Uitspraak
Rechtbank ‘s-Gravenhage
sector bestuursrecht
eerste afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 02/4171 GEMWT
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[eiser] v.o.f., de heer [eiser 1] en mevrouw [eiser 2], gevestigd en wonende te [plaats], eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, verweerder.
Derde-partij: [derde], voorheen wonende te [plaats], thans wonende te [woonplaats].
Ontstaan en loop van het geding
Bij brief van 5 maart 1998 hebben de bewoners van de Koningin Julianaweg nr. 68 en nr. 70, waaronder voornoemde derde-partij, aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik door eisers van het perceel Koningin Julianaweg 62 als bedrijfsterrein en opslagplaats voor oud ijzer en tegen de bouw van bedrijfsgebouwen aldaar zonder bouwvergunning.
Bij besluit van 27 mei 1998 heeft verweerder dit verzoek om toepassing van bestuursdwang ten aanzien van zowel de bedrijfsactiviteiten als de bedrijfsgebouwen afgewezen.
Bij besluit van 26 januari 1999, verzonden op 12 juli 1999, heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 december 2000 heeft deze rechtbank het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 december 2001 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) het hiertegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank en de beslissing op bezwaar van verweerder vernietigd.
Op 30 september 2002 heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar en, kort gezegd, eisers gelast om:
-1- binnen tien weken de bedrijfsmatige opslag op het voorste gedeelte van het terrein achter de Koningin Julianaweg 62 te reduceren tot 27 m3, op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per week, met een maximum van € 100.000,-;
-2- met ingang van 1 september 2002 een boekhouding bij te houden van inkomende en uitgaande voorraden, waarbij de jaarlijkse hoeveelheid inkomende voorraad metalen, door eisers aan te tonen, niet meer mag zijn dan de hoeveelheid metalen die in 2001 is ingekomen, op straffe van een dwangsom van € 30.000,- per kalender jaar, met een maximum van € 300,000,- en
-3- het gebouw aan de zuidzijde van het perceel binnen 10 weken te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per week, met een maximum van € 50.000,-.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 28 oktober 2002, ingekomen bij de rechtbank op 1 november 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 19 november 2002 heeft verweerder medegedeeld dat besloten is om de werking van het besluit van 30 september 2002 op te schorten tot het moment waarop op het beroepschrift is beslist.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De derde-partij heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Het beroep is op 10 maart 2004 ter zitting behandeld. Eisers zijn in persoon verschenen, vergezeld van hun gemachtigde L.T. de Lange. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door H.H. van der Ster. De derde-partij is niet verschenen.
Motivering
De vader van [eiser 1] heeft vanaf vóór het van kracht worden van het bestemmingsplan “Raadhuiskwartier 1981” tot zijn overlijden in 1992 op de Koninging Julianaweg 62 een schroothandelsbedrijf uitgeoefend. Dit bedrijf is daarna op dit perceel eerst marginaal en vanaf 1997 intensiever door eisers voortgezet.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, op 30 september 2002, gold voor het onderhavige perceel aan de Koningin Julianaweg 62 het bestemmingsplan “Raadhuis 2000”.
Verweerder heeft in het bestreden besluit onder “juridisch kader” aangegeven dat hij uitgaat van het geldende bestemmingsplan “Raadhuis 2000”, tenzij dit voor de omwonenden nadeliger (en daarmee voor eisers voordeliger) is dan het bestemmingsplan “Raadhuiskwartier 1981” dat gold ten tijde van het verzoek om handhaving.
Dit uitgangspunt is onjuist. Het in het geding zijnde besluit betreft een besluit om handhavend op te treden tegen bedrijfsactiviteiten en bebouwing. Van handhaving kan alleen sprake zijn, indien de bedrijfsactiviteiten en bebouwing in strijd zijn met het recht zoals dat geldt op het moment dat wordt besloten tot handhaving, hier op 30 september 2002. Het feit dat het hier een naar aanleiding van voornoemde uitspraak van de ABRS hernieuwd besluit betreft, maakt dit niet anders. Daarom moet aan het bestemmingsplan “Raadhuis 2000” worden getoetst.
