Uitspraak
Rechtbank ’s-Gravenhage
sector bestuursrecht
vreemdelingenkamer, enkelvoudig
nevenzittingsplaats Middelburg
__________________________________________________
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
__________________________________________________
Reg.nr : AWB 05/51520
V [nummer]
Inzake : [naam], eiser,
gemachtigde mr. D. Schaap, advocaat te Rotterdam,
tegen : de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, verweerder,
gemachtigde mr. P. van Zijl, medewerker bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
I. Procesverloop
Eiser is geboren op [geboortedatum] en bezit de Kaapverdische nationaliteit. Op 8 augustus 2003 heeft eiser een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd zoals bedoeld in artikel 14 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (verder: Vw 2000) met als doel “het zoeken van arbeid in loondienst aan boord van een Nederlands zeeschip”. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 18 november 2003 afgewezen.
Eiser heeft hiertegen op 16 december 2003 bezwaar gemaakt en tevens de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen die er toe strekt uitzetting te voorkomen.
Het verzoek is bij uitspraak van 19 juli 2004 van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Rotterdam, (Awb 03/65435) toegewezen.
Op 13 september 2005 is eiser gehoord door een ambtelijke commissie.
Het door eiser ingediende bezwaar is door verweerder bij besluit van 18 oktober 2005 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit op 15 november 2005 beroep ingesteld.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 2 maart 2006. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
II. Overwegingen
1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 kan een aanvraag voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd op reguliere gronden worden afgewezen, indien de aanvrager niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd.
Ingevolge artikel 17 van Pro de Vw 2000 juncto artikel 3.71, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) wordt de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd afgewezen, indien de vreemdeling niet beschikt over een mvv.
Ingevolge artikel 17 van Pro de Vw 2000 juncto artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder d, van het Vb 2000 wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000 niet afgewezen wegens het ontbreken van een geldige mvv, indien de vreemdeling ten minste zeven jaren werkzaam is of is geweest op een Nederlands zeeschip of een mijnbouwinstallatie op het Nederlandse deel van het continentaal plat.
Ingevolge artikel 17 van Pro de Vw 2000 juncto artikel 3.71, vierde lid, van het Vb 2000 wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd niet afgewezen wegens het ontbreken van een geldige mvv wanneer het stellen van het mvv-vereiste zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard (de hardheidsclausule).
Ingevolge artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna: IVBPR) zijn allen gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
2. Verweerder stelt zich onder verwijzing naar de ingediende stukken op het standpunt dat eiser niet voor de gevraagde vergunning in aanmerking komt, omdat hij niet beschikt over een geldige mvv. Verweerder overweegt dat het beroep van eiser op de vrijstellingsgrond van artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder e (thans d), van het Vb 2000 niet kan worden gevolgd. Verweerder stelt dat bedoeld artikel geen ruimte laat om ook vrijstelling van het mvv-vereiste te verlenen indien de betreffende periode korter is dan zeven jaar. De zinsnede “de vreemdeling die zeven jaar werkzaam is of is geweest” kan niet anders worden gelezen dan dat een periode van ten minste zeven jaar wordt bedoeld. Weliswaar kan ingevolge artikel 3.35, derde lid, van het Vb 2000 een verblijfsvergunning onder de bedoelde beperking worden verleend indien het arbeidsverleden korter is dan zeven jaar, doch dit artikel laat onverlet dat aan het mvv-vereiste moet worden voldaan, tenzij er sprake is van één van de vrijstellingsgronden. Daarvan is volgens verweerder in het onderhavige geval niet gebleken.
Voor zover eiser aanvoert dat het vasthouden aan het mvv-vereiste in strijd is met het gelijkheidsbeginsel in de zin van artikel 1 van Pro de Grondwet (en artikel 26 van Pro het IVBPR) omdat een onderscheid wordt gemaakt tussen zeelieden met een arbeidsverleden van ten minste zeven jaar en zeelieden met een arbeidsverleden van minder dan zeven jaar, overweegt verweerder het volgende. Strijd met het gelijkheidsbeginsel is hier niet aan de orde nu het gelijkheidsbeginsel er slechts op ziet dat de overheid in gelijke gevallen gelijk behandelt. Kennelijk heeft de wetgever, wat betreft het mvv-vereiste, een onderscheid willen maken tussen zeelieden die ten minste zeven jaar op een Nederlands zeeschip hebben gewerkt en zeelieden die minder dan zeven jaar op een Nederlands zeeschip hebben gewerkt. Uit hoofdstuk B1/1.2.2. van de Vreemdelingencirculaire 2000 blijkt dat de ratio van de periode van zeven jaar ligt in de omstandigheid dat het na zeven jaar niet redelijk is te verlangen dat vreemdelingen die werkzaam zijn geweest op een Nederlands zeeschip of een mijnbouwinstallatie op het Nederlandse deel van het continentaal plat, terugkeren naar het land van herkomst om aldaar een mvv aan te vragen, omdat deze vreemdelingen veelal niet beschikken over een vaste woon- of verblijfplaats in het buitenland.
