Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
eerste afdeling, enkelvoudige kamer
Reg. nr. AWB 05/1157 VEROR
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[eiser], wonende te Leiden, eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 1 november 2002 heeft verweerder een gebruiksvergunning op grond van de Bouwverordening van de gemeente Leiden (hierna: de Bouwverordening) verleend voor het [adres], bekend als eetcafé [eetcafé].
Eiser heeft hiertegen op 22 november 2002 een bezwaarschrift ingediend.
Bij besluit van 4 maart 2004, verzonden op 12 maart 2004, heeft verweerder het besluit van 1 november 2002 ingetrokken onder gelijktijdige verlening van een nieuwe gebruiksvergunning die in de plaats treedt van de ingetrokken vergunning en geldt met terugwerkende kracht vanaf 1 november 2002.
Bij brief van 19 maart 2004 heeft eiser te kennen gegeven ook tegen de nieuwe vergunning bezwaar te maken.
Bij besluit van 31 januari 2005, verzonden op 4 februari 2005, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van 7 januari 2005, het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 22 februari 2005, ingekomen bij de rechtbank op 25 februari 2005, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft enige stukken overgelegd.
Het beroep is op 12 december 2005 ter zitting behandeld.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. L. van Heijningen, advocaat te 's-Gravenhage.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Rijntjes en A. Bakker.
Motivering
Aan de gebruiksvergunning zijn voorschriften verbonden in verband met de brandveiligheid. Daaronder is de voorwaarde dat het eetcafé tot een afstand van 20 meter, gemeten vanaf de toegangssluis, in gebruik gehouden mag worden, waardoor het op een bij de vergunning behorende tekening aangegeven restaurantgedeelte en het terras niet voor publiek toegankelijk zijn. Ter zitting is gebleken dat uitsluitend deze voorwaarde in geschil is. Als gevolg van deze voorwaarde kan circa een derde gedeelte van het pand niet meer door publiek gebruikt worden.
Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, onder a, van de Bouwverordening is het verboden zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden, waarin meer dan vijfentwintig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een één- of meergezinshuis.
Ingevolge het tweede lid kunnen burgemeester en wethouders aan de gebruiksvergunning slechts voorwaarden verbinden in het belang van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand.
De betwiste voorwaarde is ontleend aan de Technische brandveiligheidsvoorschriften voor bestaande horecagebouwen. Deze voorschriften worden sinds 2001 door verweerder toegepast. De Technische brandveiligheidsvoorschriften zijn op 10 maart 2003 door verweerder als beleidsregel vastgesteld en op 14 maart 2003 gepubliceerd. Deze beleidsregel beoogt onder meer een nadere invulling te geven van de bevoegdheid van verweerder om op grond van artikel 6.1.1, tweede lid, van de Bouwverordening voorwaarden aan een gebruiksvergunning te verbinden.
Blijkens de Inleiding bij de Technische brandveiligheidsvoorschriften zijn deze een aanvulling op het Bouwbesluit 2003, omdat de daarin opgenomen voorschriften inzake de brandveiligheid voor bestaande gebouwen naar het oordeel van verweerder een te laag niveau van brandveiligheid waarborgen.
Dit niveau is ongeveer het niveau waarop omstreeks 1930 werd gebouwd en is in strijd met het uitgangspunt dat de voorschriften in het Bouwbesluit 2003 voor nieuwbouw het minimumniveau (het vangnet) aangeven. Op een aantal plaatsen in de Technische brandveiligheidsvoorschriften is gekozen voor het niveau voor nieuwbouw. Dit is met name het geval bij de voorschriften die te maken hebben met het veilig en op tijd kunnen vluchten uit een gebouw. Dit omdat een gebruiker van een bestaand gebouw ook het recht heeft om op tijd uit een in brand staand gebouw te kunnen vluchten, aldus de Inleiding.
In artikel 2.59.3 van de Technische brandveiligheidsvoorschriften is bepaald dat de loopafstand tussen een punt in een verblijfsruimte en ten minste een toegang van die ruimte niet groter is dan - bij bezettingsgraadklasse B1, B2 of B3 - 20 meter. Ter zitting is door verweerder toegelicht dat het eetcafé als één verblijfsruimte in de zin van de Technische
brandveiligheidsvoorschriften moet worden aangemerkt. De enige toegang tot de openbare weg wordt gevormd door de voordeur aan de [adres]. Vast staat verder dat het eetcafé in bezettingsgraadklasse B1 valt. Gelet hierop is artikel 2.59.3 hier van toepassing.
Dit voorschrift komt overeen met artikel 2.146, tiende lid, van het Bouwbesluit 2003. Op grond van die bepaling geldt voor nieuwbouw dat de loopafstand tussen een punt in een verblijfsruimte en ten minste een toegang van die ruimte niet groter is dan - voor een "andere bijeenkomstfunctie" in bezettingsgraadklasse B1 - 20 meter.
Eiser is van mening dat verweerder geen brandveiligheidseisen voor nieuwbouw uit het Bouwbesluit 2003 als voorwaarde aan de gebruiksvergunning mag verbinden, maar moet aansluiten bij de normen die voor bestaande bouw worden gesteld.
In de circulaire van 17 juli 2003, nr. MG 2003-19, Brandveiligheid: Bouwbesluit 2003 in relatie tot aanschrijvingen en gebruiksvergunningen, is de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ingegaan op de verhouding tussen de brandveiligheidseisen op grond van het Bouwbesluit 2003 en de voorwaarden die aan een gebruiksvergunning krachtens de gemeentelijke bouwverordening verbonden mogen worden. Blijkens deze circulaire staat het rijksbeleid toe dat bij het verlenen van een gebruiksvergunning verdergaande voorwaarden worden gesteld dan het niveau dat in het Bouwbesluit 2003 voor bestaande bouw geldt, mits deze voorwaarden niet strenger zijn dan de eisen die het Bouwbesluit 2003 voor nieuwbouw stelt. De circulaire vermeldt dat voor het verlenen van een gebruiksvergunning vertrekpunt is dat de betreffende gebruiksfunctie voldoende veiligheid biedt voor de gebruikers. Daartoe worden de bouwtechnische staat van het bouwwerk en de aard en de intensiteit van het feitelijk gebruik van die functie in samenhang beoordeeld. Als een gebruiksfunctie in het concrete geval niet blijkt te voldoen aan het noodzakelijk geachte veiligheidsniveau zal gezocht moeten worden naar een maatoplossing, waarbij door een combinatie van inrichtingstechnische, gebruiksbeperkende en/of bouwtechnische ingrepen de betreffende gebruiksfunctie op het vereiste niveau wordt gebracht.
Hieruit blijkt dat het rijksbeleid aan verweerder toestaat om aan een gebruiksvergunning voor een bestaand bouwwerk voorwaarden te verbinden tot maximaal het niveau dat het Bouwbesluit 2003 voor nieuwbouw voorschrijft, mits die voorwaarden worden gerechtvaardigd door de in het concrete geval te stellen eisen aan de brandveiligheid. Deze eisen dienen door het gemeentebestuur te worden vastgesteld, waarbij het rijksbeleid - behoudens genoemd maximumniveau - geen nadere eisen stelt. De rechtbank acht dit in overeenstemming met artikel 6.1.1, tweede lid, van de Bouwverordening, dat aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid geeft om voorwaarden in het belang van de brandveiligheid aan de gebruiksvergunning te verbinden.
De rechtbank overweegt voorts dat, nu artikel 6.1.1, tweede lid, van de Bouwverordening een bevoegdheid geeft, verweerder op grond van artikel 4:81 van Pro de Awb voor de uitoefening van deze bevoegdheid beleidsregels kan vaststellen, de Technische brandveiligheidsvoorschriften.
De in artikel 2.59.3 van de Technische brandveiligheidsvoorschriften neergelegde maximale loopafstand van 20 meter komt overeen met de norm die op grond van artikel 2.146, tiende lid, van het Bouwbesluit 2003 voor nieuwbouw geldt. Blijkens de toelichting bij artikel 2.59 is gekozen voor dit niveau om te waarborgen dat een gebruiker van een gebouw binnen één minuut een in brand staand deel van een gebouw kan verlaten. De rechtbank stelt vast dat deze doelstelling eveneens ten grondslag ligt aan de in artikel 2.146 van het Bouwbesluit 2003 neergelegde eisen (Nota van toelichting, Stb. 2001, 410, p. 226-227). Voorts heeft verweerder zoals gezegd als argument voor het op dit punt aansluiten bij de eisen voor nieuwbouw genoemd dat een gebruiker van een bestaand gebouw ook het recht heeft om op tijd uit een in brand staand gebouw te kunnen vluchten. Naar het oordeel van de rechtbank is aldus de in artikel 2.59.3 neergelegde afstandsnorm deugdelijk gemotiveerd. Dat deze norm beperkingen kan opleggen aan het gebruik van bestaande horecagebouwen leidt niet tot een ander oordeel. Dit is inherent aan de door verweerder gemaakte keuze om gebruikers van bestaande gebouwen dezelfde vluchtmogelijkheden te bieden als in nieuwbouwsituaties. Die keuze blijft binnen de door de rijksoverheid voorgestane beleidsmarges bij de toepassing van artikel 6.1.1, tweede lid, van de Bouwverordening en kan, gelet op het grote belang dat is gediend met het bieden van goede vluchtmogelijkheden bij brand, niet kennelijk onredelijk worden geacht.
Dat de afstandsnorm van 20 meter niet realistisch (want: te kort) zou zijn, zoals eiser stelt, acht de rechtbank niet aannemelijk gemaakt. Het gaat hier om een norm die op basis van actuele inzichten inzake vluchtmogelijkheden bij brand in het Bouwbesluit 2003 is neergelegd. Eiser stelt dat in door hem uitgevoerde oefeningen ook in de huidige situatie, met een maximale loopafstand van 27 meter tot de voordeur van het eetcafé, een ontruiming binnen één minuut gerealiseerd kan worden. Ter zitting heeft hij opnames van deze oefeningen getoond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hierin geen aanleiding hoeven te zien om in dit geval van de norm van 20 meter af te wijken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat ter zitting namens de brandweer Leiden is betoogd dat de door eiser uitgevoerde oefeningen een gunstiger beeld geven dan in een echte brandsituatie, aan welke kritiek de rechtbank geen aanleiding ziet te twijfelen.
Eiser heeft voorts gesteld dat door het plaatsen van een brandmeldinstallatie met volledige bewaking in combinatie met een ontruimingsalarminstallatie een gelijkwaardige veiligheid kan worden geboden, waardoor de 20 meter-beperking niet noodzakelijk is.
In artikel 1.7 van de Technische brandveiligheidsvoorschriften, voor zover hier van belang, is bepaald dat aan een in het tweede hoofdstuk gesteld voorschrift dat moet worden toegepast om te voldoen aan een met betrekking tot een bouwwerk of een gedeelte daarvan gestelde eis, niet behoeft te worden voldaan, voor zover anders dan door toepassing van dat voorschrift het bouwwerk of het betrokken gedeelte daarvan ten minste dezelfde mate van veiligheid biedt als is beoogd met het betrokken voorschrift.
Eiser heeft zijn stelling gebaseerd op een rapport van Adviesbureau [adviesbureau] B.V. van 23 september 2003. Daarin wordt voormelde installatie geadviseerd, omdat door rookmelders de rook/brandhaard snel kan worden gedetecteerd en het publiek snel wordt gealarmeerd, zodat de ontruiming snel kan aanvangen. In reactie hierop is door de brandweer Leiden in een rapport van 22 januari 2004 gesteld dat de voorgestelde installatie geen gelijkwaardige oplossing is om het overbruggen van te grote fysiek af te leggen loopafstanden toe te staan. Hierbij is er op gewezen dat de installatie deze loopafstand niet verkleint, dat de vluchtroute door de lange en smalle horecagelegenheid onoverzichtelijk is en dat de gevoelige rookmelders door het intensieve gebruik, rokende personen, bakken en braden frequent nodeloos geactiveerd zullen worden - dit gebaseerd op uitrukstatistieken van de brandweer - met het risico dat het personeel en de bezoekers de alarmering niet meer serieus nemen of in het ergste geval dat het personeel de installatie uitschakelt of de alarmering vertraagt. De rechtbank ziet geen aanleiding aan dit oordeel te twijfelen. Eiser heeft ook geen contra-expertise van een deskundige ingebracht. Verweerder heeft dan ook de door eiser voorgestelde installatie terecht niet als een gelijkwaardig alternatief als bedoeld in artikel 1.7 van de Technische brandveiligheidsvoorschriften aangemerkt.
Ook hetgeen overigens door eiser is aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat verweerder de betwiste voorwaarde in redelijkheid niet aan de gebruiksvergunning heeft kunnen verbinden.
Het beroep is ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep ongegrond.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. E. Dijt en in het openbaar uitgesproken op 6 maart 2006, in tegenwoordigheid van de griffier A. Jansen.