Dat ten tijde van het verzoek om handhaving een ander, mogelijk voor omwonenden gunstiger, bestemmingsplan gold, kan daar niet aan afdoen. Wanneer dit andere bestemmingsplan activiteiten en bouwwerken verbood die door het nieuwe bestemmingsplan, met inbegrip van het overgangsrecht daarvan, worden toegestaan, kan verweerder onder het nieuwe bestemmingsplan niet alsnog handhavend optreden, omdat de activiteiten en bouwwerken in dat geval door dat plan gelegaliseerd zijn.
Het toetsingskader wordt dus geboden door het bestemmingsplan “Raadhuis 2000”. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder in elk geval aan dit bestemmingsplan aandacht heeft besteed, zodat het noemen van een onjuiste toetsingsgrond onder het kopje “juridisch kader” op zichzelf geen aanleiding vormt voor vernietiging van het bestreden besluit.
gebruik
Ingevolge het bestemmingsplan “Raadhuis 2000” is het in geding zijnde perceel bestemd voor “eengezinshuizen, erven, bijgebouwen toegestaan”. Vaststaat en niet in geschil is dat het gebruik van het perceel voor bedrijfsactiviteiten in strijd is met deze bestemming en dat het ingevolge artikel 21 van Pro de planvoorschriften verboden is de gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de bestemming. In geschil is of en in hoeverre het gebruik waartegen verweerder handhavend optreedt, wordt gedekt door overgangsrecht.
Het overgangsrecht, geregeld in artikel 26 van Pro de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Raadhuis 2000”, bepaalt:
“Gronden en opstallen die bij het van kracht worden van het plan in gebruik zijn of geregeld plachten te worden gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor zij blijkens de bestemming ingevolge het plan mogen worden gebruikt, mogen voor die doeleinden in gebruik blijven; wijziging van bestaand gebruik in een minder afwijkend gebruik is toegestaan.”
Omdat dit overgangsrecht regelt dat de gronden en opstallen die bij het van kracht worden van het plan voor andere doeleinden in gebruik zijn, daarvoor in gebruik mogen blijven, is de peildatum voor de vaststelling van het door het overgangsrecht gedekte gebruik, de datum waarop dit bestemmingsplan van kracht werd.
Het bestemmingsplan is op 13 februari 2001 door gedeputeerde staten goedgekeurd. Er is geen verzoek om voorlopige voorziening met betrekking tot dit goedkeuringsbesluit gedaan. Het bestemmingsplan is daarom ingevolge artikel 28, zevende lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) op 27 maart 2001 in werking getreden.
Daarom moet worden gekeken naar het gebruik op de peildatum 27 maart 2001.
Voornoemde overgangsbepaling sluit illegaal gebruik niet uit van het overgangsrecht. Het maakt immers geen onderscheid tussen bestaand legaal gebruik of bestaand illegaal gebruik. Daardoor valt al het gebruik zoals dat op 27 maart 2001 plaatsvond, ook als dat illegaal was, in beginsel onder de bescherming van het overgangsrecht.
Echter, op grond van vaste jurisprudentie kunnen eisers geen beroep op dit overgangsrecht doen, als verweerder onder de vigeur van het vorige bestemmingsplan (“Raadhuiskwartier 1981”) het met dat bestemmingsplan strijdige gebruik heeft gewraakt en rechtens kon wraken, en het gebruik desondanks is voortgezet, dan wel indien verweerder destijds niet op de hoogte was van de aard en omvang van de overtreding van het bestemmingsplan en dat redelijkerwijs ook niet behoefde te zijn. Om te kunnen spreken van wraken is niet vereist dat een aanzegging tot toepassing van bestuursdwang is uitgegaan. Voldoende is dat verweerder op ondubbelzinnige wijze (schriftelijk of mondeling) te kennen heeft gegeven dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan en dat hij in voorgezette overtreding niet zal berusten.
Uit de stukken blijkt dat verweerder op de hoogte was van de overtreding van het bestemmingsplan “Raadhuiskwartier 1981”.
Van wraking, zoals hier bedoeld, is in deze zaak slechts beperkt sprake. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
In de periode voorafgaand aan het van kracht worden van het bestemmingsplan “Raadhuis 2000” heeft verweerder in de procedure tussen verweerder en derde-partijen, waarbij ook eisers betrokken zijn geweest, telkens ten aanzien van het gebruik voor bedrijfsactiviteiten op het perceel van eisers het standpunt ingenomen dat het gebruik voor deze activiteiten strijdig was met de bestemming, maar dat het bestaande gebruik op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan “Raadhuiskwartier 1981” mag worden voortgezet tot het niveau van het peilmoment 1982. Verweerder heeft ondubbelzinnig te kennen gegeven dat verdere intensivering van de bedrijfsactiviteiten dan het niveau van 1982 niet zou zijn toegestaan. Dit betekent dat voor zover het gebruik voor bedrijfsactiviteiten van het perceel op 27 maart 2001 intensiever is dan in 1982, dit (voldoende) is gewraakt.
Daar tegenover heeft verweerder tot na de uitspraak van de ABRS van 19 december 2001 nimmer kenbaar gemaakt dat zij niet berust in gebruik tot het niveau van 1982. Integendeel, zij heeft tot en met het beroep bij de ABRS verdedigd, dat eisers het perceel voor schroothandelbedrijfsactiviteiten konden blijven gebruiken op de wijze zoals zij in 1982 deden.
Een en ander betekent dat verweerder de schroothandelbedrijfsactiviteiten van eisers heeft gewraakt voor zover zij intensiever zijn dan in 1982 en voor het overige niet.
Het voorgaande betekent dat door het overgangsrecht van het bestemmingsplan “Raadhuis 2000” wordt beschermd het gebruik voor de schroothandelbedrijfsactiviteiten in de omvang zoals die er was op 27 maart 2001, doch niet in grotere omvang dan zoals die er was in 1982.
De uitspraak van de ABRS van 19 december 2001 maakt dit niet anders. Met deze uitspraak is komen vast te staan dat de intensivering van het gebruik in 1997 niet door het overgangsrecht uit het bestemmingsplan “Raadhuiskwartier 1981” werd beschermd. Daarmee stond de illegaliteit van dat gebruik ten tijde van de gelding van het bestemmingsplan “Raadhuiskwartier 1981” vast. Echter, hiervoor is al overwogen, dat ook illegaal gebruik onder de bescherming van het overgangsrecht van het bestemmingsplan “Raadhuis 2000” valt, tenzij dit voorafgaand aan het van kracht worden van het bestemmingsplan “Raadhuis 2000” is gewraakt. Verweerder heeft ook tijdens de procedure voor de ABRS nimmer gewraakt. De uitspraak van de ABRS kan niet gelijk worden gesteld met een wraking, reeds omdat deze uitspraak pas is gedaan nadat het bestemmingsplan “Raadhuis 2000” al van kracht was geworden.
In het bestreden besluit heeft verweerder het maximaal toelaatbare niveau van de bedrijfsactiviteiten, uitgedrukt in een maximaal toelaatbare opslag van metalen, bepaald aan de hand van een andere maatstaf dan hiervoor is aangegeven. Uit dit besluit, de daaraan ten grondslag liggende bevindingenrapportage van 15 mei 2002 en de toelichting ter zitting blijkt dat de maximaal toelaatbare opslag - door verweerder vastgesteld op 27 m3 - is bepaald op grond van een benadering van het laagste omzetniveau sinds 1982. Aldus is niet getoetst aan het niveau van de bedrijfsactiviteiten op 27 maart 2001 en in 1982.
Nu in het bestreden besluit de maximaal toelaatbare bedrijfsactiviteit is bepaald aan de hand van een onjuiste maatstaf, zal dit besluit op dit punt (de last onder 1) worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
voorraadboekhouding
Volgens de last onder 2 moeten eisers in de boekhouding blijk geven van een jaarlijks maximaal toegestane inkomende voorraad die niet meer mag zijn dan de hoeveelheid metalen die in 2001 is ingekomen, waarbij eisers de hoeveelheid metalen die in 2001 is ingekomen dienen aan te tonen. Indien eisers daartoe niet in staat zijn, wordt deze hoeveelheid gesteld op nihil.