Pas wanneer twee personen van dezelfde categorie ongelijk zouden worden behandeld zou er sprake kunnen zijn van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het is in het onderhavige geval niet gebleken dat eiser anders wordt behandeld dan collega’s die net als eiser minder dan zeven jaar op een Nederlands zeeschip hebben gewerkt.
Verweerder volgt evenmin de stelling van eiser dat het stellen van het mvv-vereiste in zijn geval tot een onbillijkheid van overwegende aard zal leiden. Verweerder overweegt hiertoe dat een beroep op de hardheidsclausule slechts in zeer uitzonderlijke gevallen wordt gehonoreerd.
Hetgeen door eiser is gesteld ten aanzien van het eventueel niet kunnen effectueren van opgebouwde aanspraken op grond van de Werkloosheidswet door eiser als gevolg van het mvv-vereiste wordt door verweerder niet gevolgd. Eiser had recht op een uitkering van zes maanden en wel van 31 mei 2003 tot 1 december 2003. De uitbetaling hiervan heeft inmiddels op 21 juli 2005 plaatsgevonden.
Verweerder concludeert dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van zeer bijzondere omstandigheden, die betrekking hebben op zijn individuele situatie, waardoor het voor hem niet mogelijk is om terug te keren naar zijn land van herkomst om aldaar een mvv aan te vragen.
3. Eiser heeft in beroep verwezen naar bovengenoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Rotterdam, van 19 juli 2004 (JV 2004/392). In deze uitspraak werd overwogen dat niet kon worden uitgesloten dat sprake was van een onbillijkheid van overwegende aard omdat verweerder onvoldoende had gemotiveerd dat tegenwerping van het mvv-vereiste niet zou leiden tot het illusoir maken van de in artikel 3.35 van het Vb 2000 verleende mogelijkheid om het recht op een werkloosheidsuitkering te effectueren.
Eiser voert aan dat vrijgesteld is van het mvv-vereiste de vreemdeling die ten minste zeven jaar werkzaam is of is geweest op een Nederlands zeeschip. Deze vrijstellingsgrond genoemd in artikel 3.71, tweede lid aanhef en onder d van het Vb 2000 valt volgens eiser ook aldus te lezen dat vrijgesteld is degene die zeven jaar werkzaam is, en degene die werkzaam is geweest op een Nederlands zeeschip. Aldus zou recht worden gedaan aan de in artikel 3.35 van het Vb 2000 gecreëerde mogelijkheid om een verblijfsvergunning te krijgen, welke mogelijkheid bij handhaven van het mvv-vereiste illusoir zou worden.
Eiser stelt zich voorts op het standpunt dat sprake is van een ongelijke behandeling tussen zeelieden met een arbeidsverleden van ten minste zeven jaar en zeelieden met een arbeidsverleden van korter dan zeven jaar.
Eiser stelt dat niet duidelijk is waarom zeelieden die werkloos worden na ten minste zeven jaar aan boord van een Nederlands zeeschip te hebben gewerkt zich onderscheiden van zeelieden die niet op een dergelijk arbeidsverleden kunnen bogen.
De rechtvaardiging welke verweerder voor het maken van het onderscheid geeft is niet objectief en redelijk, want die is gebaseerd op een onjuiste aanname voor wat betreft de feiten.
Duidelijk is dat in artikel 3.35 van het Vb 2000 een recht op een verblijfsvergunning wordt toegekend aan een zeeman die recht heeft op een uitkering krachtens de WW, die niet in het land van herkomst geldend gemaakt kan worden.
Aan eiser is inmiddels een WW-uitkering toegekend, zodat duidelijk is dat van een frustratie daarvan niet langer sprake kan zijn. Wel is duidelijk dat ingeval eiser thans in Kaapverdië een aanvraag voor een mvv zou indienen die aanvraag zou worden afgewezen omdat zijn recht op een WW-uitkering reeds volledig is toegekend. Eiser is evenwel van mening dat verweerder er niet aan mag ontkomen hem toch een verblijfsvergunning toe te kennen over de periode in het verleden dat hem een WW-uitkering is toegekend.
Voorts heeft eiser in beroep aangevoerd dat hij in het bezwaarschrift heeft verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in bezwaar. Door verweerder is in het bestreden besluit geen beslissing genomen met betrekking tot het verzoek om vergoeding kosten rechtsbijstand bezwaar ex artikel 7:15, derde lid, van de Awb. Aldus is sprake van schending van dit artikel.
