Uitspraak
DL / II
zaaknummer: 181853
rolnummer: 02-1715
datum vonnis: 24 augustus 2005
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - enkelvoudige kamer
Vonnis in de zaak met bovenvermeld rolnummer van:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[eiseres sub 1],
gevestigd te [plaats],
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[eiseres sub 2],
gevestigd te [plaats],
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[eiseres sub 3]
gevestigd te [plaats],
eiseressen,
procureur: mr. W. Taekema,
tegen
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelend te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur: mr. E.J. Daalder.
Gedaagde zal hierna ook aangeduid worden als "de Staat".
De rechtbank heeft kennis genomen van de volgende stukken:
- het exploot van dagvaarding van 6 juni 2002;
- een akte overlegging producties zijdens eiseressen van 18 juni 2002;
- de conclusie van antwoord, met producties;
- de conclusie van repliek, met producties;
- de conclusie van dupliek;
- een akte overlegging producties zijdens eiseressen van 2 juli 2003;
- een akte overlegging productie tevens inhoudende motivering akte zijdens eiseressen van 30 juli 2003;
- een antwoordakte zijdens de Staat van 30 juli 2003;
- een akte uitlaten producties zijdens de Staat van 27 augustus 2003;
- het tussenvonnis van deze rechtbank van 18 augustus 2004, waarin een inlichtingencomparitie is gelast;
- de brief zijdens de Staat van 22 december 2004;
- de brief zijdens eiseressen van 29 december 2004, met bijlagen;
- het proces-verbaal van de op 13 januari 2005 gehouden comparitie van partijen, waaraan gehecht de pleitnotities van eiseressen en de Staat.
1. Rechtsoverwegingen
1.1. De overwegingen en beslissingen in het tussenvonnis van deze rechtbank van 18 augustus 2004 worden hier als herhaald en ingelast beschouwd.
1.2. Naar aanleiding van het tussenvonnis hebben eiseressen de rechtbank allereerst verzocht terug te komen op haar beslissing dat de besluiten van 22 mei 2001, 1 juni 2001 en 5 juni 2001 voor rechtmatig gehouden dienen te worden. In dat verband hebben zij een beroep gedaan op het arrest van de Hoge Raad van 25 oktober 2002 (NJ 2003/171). De rechtbank ziet echter geen aanleiding om terug te komen op die beslissing, omdat naar haar oordeel geen sprake is van een feitelijke of juridische misslag. Anders dan in genoemd arrest hebben eiseressen geen beroep aangetekend bij de bestuursrechter en stellen zij niet dat zij schade hebben geleden als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit.
1.3. Zolang voornoemde besluiten niet door de bestuursrechter zijn vernietigd, dienen zij naar inhoud en wijze van totstandkoming voor rechtmatig gehouden te worden. Weliswaar hebben eiseressen nog betoogd dat de brieven van 22 mei 2001, 1 juni 2001 en 5 juni 2001 niet als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen worden aangemerkt omdat de opkoopregeling niet voorziet in de beslissing van vervallenverklaring van de aanvraag, maar de rechtbank volgt dat standpunt niet. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg. Met genoemde brieven werden de verzoeken van eiseressen om in aanmerking te komen voor de vergoeding krachtens de opkoopregeling vervallen verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank werd de gevraagde vergoeding daarmee feitelijk geweigerd. Die brieven hadden derhalve wel degelijk een rechtsgevolg.
1.4. Ten aanzien van [eiseres sub 2] hebben eiseressen subsidiair gesteld dat [eiseres sub 2] nimmer een aanvraag heeft gedaan en derhalve de administratieve rechtsgang in het geheel niet heeft benut, zodat ten aanzien van haar geen formele rechtskracht van besluiten geldt. Voor zover al juist is dat [eiseres sub 2] geen aanvraag heeft ingediend (de bij brief van 29 december 2004 namens eiseressen overgelegde bijlagen zijn hiermee in tegenspraak), kan zij niet in haar vordering worden ontvangen. Als [eiseres sub 2] immers geen aanvraag heeft gedaan om in aanmerking te komen voor een vergoeding krachtens de opkoopregeling kan zij zich naderhand ook niet op de opkoopregeling beroepen.
1.5. Gelet op het vorenstaande dient vordering I te worden afgewezen. Anders dan zij in haar tussenvonnis van 18 augustus 2004 heeft aangekondigd, ziet de rechtbank geen aanleiding (meer) om aan deze afwijzing de voorwaarde te verbinden dat de besluiten van 22 mei 2001, 1 juni 2001 en 5 juni 2001 in een eventuele bestuursrechtelijke procedure in stand blijven. Inmiddels is immers gebleken dat op dit moment geen bestuursrechtelijke procedures aanhangig zijn. Bovendien is het onaannemelijk dat alsnog een ontvankelijk beroep aangetekend zou kunnen worden tegen (het niet tijdig beslissen op de bezwaren tegen) de besluiten van 22 mei 2001, 1 juni 2001 en 5 juni 2001.
1.6. Vordering II is gebaseerd op de stelling dat de Staat jegens eiseressen onrechtmatig heeft gehandeld door de opkoopregeling te wijzigen, terwijl vervoer en slacht van de kalveren juridisch en feitelijk niet mogelijk was. Volgens eiseressen heeft de Staat na het vervallen verklaren van de aanvragen immers nagelaten om de noodzakelijke aanwijzing van slachthuizen te doen. In elk geval heeft de Staat nagelaten die slachthuizen aan eiseressen bekend te maken. De door de Staat in de conclusie van antwoord genoemde drie slachthuizen ([slachthuis 1] te Teuge, [slachthuis 2] te Twello en [slachthuis 3] te Ederveen) waren bovendien geen reële oplossing voor de welzijnsproblemen. Hun slachtcapaciteit was ver beneden de noodzakelijke capaciteit. Het is bekend dat bij slachthuizen [slachthuis 3] en [slachthuis 1] in totaal 68 kalveren per dag geslacht konden worden. Slachthuis [slachthuis 2] slachtte alleen schapen en geiten. Het was dit slachthuis niet toegestaan om kalveren te slachten aangezien het had meegedaan aan een saneringsregeling. Theoretisch konden er dus maar 68 kalveren per dag geslacht worden, terwijl er alleen al op de bedrijven van eiseressen ruim 4200 kalveren stonden die geslacht moesten worden. Alleen het slachten van de kalveren van eiseressen zou al ongeveer 65 dagen in beslag hebben genomen. De kalveren van eiseressen waren echter niet de enige kalveren in de toezichtgebieden. Begin april 2001 waren er 399.738 kalveren in de toezichtgebieden Oene en Kootwijkerbroek. Alleen de aanwijzing van de twee grote slachthuizen in de gebieden (ESA en EKRO) zou derhalve een reële aanwijzing hebben opgeleverd. De door de Staat mogelijk gemaakte corridors voor de slacht van kalveren van buiten de toezichtgebieden zijn er echter de oorzaak van geweest dat deze twee grote slachterijen er voor hebben gekozen om uitsluitend voor de export te slachten, zodat zij onbeschikbaar bleven voor de slacht van kalveren van eiseressen, aldus eiseressen.
1.7. Hiertegen heeft de Staat allereerst aangevoerd dat eiseressen met deze vordering hetzelfde aan de orde beogen te stellen als zij in een bestuursrechtelijke procedure aan de orde hadden kunnen (en dus ook moeten) stellen. Ook hier verwijten eiseressen de Staat immers dat bij wijziging van de opkoopregeling onvoldoende was voorzien in (informatie over) mogelijkheden tot afvoer van kalveren. Eiseressen stellen dat de afvoermogelijkheden nihil waren. Daarmee komt de grondslag van vordering II overeen met die van vordering I, welke afstuit op de formele rechtskracht van de op de gewijzigde opkoopregeling gebaseerde besluiten.
1.8. De rechtbank verwerpt dit verweer. Zoals de rechtbank reeds in haar tussenvonnis heeft overwogen ligt aan vordering II feitelijk handelen, danwel nalaten, ten grondslag van een latere datum dan de wijziging van de opkoopregeling. Eiseressen stellen dat dit feitelijk handelen en/of nalaten (mede) de oorzaak is geweest van de door hen gestelde schade.
1.9. Vervolgens heeft de Staat zich verweerd met de stelling dat hij gehouden was om de opkoopregeling per 14 mei 2001 te wijzigen. De opkoopregeling is door de Europese Commissie goedgekeurd onder de voorwaarde dat zij niet langer dan strikt noodzakelijk was zou worden aangehouden. Indien de opkoopregeling langer dan noodzakelijk was blijven voortbestaan, zou sprake zijn geweest van verboden staatssteun. Zodra langs andere weg (enigszins) het hoofd geboden kon worden aan de welzijnsproblemen, was intrekking van de opkoopregeling dus geboden.
Vanaf 14 mei 2001 was het mogelijk om kalveren ter slacht af te voeren. Ten bewijze daarvan heeft de Staat een drietal protocollen overgelegd, waarin drie slachterijen door de RVV namens de minister zijn aangewezen voor het slachten van - onder andere - runderen uit de toezichtgebieden Kootwijkerbroek en Oene. De Staat heeft deze protocollen op de juiste wijze bekend gemaakt. Uit de ondertekening van de protocollen blijkt dat de drie slachterijen van hun aanwijzing als bedoeld in de Regeling verbodsbepalingen op de hoogte waren. De Staat heeft niet onzorgvuldig of anderszins onrechtmatig gehandeld door te volstaan met bekendmaking van de aanwijzingen aan de betreffende slachterijen. Nu aanwijzingen als hier aan de orde per definitie beschikkingen zijn, is het verwijt van eiseressen dat de aanwijzing niet in een ministeriële regeling (een algemeen verbindend voorschrift) heeft plaatsgevonden, onterecht. Het was in de eerste plaats aan de betreffende slachthuizen om - indien zij van hun bevoegdheid om vee uit de toezichtgebieden te slachten gebruik wilden maken - verdere bekendheid te geven aan het feit dat zij waren aangewezen als slachthuis waar vee uit de toezichtgebieden ter slacht aangeboden kon worden. Eiseressen hadden actie kunnen en dus ook moeten ondernemen om te achterhalen waar slacht mogelijk zou zijn. Tegen het gestelde achterwege blijven van (de bekendmaking van) aanwijzingen van slachthuizen hadden zij bijvoorbeeld kunnen opkomen, door tegen die aanwijzingen bezwaar te maken. In dat geval zou - in het kader van een daaromtrent te voeren (voorlopige voorziening)procedure - snel duidelijk zijn geworden welke slachthuizen waren aangewezen.
Verder verzet de Staat zich tegen de (meer subsidiaire) stelling van eiseressen dat - met de aangewezen drie slachterijen - de slachtcapaciteit dusdanig gering was dat van een reële aanwijzing geen sprake was en dat om die reden geconcludeerd zou moeten worden dat de Staat onrechtmatig jegens eiseressen heeft gehandeld. Het door eiseressen geschetste beeld, dat er op neerkomt dat alle kalveren in het toezichtgebied in één keer geslacht hadden moeten worden, is niet juist. De Minister heeft, zodra dat veterinair verantwoord was, de beperkende maatregelen voor de toezichtgebieden versoepeld. De wijziging van de Regeling verbodsbepalingen, door middel van het wijzigingsbesluit van 15 mei 2001, voorzag niet uitsluitend in het wederom mogelijk maken van vervoer van kalveren naar slachthuizen. Met het oog op het dierenwelzijn heeft de Minister tegelijkertijd mogelijk gemaakt dat één op één vervoer van kalveren van bedrijf naar bedrijf mogelijk werd. Het vervoeren van kalveren werd toegestaan indien het geschiedde naar een reeds leegstaande kalvermeststal op een bedrijf (mits op zowel het verzendende als het ontvangende bedrijf de zogenoemde eindscreening was uitgevoerd). Daardoor werd het mogelijk om dieren van verschillende kalverhouderijen gefaseerd ter slacht aan te bieden. De daardoor leegkomende stallen konden vervolgens worden gebruikt om daarin tijdelijk andere kalveren onder te brengen, vooruitlopend op hun slacht. Het ging dus niet uitsluitend om de aanwijzing van slachterijen, maar ook om "flankerende maatregelen" waarmee de welzijnsproblemen zo goed mogelijk konden worden aangepakt. Het door eiseressen geopperde alternatief, te weten de aanwijzing van de grote slachthuizen in de toezichtgebieden (ESA en EKRO), was dan ook niet de enige manier waarop de welzijnsproblemen konden worden tegengegaan. De combinatie van versoepelingen in de regelgeving maakte langere handhaving van de opkoopregeling niet langer noodzakelijk, zodat die regeling beëindigd diende te worden.
Voor zover eiseressen betogen dat de Minister er voor had kunnen kiezen om geen corridors te creëren naar de grotere slachterijen, zodat die er niet voor hadden kunnen kiezen om uitsluitend voor de export te slachten, wat lucratiever was dan kalveren uit de toezichtgebieden te slachten, dan zou dat een ongeoorloofde inperking van de marktwerking zijn geweest en had de Minister onmiskenbaar onrechtmatig jegens die slachterijen gehandeld. De mogelijkheid om vanaf 21 mei 2001 dieren bestemd voor de export te gaan slachten vloeide rechtstreeks voort uit de zesde wijziging van Beschikking 2001/223. Dat slachterijen zich in eerste instantie niet wilden toeleggen op de slacht van kalveren uit het toezichtgebied, is het gevolg van de werking van de markt en niet van enig onrechtmatig handelen door de Staat. Er was geen sanitair of veterinair belang dat zich tegen openstelling van de mogelijkheid van exportslacht verzette, zodat de Staat bezwaarlijk anders kon dan de nationale regelgeving zodanig in te richten dat de betrokken slachterijen in staat waren om dieren uit de niet-toezichtgebieden ten behoeve van de export te slachten. Voor de betrokken kalverhouderijen uit de toezichtgebieden betekende een en ander dat het voor hen onmogelijk werd de dieren ter slacht af te voeren. De oorzaak van de geringe animo onder slachterijen is echter niet te wijten aan enig handelen of nalaten van de Minister, maar komt geheel voor rekening van de slachterijen die voor exportslacht kozen. Derhalve is er geen sprake van onrechtmatig (feitelijk) handelen door de Staat jegens eiseressen. Dit geldt te meer nu er - anders dan eiseressen stellen - voor de toezichtgebieden wel degelijk slachtcapaciteit beschikbaar was, terwijl ook de mogelijkheid om kalveren tijdelijk elders te huisvesten bijdroeg aan vermindering van de welzijnsproblemen.
Van belang is verder dat niet lang na de intrekking van de opkoopregeling de beperkende maatregelen in de toezichtgebieden geheel zijn opgeheven. De beperkende maatregelen voor het toezichtgebied Kootwijkerbroek zijn op 14 juni 2001 opgeheven, terwijl met ingang van 25 juni 2001 ook het toezichtgebied Oene is opgeheven, aldus de Staat.
1.10. Anders dan de Staat is de rechtbank van oordeel dat direct na de wijziging van de opkoopregeling op de Staat de verantwoordelijkheid rustte om voor voldoende slachtcapaciteit te zorgen. Zonder voldoende slachtcapaciteit zouden de welzijnsproblemen die met de opkoopregeling het hoofd geboden werden immers terugkeren. De grond voor de wijziging van de opkoopregeling zou daarmee komen te ontvallen. De Staat kan eerdergenoemde verantwoordelijkheid niet op de slachterijen afwentelen. Anders dan de Staat waren de slachterijen immers niet gehouden om zich de welzijnsproblemen van de dieren aan te trekken.
1.11. Voor de beantwoording van de vraag of voldoende slachtcapaciteit aanwezig was oordeelt de rechtbank minder relevant of de drie bij protocol aangewezen slachterijen voldoende bekend zijn gemaakt. Ook al zouden deze slachterijen immers tijdig bekend zijn gemaakt aan de betrokken veehouderijen, dan heeft de Staat niet aannemelijk gemaakt dat deze slachterijen over voldoende capaciteit beschikten om de welzijnsproblemen van de dieren het hoofd te bieden. De Staat heeft immers niet bestreden dat deze slachterijen slechts 68 dieren per dag konden slachten, terwijl er 399.738 kalveren in de betreffende toezichtgebieden verbleven. De rechtbank oordeelt deze capaciteit volstrekt onvoldoende om de welzijnsproblemen bij de kalveren tegen te gaan. Gezien de fysieke toestand van de kalveren dienden zij op korte termijn te worden geslacht. Tussen partijen is niet in geschil dat bij kalveren die voor de slacht bestemd zijn vanaf een leeftijd van 30 weken in grote mate ernstige problemen voorkomen aan poten en gewrichten, zodat zij veelal niet meer in staat zijn om te staan. Een ruimere behuizing bood daar geen oplossing voor. Het betoog van de Staat dat de dieren gefaseerd konden worden geslacht en dat de welzijnsproblemen verminderd konden worden door de nog niet geslachte dieren zolang in de vrijgekomen plaatsen in de stallen onder te brengen, snijdt derhalve geen hout.
1.12. Ten slotte vermag de rechtbank niet in te zien waarom vorenstaande omstandigheden niet een voldoende veterinair belang opleverden om (ook) de grote slachterijen aan te wijzen als slachterijen waar kalveren uit de toezichtgebieden geslacht konden worden. Voor zover dit al een ontoelaatbare inbreuk op de marktwerking zou hebben opgeleverd, had de Staat de betreffende slachterijen kunnen compenseren.
1.13. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de Staat door na de wijziging van de opkoopregeling niet te voorzien in voldoende slachtcapaciteit onrechtmatig jegens eiseressen heeft gehandeld. Had de Staat wel in voldoende slachtcapaciteit voorzien, dan hadden eiseressen hun kalveren eerder kunnen laten slachten. Aannemelijk is dat zij, doordat zij dat niet hebben kunnen doen, schade hebben geleden. Anders dan eiseressen hebben gesteld kan die schade niet (gemakshalve) gelijk worden gesteld aan de vergoeding die zij krachtens de opkoopregeling hadden kunnen krijgen. Vast staat immers dat zij op die vergoeding geen recht hebben. Wel hadden eiseressen mogelijk een andere prijs voor hun kalveren kunnen krijgen als zij hun kalveren eerder hadden kunnen laten slachten. Verder hebben zij kosten moeten maken omdat zij langer de zorg voor hun kalveren hadden. Het onrechtmatig handelen van de Staat is beperkt gebleven tot de periode van 14 mei 2001 tot 14 juni 2001 (Kootwijkerboek) en van 14 mei 2001 tot 25 juni 2001 (Oene). Met ingang van genoemde laatste twee data heeft de Staat immers alle verboden opgeheven.
1.14. Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank vordering II toewijzen en de Staat als de grotendeels in het ongelijk te stellen partij veroordelen in de kosten van deze procedure.
2. De beslissing
De rechtbank :
- verklaart voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor de schade die eiseressen hebben geleden door het onrechtmatig handelen van de Staat, bestaande uit het na 14 mei 2001 achterwege laten van het aanwijzen van slachthuizen met voldoende slachtcapaciteit in de betrokken toezichtgebieden, waardoor eiseressen, voor zover gevestigd in het toezichtgebied Kootwijkerboek, in de periode van 14 mei 2001 tot 14 juni 2001 en, voor zover gevestigd in het toezichtgebied Oene, in de periode van 14 mei 2001 tot 25 juni 2001 niet in staat waren om hun kalveren ter slacht aan te bieden, terwijl de welzijnsproblemen bij hun kalveren hen wel noodzaakten om hun kalveren spoedig te laten slachten;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding aan eiseressen van de schade die zij hebben geleden als gevolg van voornoemd onrechtmatig handelen, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
- veroordeelt de Staat in de kosten van deze procedure, tot op heden aan de zijde van eiseressen begroot op € 258,18 aan verschotten en € 1.808,-- aan salaris van de procureur;
- verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad;
- wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mr. D. de Loor en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 24 augustus 2005 in tegenwoordigheid van de griffier.