De rechtbank overweegt dienaangaande allereerst dat deze last mede gebaseerd is op het onjuiste uitgangspunt dat het laagste omzetniveau sinds 1982 bepalend is voor het maximaal toelaatbare niveau van de bedrijfsactiviteiten. In zoverre is dit onderdeel van het besluit niet deugdelijk gemotiveerd.
Voorts acht de rechtbank het met terugwerkende kracht opleggen van een plicht tot voorraadboekhouding (namelijk per 1 september 2002) en een door eisers aan te tonen hoeveelheid in 2001 ingekomen metalen in strijd met de rechtszekerheid, te meer nu eisers hebben gesteld beide niet te hebben bijgehouden.
Bovendien is onduidelijk of, en zo ja op grond waarvan, bij deze last een dwangsom wordt verbeurd wanneer enkel aan de boekhoudplicht niet wordt voldaan terwijl duidelijk is dat de intensiviteit van de bedrijfsactiviteiten de situatie op de peildatum niet te boven gaan (bijvoorbeeld omdat het bedrijf nagenoeg geheel stilligt). Ook in zoverre is dit onderdeel van het besluit in strijd met de rechtszekerheid.
Daarom wordt ook het bestreden besluit voor zover betrekking hebbend op de last aangaande de boekhoudplicht (de last onder 2) vernietigd.
De rechtbank merkt nog het volgende op. Vast staat dat eisers schroothandelbedrijfsactiviteiten in verband met de woonbestemming niet een bepaald niveau te boven mogen gaan. Controle hierop is noodzakelijk. Verweerder heeft reeds een serieuze poging gedaan om aan de hand van opslag en omzet te komen tot de vaststelling van het niveau waarop de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden. Eisers hebben aangevoerd dat de wijze waarop verweerder een en ander vaststelt niet reëel en voor hen niet werkbaar is. Zij hebben echter zelf niet aangegeven hoe de intensiviteit van de bedrijfsactiviteiten op het perceel wel op een reële en werkbare wijze aangetoond kan worden. De rechtbank geeft partijen in overweging met elkaar in overleg te treden, waarbij beide partijen - ook eisers - reële voorstellen hiervoor doen en zij samen duidelijke en werkbare afspraken maken over de wijze van de toekomstige (voortdurende) vaststelling van de intensiviteit van de bedrijfsactiviteiten op het terrein achter de Koningin Julianaweg 62. Daarbij kan ook gedacht worden aan andere methoden dan een voorraadboekhouding, bijvoorbeeld het vastleggen van normen ten aanzien van de omvang van de opslag en de tijden waarbinnen (of maximaal aantal manuren waarop) met de metalen gewerkt mag worden.
bebouwing
Vaststaat dat op het perceel Koningin Julianaweg 62 zonder bouwvergunning bijgebouwen zijn gebouwd.
Op 1 oktober 1997 heeft verweerder eisers aangeschreven een zonder vergunning gebouwde berging te verwijderen. In de verwachting dat deze berging in de toekomst vergunningvrij mag worden opgericht, heeft verweerder in het bestreden besluit besloten hier niet (meer) tegen op te treden. Deze berging is daarom thans niet in het geding.
In geding is de bebouwing aan de zuidzijde van het perceel. Voor de bouw hiervan is nimmer een bouwvergunning en vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO aangevraagd of verleend.
Er is niet in geschil dat de bebouwing zonder bouwvergunning is opgericht en dat ook voor een door eisers gestelde (door verweerder betwiste) vernieuwing van het dak in 1988 geen bouwvergunning is verleend. Daarom staat vast dat de bebouwing in strijd met de Woningwet is opgericht.
Het bestemmingsplan “Raadhuis 2000”, waaraan verweerder (mede) terecht heeft getoetst, kent geen overgangsrecht dat deze bebouwing beschermt.
Volgens eisers moet deze bebouwing worden gedoogd, omdat zij reeds lange tijd aanwezig is.