4. De rechtbank overweegt het volgende.
4.1. De rechtbank stelt vast dat eiser niet beschikt over een geldige mvv die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd.
Naar het oordeel van de rechtbank behoort eiser evenmin tot één van de in artikel 17 van Pro de Vw 2000 of artikel 3.71, tweede lid, van het Vb 2000 bedoelde categorieën die voor vrijstelling in aanmerking komen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiser, nu niet in geschil is dat hij korter dan zeven jaar heeft gewerkt, hem op grond van artikel 3.71, tweede lid, onder d, van het Vb 2000 het mvv-vereiste in beginsel kan worden tegengeworpen. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat artikel 3.71, tweede lid, onder d, van het Vb 2000 zo dient te worden gelezen dat hieronder ook valt de categorie zeelieden met een arbeidsverleden aan boord van een Nederlands zeeschip van minder dan zeven jaar.
4.2. De rechtbank ziet zich voorts geplaatst voor de beantwoording van de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 3.71, vierde lid, van het Vb 2000.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het beroep van eiser op de hardheidsclausule, zoals neergelegd in artikel 3.71, vierde lid, Vb 2000, niet kan slagen. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de wetgever heeft beoogd dat verweerder alleen in zeer uitzonderlijke individuele gevallen van deze bepaling gebruik maakt. De rechtbank is van oordeel dat in het onderhavige geval niet gebleken is van feiten en omstandigheden waardoor het vasthouden aan het mvv-vereiste zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Verweerder heeft daartoe kunnen stellen dat eiser de door hem opgebouwde aanspraken ingevolge de Werkloosheidswet (WW) inmiddels heeft kunnen effectueren. Nu eiser geen opgebouwde aanspraken meer heeft op grond van de WW is van een eventuele frustratie van de mogelijkheid om opgebouwde aanspraken te kunnen effectueren, door vast te houden aan het mvv-vereiste, geen sprake.
De rechtbank volgt evenmin de stelling van eiser dat aan hem met terugwerkende kracht een verblijfsvergunning toegekend dient te worden over de periode dat hem een WW-uitkering is toegekend. In het onderhavige geval gaat het immers alleen om de vraag of eiser vrijgesteld dient te worden van het mvv-vereiste, en niet of hij voldoet of in het verleden voldeed aan de inhoudelijke voorwaarden om voor verlening van een verblijfsvergunning in aanmerking te komen. Dat eiser thans een aanvraag wenst in te dienen voor verblijf bij een Nederlandse partner kan, gelet op de ex-tunc van het bestreden besluit, niet in de beoordeling van het beroep worden betrokken.
Ten aanzien van de stelling van eiser ter zitting dat het onbevredigend is dat door de lange duur van onderhavige procedure dit recht op een vergunning niet verzilverd kan worden, overweegt de rechtbank vooreerst dat geenszins is komen vast te staan dat eiser recht had op een verblijfsvergunning over de periode dat aan hem een WW-uitkering is toegekend. Verweerder heeft immers niet getoetst en heeft naar het oordeel van de rechtbank ook niet hoeven toetsen of aan de overige voorwaarden van artikel 16 van Pro de Vw 2000 is voldaan.
Bovendien verbindt de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen rechtsgevolg aan het niet tijdig beslissen op bezwaar, anders dan het ontstaan van de mogelijkheid een rechtsmiddel aan te wenden tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Vaststaat dat eiser van de hiertoe in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb voorziene mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt.
4.3. Eiser heeft voorts gesteld dat er sprake is van ongelijke behandeling tussen zeelieden met een arbeidsverleden van ten minste zeven jaar en zeelieden met een arbeidsverleden van korter dan zeven jaar.
De rechtbank stelt vast dat het in geding zijnde onderscheid tussen een zeeman die reeds zeven jaar op een Nederlands zeeschip werkt en degene die nog geen zeven jaar daar heeft gewerkt, is neergelegd in artikel 3.71, tweede lid aanhef en onder d van het Vb 2000.
Volgens vaste jurisprudentie levert niet ieder onderscheid naar status discriminatie in de zin van artikel 26 van Pro het IVBPR op. Het in een wettelijke regeling maken van onderscheid, ook naar status als in onderhavig geval aan de orde is, is geoorloofd, indien daarvoor redelijke en objectieve gronden bestaan. Bezien dient dan ook te worden of het op artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder d van het Vb 2000 gebaseerde onderscheid op redelijke en objectieve gronden berust.
