Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 04/3373 AW
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
en
de burgemeester van Voorschoten, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 26 februari 2004, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder eiseres met ingang van 8 maart 2004 ontslag verleend op grond van artikel 8:6 van de Arbeidsvoorwaardenregeling Voorschoten (ARV).
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 5 maart 2004 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij besluit van 5 juli 2004, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 4 augustus 2004, ingekomen bij de rechtbank op 5 augustus 2004 en van gronden voorzien bij brief van 20 september 2004, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 7 januari 2005 een verweerschrift ingediend.
De zaak is op 25 mei 2005 ter zitting behandeld.
Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. J.H.M. Klerks.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Zwennis.
Motivering
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres ongeschikt is voor het vervullen van haar functie van teammanager sociale dienstverlening. Zij was in die functie aangenomen om leiding te geven aan het team en te zorgen voor de coördinatie en de voortgang van de werkzaamheden met betrekking tot de Algemene bijstandswet en het minimabeleid, vluchtelingenwerk en oprichting CWI. Eiseres is als leidinggevende - na een aanvankelijk als positief beoordeelde start - na verloop van tijd niet in staat gebleken haar medewerkers zodanig aan te sturen en de werkzaamheden zodanig te stroomlijnen dat binnen de afdeling een werkzame verhouding bestond. Vanaf medio 2001 zijn door de niet-toereikende werkwijze van eiseres spanningen tussen haar en haar medewerkers ontstaan. In de tweede helft van 2002 was de situatie zodanig dat verweerder en eiseres gezamenlijk hebben geconstateerd dat voortzetting van het dienstverband niet zinvol meer was. In november 2002 heeft eiseres aangekondigd een andere baan te zullen zoeken. Begin 2003 constateerde verweerder opnieuw dat eiseres achterstanden liet oplopen en uitten medewerkers hun ontevredenheid over eiseres bij haar leidinggevende en de directeur van de dienst. Verweerder heeft nagegaan of eiseres bemiddeld kon worden naar een andere baan binnen of buiten de gemeentelijke organisatie, maar een dergelijke plaatsing kon niet worden gerealiseerd. Een tijdelijke detachering van eiseres bij een andere gemeente is door haar afgewezen. Eiseres is voldoende door verweerder begeleid bij het uitoefenen van haar functie. Eiseres is herhaaldelijk aangesproken op achterstanden en onvrede van haar medewerkers met de gang van zaken binnen de afdeling. Van onredelijke eisen of voorwaarden of uitzonderlijke omstandigheden is geen sprake geweest. De kern van het probleem op de afdeling lag niet in de omvang van de formatie, maar in de manier waarop het beschikbare werk door medewerkers werd verricht en waarop door eiseres aan dat proces leiding werd gegeven.
Eiseres heeft - verkort weergegeven - het navolgende aangevoerd. Tot medio november 2002 is zij nimmer aangesproken op haar vermeende disfunctioneren. Eerder bestond slechts onduidelijkheid over haar rol als teammanager in relatie tot de in gang gezette reorganisatie. In de tot dan toe gehouden functioneringsgesprekken is eiseres steeds positief beoordeeld. Wel kwam in die gesprekken tot uitdrukking dat eiseres te veel beleidsmatige taken had en dat de afdeling eigenlijk een beleidsmedewerker mistte. Ook de reorganisatie, de samenwerking in de regio, de start van reïntegratie-inspanningen en een tamelijk afhankelijke groep bijstandsmedewerkers hebben geleid tot een soms te hoge werkbelasting. In maart 2002 heeft eiseres een gratificatie ontvangen, waarbij waardering werd uitgesproken voor haar inzet. Medio 2002 kreeg eiseres voor de derde keer een nieuwe leidinggevende. Met hem verliep de communicatie moeizaam, hetgeen heeft geleid tot een vertrouwensbreuk. In december 2002 is het beschadigde vertrouwen hersteld en heeft verweerder de intentie uitgesproken om met eiseres verder te gaan. Tijdens een evaluatiegesprek op 23 januari 2003 is zowel in haar functioneren als in de communicatie tussen haar en haar leidinggevende een stijgende lijn geconstateerd. Medio maart 2003 is achter haar rug om een enquête over haar persoon onder de medewerkers van de afdeling welzijn gehouden. Eiseres heeft nimmer inzage in deze enquête gehad. Wel heeft de uitkomst van deze enquête verweerder doen besluiten dat voor eiseres geen terugkeer naar haar werkplek mogelijk was. Haar disfunctioneren is onvoldoende aangetoond en zij is onvoldoende in de gelegenheid gesteld het vermeende disfunctioneren te verbeteren. Zij is niet middels functionerings- of beoordelingsgesprekken op de hoogte gesteld van dat disfunctioneren.