Zoals de ABRS in haar uitspraak van 19 december 2001 heeft overwogen, betekent het feit dat de bebouwing zonder de vereiste bouwvergunning is opgericht, dat verweerder bevoegd was tot handhaving. Alleen in bijzondere gevallen kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden tegen een illegale situatie. Zoals de ABRS heeft overwogen, brengt het gegeven dat de bebouwing reeds lange tijd ter plaatse aanwezig is niet mee dat sprake is van een bijzonder geval. Van een bijzonder geval kan wel sprake zijn indien er concreet zicht bestaat op legalisering.
Vast staat dat het bestemmingsplan “Raadhuis 2000” en daarvoor het bestemmingsplan “Raadhuiskwartier 1981” de bouwwerken niet toestaat, omdat met de bebouwing het maximaal toegestane gezamenlijk oppervlak van de bijgebouwen wordt overschreden. In het bestreden besluit heeft verweerder voorts overwogen dat de bebouwing op grond van het bestemmingsplan “Raadhuis 2000” niet gelegaliseerd kan worden, omdat het bouwwerk mede ten dienste staat aan de bedrijfsactiviteiten. Ook de gewijzigde Woningwet en de (toen concept-) Amvb vergunningvrij bouwen bieden geen perspectief op legalisering.
Gezien de planvoorschriften bestaat geen binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid. Verder is geen sprake van een bouwplan waarvoor vrijstelling kan worden verleend krachtens artikel 17 of Pro 19, derde lid, van de WRO. Evenmin is sprake van een bouwplan dat behoort tot een door gedeputeerde staten aangewezen categorie van gevallen waarvoor vrijstelling kan worden verleend krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO. Aangezien de bedrijfsbouwwerken zijn gelegen in een woonwijk en nimmer een bouwvergunningaanvraag is gedaan, heeft verweerder in redelijkheid kunnen weigeren vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO, de enige nog resterende vrijstellingsmogelijkheid.
Dit betekent dat er geen concreet zicht is op legalisering.
Het door eisers gestelde geeft de rechtbank ook overigens geen aanleiding te oordelen dat de keuze van verweerder voor handhavend optreden door oplegging van de last onder dwangsom in strijd zou zijn met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel.
Het bestreden besluit voor zover het betreft de last onder 3 zal daarom niet worden vernietigd.
Ten aanzien van de begunstigingstermijn overweegt de rechtbank het volgende:
Eisers zijn in het besluit met de last onder 3 aangeschreven het gebouw aan de zuidzijde van het perceel binnen tien weken te verwijderen en verwijderd houden. Een aanvangsdatum voor de tien weken is niet expliciet genoemd. Bij brief van 19 november 2002 heeft verweerder geschreven dat de werking van het bestreden besluit wordt opgeschort tot het moment waarop door de rechtbank op het beroep is beslist. Een en ander moet thans aldus worden verstaan, dat het gebouw verwijderd moet zijn binnen tien weken na verzending van deze uitspraak.
slot
Al het voorgaande brengt met zich dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit zal worden vernietigd voorzover het de last onder 1 en 2 betreft, zijnde de aanschrijving betreffende de reducering van de bedrijfsmatige opslag en de boekhouding, terwijl het bestreden besluit voor wat betreft de last onder 3, zijnde de aanschrijving betreffende het gebouw aan de zuidzijde van het perceel, in stand blijft.
Aangezien het beroep gegrond is, zal verweerder worden veroordeeld in de kosten van het geding. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht is daarbij het gewicht van de zaak bepaald op 1 (gemiddeld) en zijn voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) 2 punten à € 322,- toegekend.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 30 september 2002 (alleen) voor zover het de last onder 1 en 2 betreft;
draagt verweerder op ter zake van het vernietigde deel een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat de gemeente Leidschendam-Voorburg het door eisers betaalde griffierecht, te weten € 218,-, vergoedt;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,-, welk bedrag de gemeente Leidschendam-Voorburg aan eisers moet vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs. G. Dulek, E. Dijt en L.H.J. Kokhuis en in het openbaar uitgesproken op 23 april 2004, in tegenwoordigheid van de griffier drs. A.C.P. Witsiers.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: