang heeft, dat door het bestreden besluit direct wordt aangetast. Voldaan wordt dan ook aan het bepaalde in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, zodat eiseres sub 1 als belanghebbende moet worden aangemerkt.
Omtrent de vraag of eiser sub 2 als belanghebbende kan worden aangemerkt overweegt de rechtbank dat de Afdeling in haar uitspraak van 11 februari 2004 (200303344/1; BR 2004, p. 594) heeft overwogen dat het perceel waarop zich de woning van eiser sub 2 bevindt hoger is gelegen dan het perceel waarop het bouwplan is gerealiseerd, terwijl zich tussen de beide percelen geen verdere bebouwing bevindt. Dientengevolge heeft eiser sub 2 vrij zicht op het bouwplan, terwijl de ruimtelijke uitstraling van het onderhavige bouwplan, ook vanwege het omliggende open landschap, dusdanig van betekenis moet worden geacht, dat ondanks de betrekkelijk grote afstand tussen beide percelen niet staande gehouden kan worden dat eiser sub 2 door het besluit niet rechtstreeks in zijn belangen is getroffen.
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat de feitelijke situatie ter plaatse ten tijde van het bestreden besluit niet wezenlijk anders was dan in de aan deze procedure voorafgaande zaken. Eiser sub 2 moet derhalve als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt.
Inhoudelijke beoordeling van de beroepen van eiseres sub 1 en eiser sub 2
Het bouwplan voorziet in de bouw van 74 vrijstaande zomerhuizen, bestaande uit een bouwlaag met kapverdieping, aan de [locatie] te [plaats]. De woningen zijn gebouwd; de bouwvergunning en vrijstelling strekken tot legalisatie daarvan.
In het bestreden besluit is overwogen dat geanticipeerd kan worden op de in de ministerraad vastgestelde Nota Ruimte alsmede dat het bouwplan niet in strijd is met kernpunt 4 van het streekplan, omdat geen sprake is van uitbreiding van recreatie. De landschappelijke compensatie vindt plaats door onder meer versterking van de groengordel, alsmede verdichting van de beplanting. Voldoende gewaarborgd is dat geen permanente bewoning van de woningen zal plaatsvinden. De ruimtelijke effecten van het bouwplan acht verweerder gering indien ruimtelijke inpassing overeenkomstig het groenplan plaatsvindt. Voorts is overwogen dat ten aanzien van de schuurtjes het handhavingtraject is gestart en dat uit luchtkwaliteitsonderzoek is gebleken dat in het projectgebied zich geen overschrijdingen voordoen. Daarnaast worden de volgende voorwaarden aan de vrijstelling verbonden: vergunninghoudster stort ter compensatie € 150.000,- in een gemeentelijk groenfonds; de vrijstelling geldt alleen zolang het complex bedrijfsmatig wordt geëxploiteerd en bij de herziening van het bestemmingsplan dient de bouw van extra recreatiewoningen te worden uitgesloten. De welstands-commissie heeft op 13 mei 2005 ingestemd met de overzichtskaart die de werkelijke situatie weergeeft en die de bij de vergunning opgenomen kaart vervangt.
Eiseres sub 1 en eiser sub 2 hebben gesteld dat het bouwplan zowel in strijd is met het ten tijde van het bestreden besluit geldende nationale beleid als met de Nota Ruimte, het streekplan Zuid-Holland West en het gemeentelijk beleid inzake behoud van landschappelijke waarden. Voorts achten zij de ruimtelijke onderbouwing gebrekkig. De zomerwoningen bederven volgens eiseres sub 1 en eiser sub 2 het uitzicht, met name vanaf het water, en het verschil in uitstraling tussen stacaravans en zomerwoningen met een verdieping is naar hun mening zeer groot.
In artikel 44 van de Woningwet (Wow), zoals dat artikel luidde tot 1 januari 2003, is bepaald dat een bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van een van de daar genoemde weigerings-gronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan 'Landelijk Gebied Oost Plus'. Het betrokken perceel heeft de bestemmingen 'Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden' en 'Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)', met de nadere aanduiding 'z', hetgeen staat voor zomerhuizen.