De rechtbank overweegt als volgt.
Artikel 8:6, eerste lid, van de ARV bepaalt - voor zover hier van belang - dat aan de ambtenaar ontslag kan worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken.
De bevoegdheid van verweerder om een ambtenaar te ontslaan wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid tot het verrichten van zijn werkzaamheden anders dan op grond van ziekten en gebreken is van discretionaire aard. Het is vaste jurisprudentie dat de rechterlijke toetsing van besluiten waarbij een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van een discretionaire bevoegdheid terughoudend dient te zijn. De rechtbank dient daarbij slechts de vraag te beantwoorden of verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen en daarbij niet heeft gehandeld in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel. De vraag of sprake is van onbekwaamheid of ongeschiktheid tot het verrichten van werkzaamheden anders dan op grond van ziekten en gebreken is van feitelijke aard en geheel vatbaar voor rechterlijke toetsing. Het moet gaan om onbekwaamheid of ongeschiktheid in objectieve zin, gerekend naar algemene maatstaven. Van ongeschiktheid is sprake wanneer een betrokkene behept is met zodanige eigenschappen van karakter, geest of gemoed dat hij daardoor de voor de functie vereiste persoonlijke eigenschappen mist. Daarbij speelt ook een rol of betrokkene voldoende de gelegenheid is geboden zijn functioneren te verbeteren en of hij daarbij ook voldoende is begeleid.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn conclusie dat eiseres ongeschikt is voor haar functie onvoldoende concreet heeft onderbouwd.
Hiertoe wordt als volgt overwogen.
Verweerder heeft in het ontslagbesluit overwogen dat vanaf medio 2001 sprake is geweest van disfunctioneren. Uit de op 29 november 2001 vastgestelde beoordeling blijkt dit disfunctioneren echter geenszins. De beoordeling van de functievervulling in het geheel wordt daarin als "goed tot zeer goed" gekwalificeerd en op de onderscheiden onderdelen ontbreken negatieve kwalificaties. Uit deze beoordeling blijkt evenmin dat in de zomer van 2001 sprake is geweest van aan tekortkomingen in het functioneren van eiseres toe te schrijven spanningen tussen haar en haar medewerkers. Aan de door verweerder in dit verband overgelegde sheets met betrekking tot een bijeenkomst op 16 juli 2001 (gedingstuk B4) kan de rechtbank derhalve niet die betekenis toekennen die verweerder daaraan kennelijk hecht. Voor zover in deze sheets kritiek is verwoord op het functioneren van eiseres, is bovendien onduidelijk van wie deze afkomstig is en is van belang dat deze kritiek niet met concrete voorbeelden is onderbouwd. De aan eiseres bij besluit van 20 maart 2002 toegekende gratificatie wijst er, gezien de daarvoor gegeven motivering, niet op dat eiseres in de hieraan voorafgaande periode tekort is geschoten in haar functioneren. Uit de gedingstukken komt verder naar voren dat eiseres kort daarna tot 2 juli 2002 wegens ziekte ongeschikt is geweest voor het vervullen van haar functie. In die periode is kennelijk een coachingstraject gestart, maar uit de daaromtrent door verweerder overgelegde gegevens blijkt niet dat dit rechtstreeks verband hield met een naar de mening van verweerder ernstig tekortschietend functioneren van eiseres. Nadat eiseres haar werkzaamheden had hervat is formeel per 1 september 2003 een nieuwe leidinggevende van eiseres, [werknemer], in dienst getreden, die feitelijk reeds enige tijd daarvoor was belast met leidinggevende werkzaamheden. Blijkens de gedingstukken heeft deze leidinggevende in de periode vanaf 22 augustus 2002 tot en met november eiseres verzocht maatregelen te nemen in verband met op de afdeling ontstane achterstanden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat deze achterstanden en de daarmee verband houdende problemen op de afdeling van eiseres in overwegende mate zijn veroorzaakt door ernstige tekortkomingen in het functioneren van eiseres en niet door feiten en omstandigheden, die met dat functioneren geen rechtstreeks verband houden, zoals een naar objectieve maatstaven gemeten te hoge werkbelasting van eiseres. Dat eiseres bloot heeft gestaan aan een hoge werkdruk en dat omstandigheden buiten de persoon van eiseres daar debet aan waren blijkt uit de op 29 november 2001 vastgestelde beoordeling. Daarin is geconstateerd dat het gebrek aan beleidsmatige capaciteit binnen de afdeling in combinatie met een aantal andere met name genoemde factoren buiten eiseres tot een te hoge werkbelasting van eiseres leidden. In het licht hiervan en gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot het functioneren van eiseres tot het aantreden van [werknemer] acht de rechtbank verweerders stelling, onder verwijzing naar de zogenaamde IME-rapportage, dat sprake is van een door eiseres subjectief ervaren werkdruk die het gevolg is van haar werkwijze en gebrekkige aansturing van de afdeling onvoldoende onderbouwd. Overigens kan de rechtbank zich niet aan de indruk onttrekken dat de verhouding tussen [werknemer] en eiseres van meet af aan onder druk heeft gestaan door onder meer een conflict over de dienstopdracht van eerstgenoemde aan eiseres tot het schrijven van een beleidsnotitie. Deze opdracht bleek later in strijd te zijn met eerder gemaakte afspraak met eiseres. Verweerder heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat medewerkers zich over het disfunctioneren van eiseres hebben beklaagd. De resultaten van de enquête die verweerder februari 2003 onder de medewerkers van eiseres heeft gehouden heeft verweerder, zoal op schrift gesteld, niet als gedingstukken aan de rechtbank overgelegd. Nu voorts is gebleken dat eiseres door verweerder ook niet op de hoogte is gesteld van deze resultaten, kan verweerder zich ter onderbouwing van het ontslagbesluit niet met recht daarop beroepen. De rechtbank acht het uit een oogpunt van zorgvuldigheid onjuist en jegens eiseres in strijd met het beginsel van fair play dat verweerder zich op genoemde gegevens beroept zonder de inhoud daarvan bekend te maken en eiseres in staat te stellen zich daartegen te verweren.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank evenmin gebleken dat eiseres in de door verweerder in aanmerking genomen periode door haar leidinggevende op enig moment uitdrukkelijk is gewezen op de aan haar functioneren toegeschreven tekortkomingen, noch dat hij haar ondubbelzinnig in staat heeft gesteld haar functioneren (onder dreiging met ontslag en het maken van duidelijke afspraken over haar begeleiding) binnen een bepaalde termijn te verbeteren. Verweerder heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat dit is gebeurd nadat eiseres haar werkzaamheden in juli 2002 weer had hervat na een periode van arbeidsongeschiktheid. Uit het verslag van het op 26 november 2002 gehouden gesprek tussen eiseres, haar leidinggevende [werknemer] en een P&O-functionaris blijkt weliswaar dat daarin is meegedeeld dat haar functioneren niet in overeenstemming werd geacht met het niveau van de functie en dat is gesproken over een oplossing, maar tevens dat toen uitdrukkelijk niet is gekozen voor een duidelijk verbetertraject onder dreiging van ontslag, doch voor de zogenaamde "zachte weg". De "zachte weg" hield in dat eiseres haar functie nog even zou uitoefenen en dat op korte termijn duidelijk zou worden of zij extern zou worden benoemd, tijdelijk een andere functie zou gaan vervullen binnen de organisatie van verweerder, dan wel tijdelijk zou worden gedetacheerd in een regiogemeente. Reeds gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot de onderbouwing van verweerders standpunt dat eiseres ongeschikt is voor haar functie, valt niet in te zien dat de gevolgen van deze keuze - wat daarvan verder ook zij - voor rekening en risico van eiseres dienen te worden gebracht.
Het vorenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd tot stand is gekomen. Het beroep dient daarom gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Aangezien bovenstaand oordeel ertoe leidt dat verweerder een nieuw besluit zal moeten nemen, kan pas dan komen vast te staan of eiseres schade heeft geleden. Het verzoek van eiseres om veroordeling van verweerder tot betaling van een schadevergoeding moet daarom nu worden afgewezen. Verweerder zal bij het nemen van een nieuw besluit ook moeten beoordelen of aanleiding bestaat eiseres schadevergoeding toe te kennen.
Er is aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van eiseres. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,00 te weten 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 322,00 en wegingsfactor 1 (zaak van gemiddeld gewicht).
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit van 5 juli 2004, kenmerk [kenmerk];
3. draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
4. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
5. bepaalt dat de burgemeester van Voorschoten aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 136,00, vergoedt;
1. veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,00, welke kosten verweerder aan eiseres dient te vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Aldus gegeven door mrs. K.M. Braun, S.C. Stuldreher en C.C. de Rijke-Maas, en in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2005, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier is verhinderd om
de uitspraak mede te ondertekenen