De Nota van Toelichting bij artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder d, van het Vb 2000 vermeldt het volgende:
“Onderdeel e (thans d) ziet op bepaalde categorieën buitenlandse werknemers in de internationale sector van de arbeidsmarkt. De Wet is niet van toepassing op buitenlandse werknemers aan boord van Nederlandse zeeschepen of mijnbouwinstallaties op het Nederlandse deel van het continentaal plat, omdat werknemers in deze sectoren van de internationale arbeidsmarkt niet werkzaam zijn op Nederlands grondgebied. Deze vreemdelingen komen derhalve in beginsel niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning. Er zijn echter enkele specifieke regelingen met betrekking tot de vergunningverlening met het oog op verlof, gezinshereniging en gezinsvorming, werkloosheid en werk op het Nederlandse grondgebied voor vreemdelingen die een arbeidsverleden van zeven jaar of langer in deze sectoren van de internationale arbeidsmarkt hebben. Gelet op het feit dat deze vreemdelingen veelal niet beschikken over een vaste woon- of verblijfplaats in het buitenland, geacht worden verblijf te houden aan boord van het Nederlands zeeschip of de mijnbouwinstallatie op het Nederlands deel van het continentaal plat, en reeds zeven jaar in deze positie verkeren, is het redelijk van hen niet te verlangen dat zij terugkeren naar het land van herkomst om aldaar een mvv aan te vragen”.
Gelet op hetgeen in deze Nota van Toelichting is vermeld, is het onderscheid dat hierin wordt gemaakt, gebaseerd op redelijke en objectieve gronden. Naar het oordeel van de rechtbank is er in onderhavig geval dan ook geen sprake van strijd met artikel 26 IVBPR Pro.
5. Eiser heeft in beroep voorts aangevoerd dat in het bestreden besluit door verweerder ten onrechte niet is ingegaan op zijn verzoek om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in bezwaar.
Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover hier van belang, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluiten vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
Verweerder heeft in het verweerschrift aangegeven dat bij besluit van 9 februari 2006 alsnog gemotiveerd is ingegaan op hetgeen eiser hieromtrent in bezwaar heeft gesteld. In laatstgenoemd besluit heeft verweerder gesteld dat eiser niet in aanmerking komt voor vergoeding van de verzochte kosten.
De rechtbank begrijpt dit standpunt van verweerder aldus dat verweerder van mening is dat sprake is van een wijziging van de motivering op essentiële punten ingevolge de strekking van artikel 6:18 van Pro de Awb. De rechtbank is evenwel van oordeel dat in het onderhavige geval met de aanvullende motivering van verweerder bij brief van 9 februari 2006 geen wijziging of intrekking van het rechtsgevolg van het bestreden besluit is beoogd. Verweerder heeft met het geven van deze nadere motivering enkel beoogd te voorkomen dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking zou komen vanwege het door verweerder erkende ten onrechte ontbreken van een overweging met betrekking tot het verzoek van eiser om vergoeding van de gemaakte kosten van rechtsbijstand in bezwaar. Naar het oordeel van de rechtbank is dit evenwel niet het doel van artikel 6:18 van Pro de Awb. De wetgever heeft immers niet voor ogen gestaan dat artikel 6:18 van Pro de Awb wordt gebruikt voor het helen van gebreken van het bestreden besluit. Gelet op het vorenstaande kan de brief van 9 februari 2006 niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb worden beschouwd.
Nu verweerder in het bestreden besluit niet heeft beslist op het door eiser gedane verzoek, is dit besluit genomen in strijd met artikel 7:15, derde lid, van de Awb en komt het in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
De rechtbank overweegt dat artikel 7:15, tweede lid, van de Awb uitsluitend voorziet in de mogelijkheid om de kosten te vergoeden indien het bezwaar leidt tot een herroeping van het primaire besluit. In het onderhavige geval is er geen sprake van een primair besluit dat is herroepen. Het bestreden besluit blijft thans in stand voorzover het niet betreft het uitblijven van een beslissing op het verzoek om vergoeding van de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken. Voor het veroordelen van verweerder in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken bestaat naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen aanleiding.
6. Gelet op het vorenstaande is het beroep gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover verweerder in strijd met artikel 7:15, derde lid, van de Awb niet heeft beslist op het verzoek van eiser om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, behoeft verweerder geen nieuw besluit te nemen en zal de rechtbank bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit voorzover dit is vernietigd in stand blijven.
7. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 322,- en een wegingsfactor 1).
III. Uitspraak
De rechtbank 's-Gravenhage,
- verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover niet is beslist op het verzoek van eiser om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dit is vernietigd geheel in stand blijven;
- verklaart het beroep over het overige ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 644,-- , onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan eiser dient te vergoeden;
- gelast dat de Staat der Nederlanden als rechtspersoon het door eiser betaalde griffierecht ad € 138,-- vergoedt.
Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 20 april 2006 door mr. C. van Boven-Hartogh, rechter, in tegenwoordigheid van mr. H.M.J. Slabbekoorn, griffier.
De griffier
De rechter
Rechtsmiddel
Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier.
Het beroepschrift moet geadresseerd worden aan de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op: