Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 13 maart 2006,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 06/171 van:
de rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren,
gevestigd te ’s-Gravenhage,
eiseres,
procureur mr. K.T.B. Salomons,
tegen:
1. de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en
Voedselkwaliteit),
zetelende te ’s-Gravenhage,
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon
Staatsbosbeheer,
gevestigd te Driebergen
gedaagden,
procureur mr. J.W.H. van Wijk.
Partijen zullen hieronder ook worden aangeduid als ‘de Dierenbescherming’, ‘het Ministerie van LNV’ en ‘Staatsbosbeheer’.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 3 maart 2006 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. De Dierenbescherming heeft als doelstelling het behartigen van het welzijn van dieren. Staatsbosbeheer is een zelfstandig bestuursorgaan, ressorterend onder het Ministerie van LNV, en thans verantwoordelijk voor het beheer van het natuurgebied de Oostvaardersplassen in Flevoland.
1.2. In de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn in het kader van de ecologische ontwikkeling van de Oostvaardersplassen (een natuurgebied met een oppervlakte van ongeveer 5600 ha), onder meer kleine aantallen heckrunderen en konikpaarden uitgezet. Begin jaren negentig van de vorige eeuw zijn daar edelherten bijgekomen. In januari 2005 bedroeg de populatie van deze dieren ongeveer 665 heckrunderen, 880 konikpaarden en 1550 edelherten (tezamen ‘grote grazers’ genoemd).
1.3. Het beleid inzake de grote grazers in onder meer de Oostvaarderplassen is neergelegd in de Leidraad Grote Grazers van 26 januari 2000 (hierna: ‘de Leidraad’; formeel is deze is niet van toepassing op edelherten). In de Leidraad staat vermeld onder 2.3:
“(…)
Beleidslijn (…)
-Een beheerder dient in alle natuurterreinen in te grijpen als hij geconfronteerd wordt met een gewond of ziek dier dat uitzichtloos of ernstig lijdt of zich anderszins in een uitzichtloze situatie bevindt.(…)
Onder 2.4 staat vermeld:
“(…)
Beleidslijn
-Grote eenheden natuurgebied:
Grote grazers worden in principe niet bijgevoerd. Daarop bestaan 2 uitzonderingen:
-er moet worden bijgevoerd als essentiële voedingsstoffen (zoals mineralen) ontbreken of onbereikbaar zijn.
-er moet worden bijgevoerd als er vanwege onvoorziene omstandigheden (bv. overstroming) grote sterfte dreigt (crash).(…)”
1.4. Inzake het bijvoeren van grote grazers in de Oostvaardersplassen is de Leidraad nader uitgewerkt in het ‘Calamiteitenplan. Bijvoeren in de Oostvaardersplassen’ (hierna: ‘het Calamiteitenplan’), dat in september 2005 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Hieruit zijn de volgende passages relevant:
“(…)
Beleid Staatsbosbeheer
In de Oostvaardersplassen is bijvoeren in beginsel niet toegestaan. Het heeft veel negatieve gevolgen voor het gebied en de grazers, is strijdig met de doelstelling van een zo natuurlijk mogelijk beheer en het is voor de edelherten bij wet verboden.
De volgende redenen spelen daarbij een rol:
a) De grootte van de populatie wordt door bijvoeren losgekoppeld van het voedselaanbod in het gebied.
b) De dieren die lijden zijn vaak niet in staat een sociale positie te verwerven in de kudde, waardoor voedsel voor hen in onvoldoende mate beschikbaar is. De sterkere dieren gaan vaak voor.
c) Natuurlijke selectie wordt door bijvoeren voor een deel uitgesloten.
d) Gebiedsvreemde stoffen en kruiden komen met bijvoeren in het terrein.
e) De dieren doen met bijvoeren niets meer in het terrein en wachten de hele dag op hooi; ze worden hulpafhankelijk.
f) Bijvoeren brengt dieren op een kunstmatige manier in een situatie die hun welzijn aantast en hun natuurlijk afweermechanisme tegen extreme voedselschaarste en kou doorbreekt (ze worden daarmee hulpafhankelijk; zie e)
g) Bijvoeren verstoort de bronst synchronisatie waardoor kalveren en veulens onnatuurlijk vroeg in het jaar (november/december) worden geboren. Hierdoor wordt de sterfte onder pasgeboren dieren groter dan onder natuurlijke omstandigheden.
h) Verstoring van de sociale verhouding binnen de populatie door bijvoeren.
i) Bijvoeren verhoogt het risico op lokaal uitsterven, wanneer dit wordt gestaakt of achterwege moet blijven vanwege uitzonderlijke externe omstandigheden (oorlogssituatie, politieke overwegingen etc; vgl. situatie van het uitsterven van de oeros toen in de 17e eeuw het bijvoeren in Polen werd gestaakt t.g.v. oorlog met Rusland)
(…)
Overeenkomstig de Leidraad grote grazers wordt bijgevoerd:
-bij het ontbreken en/of onbereikbaar zijn van essentiële voedingsstoffen voor de hele populatie, waardoor de populatie met uitsteven wordt bedreigd en
-bij het dreigen van grote sterfte en instorten van de populatie door onvoorziene natuurlijke omstandigheden.
Met bijvoeren in deze situaties wordt gestart:
-indien 60% van de populatieomvang/soort uitvalt in een tijdsbestek van 3 maanden of korter voor 1 april tijdens een winterperiode of gedurende 3 maanden in de periode april-december. In de winter zal veelal sprake zijn van het niet bereikbaar zijn van voedsel door sneeuw en vorst. In het groeiseizoen kan extreme droogte en warmte een reden zijn voor tijdelijke extreme verlaging van het voedselaanbod).
-indien de populatie zakt onder de 100 dieren per soort (ook na 1 april wordt bijgevoerd).(…)”
1.5. Voorts is de wettelijke zorgplicht uitgewerkt in het zogenaamde Predatormodel, dat onder meer inhoudt dat verzwakte dieren worden afgeschoten. Met dit model wordt de rol van roofdier geïmiteerd. Naar aanleiding van een advies van de Wetenschappelijke Adviescommissie Grote Grazers is dit model verbeterd. Na de sterfte van grote grazers tijdens de korte winterse periode in maart 2005 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (hierna: ‘de Minister’) aan de de Raad voor Dierenaangelegenheden (hierna: ‘RDA’) en de Raad voor het Landelijk Gebied (‘hierna: RLG’) verzocht advies uit te brengen over de wintersterfte van de grote grazers in 2005. De RDA en de RLG hebben in een voorlopig gezamenlijk advies van 14 juni 2005 onder meer geadviseerd het Predatormodel nader aan te scherpen in die zin dat in de kudde mag worden geschoten met een geluidsdemper, waardoor zonder verstoring meer afschot kan plaatsvinden. Ook is geadviseerd in kwetsbare periodes delen van het gebied af te sluiten voor het publiek. Omdat de RDA zich uiteindelijk niet kon vinden in bovengenoemd gezamenlijk advies heeft de RDA een separaat advies uitgebracht op 18 augustus 2005. Gedaagden hanteren het aangescherpt, verbeterd Predatormodel.
1.6. Tijdens een debat in de Tweede Kamer op 8 september 2005 heeft de Minister toegezegd om een groep internationale deskundigen advies te vragen over het beheer van de Oostvaardersplassen. Bij brief van 19 januari 2006 heeft de Minister aan de Tweede Kamer gemeld dat dit comité (International Committee on the Management of the Oostvaardersplassen) is ingesteld en dat aan dit comité onder meer de vraag is voorgelegd of een stabiel, en qua dierenwelzijn verantwoord, ecosysteem met grote grazers realiseerbaar is in de Oostvaardersplassen, gezien de oppervlakte van het gebied. Het rapport wordt in juni 2006 verwacht.
1.7. Bij brief van 1 februari 2006 heeft de Dierenbescherming aan Staatsbosbeheer voorgesteld voor de winter en het vroege voorjaar van 2006 van het bestaande Calamiteitenplan af te wijken. Dit voorstel hield onder meer in dat bij een sterfte van 15% bijgevoerd zou moeten worden. Bij brief van 8 februari 2006 heeft Staatsbosbeheer aan de Dierenbescherming gemeld hiertoe geen aanleiding te zien.
2. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
De Dierenbescherming vordert –zakelijk weergegeven– het volgende:
I Gedaagden, op straffe van een dwangsom, te gebieden de vereiste maatregelen te treffen om de dieren die zich bevinden in het natuurgebied Oostvaardersplassen middels het uitwerpen van voldoende hooi laten bijvoeren binnen 24 uur wanneer:
a. meer dan 1/3 van het buitenkaadse terrein in de periode van 15 november-15 april langer dan één week is geïnundeerd;
b. de zoden van het terrein door natte omstandigheden over meer dan 1/3 van het buitenkaadse terrein in de periode van 15 november-15 april zodanig zijn vertrapt dat ze als voedselbron gedurende langere periode niet kunnen functioneren;
c. er een sneeuwdek van meer dan 40 cm gedurende twee dagen of langer ligt;
d. meer dan één week aanhoudend strenge vorst heerst in combinatie met een sneeuwbedekking;
en te gebieden,
e. ingeval van totale bevriezing van het wateroppervlak, waardoor geen drinkwater beschikbaar is, het onmiddellijk bereikbaar maken c.q. houden van water voor de dieren.
II Gedaagden, op straffe van een dwangsom, te gebieden een onafhankelijke deskundige te allen tijde ter controle toe te laten in het natuurgebied de Oostvaardersplassen en daarbij het advies van de deskundige ten aanzien van de onder I genoemde verplichtingen tot bijvoeren en/of water bereikbaarheid als bindend te aanvaarden.
III Gedaagden te veroordelen in de kosten van dit geding.
Daartoe voert de Dierenbescherming het volgende aan.
Gedaagden zijn op grond van artikel 36 Gezondheids Pro- en welzijnswet voor dieren (hierna: ‘GWWD’) en artikel 2 Flora Pro- en faunawet (hierna: ‘FF’) verplicht om de grote grazers in de Oostvaardersplassen bij te voeren in geval van voedselschaarste. Ieder jaar komen meer dieren van de honger om. Het beleid dat pas wordt bijgevoerd wanneer 60% van de dieren is gestorven is in strijd met die zorgplicht. De beperkte nadelen van tijdelijk bijvoeren staan in geen verhouding tot het langdurig lijden van talloze dieren die omkomen van de honger. Het advies van de internationale commissie kan niet worden afgewacht, nu intussen onherstelbaar lijden voor de dieren kan optreden.
Gedaagden voeren gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Het wettelijk kader waarbinnen in dit kort geding dient te worden getoetst wordt gevormd door artikel 36 GWWD Pro en artikel 2 FF Pro. In dit kort geding is niet aan de orde of de grote grazers in de Oostvaardersplassen ‘gehouden dieren’ zijn in de zin van de GWWD, nu de Dierenbescherming uitdrukkelijk heeft gesteld dit thans in het midden te willen laten. De van toepassing zijnde wetgeving bevat –kort gezegd– een zorgplicht voor alle hulpbehoevende dieren, zowel voor wilde als gehouden dieren. Deze zorgplicht is ten aanzien van de grote grazers in de Oostvaardersplassen nader uitgewerkt in beleid, onder meer zoals hiervoor onder 1.3 t/m 1.5 is weergegeven. Gedaagden hebben in het vaststellen van dit beleid een zekere vrijheid. In dit kort geding dient derhalve marginaal te worden getoetst of gedaagden met dit beleid handelen in strijd met de zorgplicht. Opgemerkt wordt verder dat hier niet aan de orde is de vraag of voor de langere termijn, mede gezien de oppervlakte van het gebied, in de Oostvaardersplassen een stabiel en qua dierenwelzijn verantwoord ecosysteem kan worden gerealiseerd. Deze vraag, die thans voorligt aan het onder 1.6 genoemde comité, leent zich naar haar aard ook niet voor een rechterlijke uitspraak in kort geding.
3.2. Gedaagden hebben gesteld dat zij met het door hen gehanteerde beleid niet in strijd handelen met deze zorgplicht. Volgens gedaagden wordt het natuurgebied Oostvaardersplassen op ecologische wijze beheerd, waarbij menselijk ingrijpen tot een minimum is beperkt. In principe worden de grote grazers niet bijgevoerd, omdat dit grote nadelen met zich meebrengt. Dat betekent volgens gedaagden niet dat er feitelijk geen beheer plaatsvindt. Indien de populatie in gevaar is wordt volgens het Calamiteitenplan ingegrepen door bij te voeren. Verder worden, volgens het diverse malen verbeterde Predatormodel, uitzichtloos lijdende dieren afgeschoten. Het is echter in de praktijk onmogelijk om álle individuele dieren regelmatig, laat staan dagelijks te controleren. Het Predatormodel garandeert volgens gedaagden dus niet dat er ook dieren kunnen ontsnappen aan het toezicht en van de honger omkomen.
3.3. Volgens de Dierenbescherming gaat het echter niet om een (klein) aantal dieren dat aan het toezicht ontsnapt. In maart 2005 zijn, ondanks toepassing van het Predatormodel, grote aantallen dieren verhongerd. Dat scenario dreigt volgens de Dierenbescherming ook dit jaar weer werkelijkheid te worden.
3.4. De Dierenbescherming heeft tegenover de stellingen van gedaagde –waaronder de stelling dat het Predatormodel ten opzichte van vorig jaar nog is aangescherpt, waardoor meer dan vorig jaar uitzichtloos lijden zal worden voorkomen– onvoldoende onderbouwd dat dit jaar inderdaad grote aantallen grote grazers van honger dreigen te sterven. Weliswaar heeft de Dierenbescherming onweersproken gesteld dat in 2005 22% van de edelherten, 14% van de konikpaarden en 34% van de heckrunderen is omgekomen, maar daarbij dient te worden aangetekend dat –zoals gedaagden onbetwist hebben gesteld– van deze gestorven dieren 65% is gestorven door middel van afschot en dus niet zijn verhongerd alsmede dat onder de 35% dieren die niet door afschot zijn gestorven ook de dieren zijn die naar verwachting ook zonder extreme omstandigheden op korte termijn zouden zijn gestorven wegens zwakheid en/of ouderdom. De stelling dat dit jaar grote aantallen dieren van honger dreigen te sterven is aldus onvoldoende aannemelijk geworden. Daarbij wordt opgemerkt dat het sterftecijfer over de eerste negen weken van 2006 volgens gedaagde 119 dieren bedroeg, tegenover 220 in de vergelijkbare periode van vorig jaar.
Ook wordt opgemerkt dat de stelling van de Dierenbescherming, dat het beleid om pas bij te voeren wanneer 60% van de populatie is gestorven in strijd is met de zorgplicht, niet opgaat. Dit beleid kan immers niet losgezien worden van een andere component van het beleid: het Predatormodel. Daarbij is nog van belang dat –zoals gedaagden onweersproken hebben gesteld– een dergelijk sterftecijfer in beheerde gebieden, zoals de Veluwe, normaal is.
3.5. Dat het door gedaagden gevoerde beleid –zoals zij hebben erkend– ondanks de door hen geleverde inspanning ook dit jaar niet kan voorkomen dat er geen enkele grote grazer aan het toezicht zal ontsnappen en van de honger sterven kan –hoe tragisch dit ook moge zijn– naar voorlopig oordeel geen aanleiding zijn om te oordelen dat dit beleid in strijd is met de wettelijke zorgplicht. Hierbij is van belang dat bij de vraag hoe de zorgplicht moet worden uitgelegd de omstandigheden van de concrete situatie in aanmerking moeten worden genomen. Het betreft in het geval van de Oostvaardersplassen een gebied dat op ecologische wijze wordt beheerd en waar de natuur, waaronder de grote grazers, dus zoveel mogelijk haar gang moet kunnen gaan. Mede aangezien aannemelijk is geworden dat bijvoeren belangrijke nadelen met zich mee brengt die een aantasting vormen voor het welzijn van de dieren, brengt de zorgplicht naar voorlopig oordeel in het geval van de grote grazers in de Oostvaardersplassen niet met zich mee dat moet worden bijgevoerd zolang niet kan worden voorkomen dat er (kleine aantallen) grote grazers van de honger omkomen.
3.6. Op grond van voorgaande overwegingen bestaat onvoldoende aanleiding om te oordelen dat het door gedaagden gevoerde beleid in strijd is met de wettelijke zorgplicht. De vorderingen zullen daarom worden afgewezen.
3.7. De Dierenbescherming zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst de vorderingen af;
veroordeelt de Dierenbescherming in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagden begroot op € 1.064,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 248,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 13 maart 2006 in tegenwoordigheid van de griffier.
SV