Blijkens de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2004 is het bouwplan in strijd met artikel 15, derde lid, sub b, van het bestemmingsplan. Gelet hierop heeft verweerder vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend.
De aan de ruimtelijke onderbouwing van een project te stellen eisen zijn zwaarder, naarmate de inbreuk van het bouwplan ten behoeve waarvan vrijstelling wordt verleend op de bestaande planologische situatie ingrijpender is.
Het bouwplan is in strijd met de bebouwingsvoorschriften van het bestemmingsplan en betreft de ontwikkeling van grootschalige verblijfsrecreatie, die op grond van het bestemmingsplan niet mogelijk is. Op basis van het bestemmingsplan is het niet mogelijk zomerwoningen te bouwen. Verwezen wordt naar de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2004.
Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een grote inbreuk op het geldende planologische regime. Aangezien het projectgebied is gelegen in een open polderlandschap, de Veenderpolder, zijnde een agrarisch gebied en waardevol weidevogelgebied met verspreid liggende en hoofdzakelijk agrarische bebouwing, in het nationale landschap 'Het Groene Hart', maakt het bouwplan tevens een ingrijpende inbreuk op de omgeving.
Blijkens de ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan van 26 mei 2004 kan in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (hierna: VINEX) weinig of geen basis worden gevonden voor de verblijfsrecreatieve ontwikkeling in de Veenderpolder. De inhoud van het rijksbeleid was ook voor de VROM-inspectie de basis voor de juridische procedure tegen de bouw van de 74 recreatiewoningen. De ruimtelijke onderbouwing voor deze ontwikkeling wordt door verweerder gevonden in de beleidsruimte die volgt uit de op 23 april 2004 door de Ministerraad vastgestelde Nota Ruimte. De in geding zijnde locatie heeft in het Streekplan Zuid-Holland West de aanduiding 'verblijfsrecreatie-gebied', die de bouw van de zomerwoningen mogelijk maakt. De functie van het gebied als primair agrarisch gebied wordt door het bouwplan niet in negatieve zin beïnvloed. De gemeenteraad heeft op 30 maart 2004 besloten dat de landschappelijke inpassing van de bestaande ontwikkeling met recreatiewoningen versterkt moet worden. Het bouwplan past in het door de gemeenteraad vastgestelde 'Recreatief-Toeristisch Beleids- en Actieplan Gemeente Alkemade 2003-2007', waarin is gekozen voor een impuls voor de nieuwe ontwikkelingen van recreatie en die te zoeken in het transformatiegebied, vooral langs het Braassemermeer. Ook op basis van de op 27 april 2004 door de gemeenteraad vastgestelde 'Structuurvisie Alkemade ruim gezien, structuurvisie 2020', waarin de gemeente zich profileert als recreatiegemeente, kunnen bestaande recreatieve voorzieningen worden versterkt. Voorts is in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat de groenstrook verdicht zal moeten worden met inheemse boomsoorten om de inpassing van het bouwplan in de omgeving te verbeteren.
De rechtbank stelt vast dat de Nota Ruimte een planologische kernbeslissing is die op grond van artikel 2a, achtste lid, van de WRO pas op 27 februari 2006 door publicatie in de Staatscourant van die datum in werking is getreden, derhalve nadat het bestreden besluit is genomen. De publicatie vermeldt dat met de inwerkingtreding van de Nota Ruimte de VINEX vervalt. Dat betekent dat het bestreden besluit in beginsel dient te worden getoetst aan de VINEX. Passages uit de Nota Ruimte zouden echter in de ruimtelijke onderbouwing van het project een rol kunnen spelen indien het project in overeenstemming zou zijn met het in de Nota Ruimte neergelegde rijksbeleid.
Blijkens de brief van de VROM-inspectie van 10 december 2004 is de bouw van de recreatievilla’s in strijd met de VINEX, omdat de onderhavige locatie is gelegen in het Nationaal Landschap Groene Hart en buiten de in het streekplan Zuid-Holland West aangegeven contour.
In de Nota Ruimte is in paragraaf 3.4.3 vermeld dat nationale landschappen gebieden zijn met internationaal zeldzame of unieke en nationaal kenmerkende landschapskwaliteiten, en in samenhang daarmee bijzondere natuurlijke en recreatieve kwaliteiten. Landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten van nationale landschappen moeten behouden blijven, duurzaam beheerd en waar mogelijk worden versterkt. In samenhang hiermee zal de toeristisch-recreatieve betekenis moeten toenemen. Binnen nationale landschappen is daarom behoud door ontwikkeling het uitgangs-punt voor het ruimtelijk beleid. De landschappelijke kwaliteiten zijn mede-sturend voor de wijze waarop de gebiedsontwikkeling plaatsvindt. Uitgangspunt is dat de nationale landschappen zich sociaal-economisch voldoende moeten kunnen ontwikkelen, terwijl de bijzondere kwaliteiten van het gebied worden behouden of worden versterkt.
In algemene zin geldt dat binnen nationale landschappen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn, mits de kernkwaliteiten van het landschap worden behouden of worden versterkt ('ja, mits' - regime).
De toeristisch-recreatieve betekenis van nationale landschappen is groot en het is belangrijk dat deze in de toekomst toeneemt. In de nationale landschappen zal rekening moeten worden gehouden met ruimte voor nieuwe vormen van toerisme en recreatie en uitbreiding van bestaande voorzieningen voor zover die aansluiten en passen in de kernkwaliteiten van het betreffende gebied.
Het Groene Hart is in de Nota Ruimte aangewezen als nationaal landschap. Dit bestaat (paragraaf 3.4.3) uit drie met elkaar samenhangende delen met elk hun eigen kernkwaliteiten: het Hollands-Utrechts veenweidegebied, de 'waarden' en de plassen.
De kernkwaliteiten van het Hollands-Utrechts veenweidegebied zijn:
- grote mate van openheid;
- strokenverkaveling met een hoog percentage water-land;
- veenweidekarakter.
In paragraaf 4.2.6 zijn de beleidskeuzen van het rijk voor het Groene Hart opgenomen. Hier is onder meer vermeld: Duurzaam behoud van de kwaliteiten in de veenweidegebieden. Er zijn scherpe en robuuste keuzen nodig om de kwaliteiten van het veenweidegebied duurzaam te behouden.
Het bouwplan is gelegen in het Hollands-Utrechts veenweidegebied. Tot de kernkwaliteiten van dat gebied behoren volgens de Nota Ruimte de grote mate van openheid en het veenweidekarakter. Het 'ja, mits'- regime van de Nota Ruimte houdt in dat ruimtelijke ontwikkelingen in dit gebied mogelijk zijn op voorwaarde dat deze kernkwaliteiten worden versterkt of op zijn minst behouden blijven. De rechtbank leest in de Nota Ruimte geen aanknopingspunten voor ontwikkelingen die leiden tot een aantasting van deze kernkwaliteiten.
Niet in geschil is dat het bouwplan niet bijdraagt aan versterking van de openheid van het landschap en het veenweidekarakter.
Verweerder is van mening dat wel sprake is van behoud van deze kwaliteiten. In dit verband is in de ruimtelijke onderbouwing gesteld dat geen sprake is van een nieuwe ontwikkeling, maar van de herstructurering van een bestaand recreatieterrein. Op grond van het bestemmingsplan 'Landelijke gebied Oost' konden op het terrein 145 stacaravans geplaatst worden. Voorts worden de ruimtelijke effecten van het bouwplan beperkt door de omliggende groenstrook te verdichten met inheemse boomsoorten.
De rechtbank overweegt dat verweerder met de verwijzing naar de onder het bestemmingsplan 'Landelijk gebied Oost' bestaande mogelijkheid om stacaravans op het terrein te plaatsen, kennelijk wil betogen dat in vergelijking daarmee de bouw van (een kleiner aantal) zomerhuizen een minder grote inbreuk op de omgeving maakt. Echter, nog daargelaten dat dat bestemmingsplan is vervangen door het bestemmingsplan 'Landelijk gebied Oost plus', dat ter plaatse geen stacaravans toelaat, moet worden vastgesteld dat stacaravans een minder grote inbreuk maken op de openheid van het omliggende gebied dan de onderhavige zomerwoningen. Deze zijn immers voorzien van een kapverdieping en daardoor aanzienlijk hoger dan een stacaravan. Dit vergt hogere omliggende beplanting om de zichtbaarheid van de woningen te beperken en levert derhalve een grotere aantasting op van de openheid van het gebied en het veenweidekarakter daarvan. Voorts blijkt uit de overgelegde foto’s dat de daken aan de zijde van de Wijde Aa uitsteken boven de dijk en van daaruit goed te zien zijn. Bij stacaravans zou dat niet het geval zijn, zo is ter zitting gebleken. Ook aan deze zijde levert het bouwplan derhalve een grotere aantasting op van de omgeving dan bij stacaravans het geval zou zijn. Hieraan doet niet af dat aan deze zijde enkele bomengroepen zijn gepland om de daken deels aan het zicht te onttrekken.
Ook het feit dat de beplanting rond het terrein wordt uitgevoerd op grond van een inrichtingsplan dat beoogt zoveel mogelijk rekening te houden met het karakter van het gebied, neemt niet weg dat de openheid van het gebied door de verdichting en verhoging van de beplanting afneemt.
De rechtbank concludeert dat het bouwplan niet bijdraagt aan versterking van de openheid en het veenweidekarakter van het gebied en dat evenmin sprake is van behoud van deze kernkwaliteiten. Gelet hierop is het bouwplan, naast strijdig met de VINEX, evenmin in overeenstemming met de Nota Ruimte. De uitlatingen die de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in 2004 hieromtrent heeft gedaan leiden niet tot een ander oordeel.
Op de bij het Streekplan Zuid-Holland West behorende plankaart is het desbetreffende gebied aangewezen als verblijfsrecreatiegebied, hetgeen een gebied is met als hoofdfunctie verblijfsrecreatie. Blijkens pagina 122 van het streekplan is in een verblijfsrecreatiegebied grootschalige verblijfsrecreatie toegestaan. Het bouwplan is weliswaar in overeenstemming met het streekplan, maar gelet op hetgeen hiervoor is overwogen verdraagt deze functie zich niet met het rijksbeleid.
Gelet hierop kan in het midden blijven of het bouwplan steun vindt in het 'Recreatief-Toeristisch Beleids- en Actieplan Gemeente Alkemade 2003-2007' en de 'Structuurvisie Alkemade ruim gezien, structuurvisie 2020'.
Naar het oordeel van de rechtbank kan, gelet op het vorenstaande, niet gezegd worden dat het bouwplan, in aanmerking genomen de grote inbreuk die het maakt op het geldende planologische regime en de strijdigheid met het rijksbeleid, van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien.
De beroepen van eiseres sub 1 en eiser sub 2 zijn derhalve gegrond en het bestreden besluit dient dan ook wegens strijd met artikel 19, eerste lid, van de WRO te worden vernietigd.
Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Nu niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Het beroep van eiseres sub 3
Gelet op deze beslissing ter zake van de beroepen van eiseres sub 1 en eiser sub 2, heeft eiseres sub 3 naar het oordeel van de rechtbank geen procesbelang meer. De beroepsgronden van eiseres sub 3 richten zich immers uitsluitend op de bij het te vernietigen bestreden besluit aan de vrijstelling verbonden voorwaarden.
Het beroep van eiseres sub 3 is dan ook niet-ontvankelijk.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart de beroepen van eiseres sub 1 en eiser sub 2 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 8 september 2005;
verklaart het beroep van eiseres sub 3 niet-ontvankelijk;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat de gemeente Alkemade aan eiseres sub 1 het door haar betaalde griffierecht, te weten € 276,-, vergoedt;
bepaalt dat de gemeente Alkemade aan eiser sub 2 het door hem betaalde griffierecht, te weten € 138,-, vergoedt.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. E. Dijt, mr. C.J. Waterbolk en mr. D.R. van der Meer, en in het openbaar uitgesproken op 20 september 2006, in tegenwoordigheid van de griffier drs. A.C.P. Witsiers.