Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 02/1085 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
de gemeenteraad van Rijswijk, eiser,
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij wet van 12 juli 2001 tot gemeentelijke herindeling van Den Haag en omgeving (hierna: de Haagse Herindelingswet) zijn, voor zover hier van belang, de grenzen van de gemeenten 's-Gravenhage en Rijswijk gewijzigd. De grenzen zijn gewijzigd conform de bij deze wet behorende kaart.
Bij besluit van 13 juli 2001 (Stcrt. 2001, 145) heeft verweerder een beschrijving vastgesteld van de grenzen die zijn aangegeven op de kaart bij de Haagse Herindelingswet. Daartegen heeft eiser bij brief van 6 september 2001 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 18 september 2001 (Stcrt. 2001, 189) heeft verweerder het besluit van 13 juli 2001 ingetrokken en de grensbeschrijving opnieuw vastgesteld.
Bij brief van 2 november 2001 heeft eiser bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 september 2001.
Eiser is gehoord omtrent zijn bezwaren door verweerder op 16 november 2001.
Eiser heeft tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend, welk verzoek door de fungerend president (thans: voorzieningenrechter) van deze rechtbank bij uitspraak van 18 december 2001 is afgewezen. In de door eiser eveneens aanhangig gemaakte kort-geding-procedure heeft de fungerend president zich bij vonnis van 18 december 2001 onbevoegd verklaard.
Bij besluit van 13 februari 2002, kenmerk BW2002/U52158, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder de bezwaren van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 21 maart 2002, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 26 april 2002 een verweerschrift ingediend.
De zaak is op 21 november 2002 ter zitting behandeld.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J. Daalder, advocaat te 's-Gravenhage.
Motivering
De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit, waarbij eisers bezwaar tegen het besluit van 18 september 2001 niet-ontvankelijk is verklaard, in rechte kan standhouden.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Haagse Herindelingswet treedt verweerder in de plaats van gedeputeerde staten bij de toepassing van artikel 10, tweede lid, (oud) van de Wet algemene regels herindeling (hierna: Wet Arhi) ten aanzien van de gemeenten 's-Gravenhage en Rijswijk en de nieuwe gemeenten Leidschendam-Voorburg en Pijnacker-Nootdorp.
Ingevolge artikel 10, tweede en derde lid (oud, thans artikel 2, eerste en tweede lid), van de Wet Arhi zijn bij een herindelingsontwerp, een herindelingsadvies en een herindelingsregeling een of meer kaarten gevoegd waarop de wijzigingen van de provincie- of gemeentegrenzen zijn aangegeven. Gedeputeerde staten stellen uiterlijk twee maanden na de vaststelling van de herindelingsregeling een beschrijving vast van de grenzen die zijn aangegeven op de bij de herindelingsregeling gevoegde kaart of kaarten. De beschrijving geschiedt met behulp van kadastrale kenmerken en indien dat niet mogelijk is met behulp van coördinaten van het verschoven stelsel van rijksdriehoeksmeting. De inwerkingtreding van de herindelingsregeling wordt bepaald op een tijdstip gelegen na de vaststelling van de grensbeschrijving.
Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat het primaire besluit van 18 september 2001 moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift omdat aan alle formele en inhoudelijke vereisten voor het aannemen van een algemeen verbindend voorschrift is voldaan. Voor zover geoordeeld zou moeten worden dat het besluit van 18 september 2001 geen zelfstandige rechtsnormen bevat, meent verweerder dat in ieder geval sprake is van een besluit dat zodanig verknoopt is met een algemeen verbindend voorschrift, te weten de Haagse Herindelingswet, dat dit hiervan niet los kan worden gezien zodat er sprake is van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften. Verweerder heeft zich met name beroepen op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak (hierna: de Afdeling) van 18 augustus 2000, JB 2000/295 en 17 juli 2002, JB 2002, 248.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat het besluit van 18 september 2001 een concretiserend besluit van algemene strekking is waartegen op basis van artikel 8:1 van Pro de Awb beroep openstaat. Het besluit ontbeert zelfstandige normstelling. Eiser heeft zich voorts ter zitting op het standpunt gesteld dat de Haagse Herindelingswet weliswaar een wet in formele zin is maar niet het karakter heeft van een algemeen verbindend voorschrift. Volgens eiser is de Haagse Herindelingswet in materieel opzicht te beschouwen als een besluit van algemene strekking. Bezwaar en beroep tegen de Haagse Herindelingswet is uitgesloten doordat artikel 1:1, tweede lid, aanhef en sub a, van de Awb bepaalt dat de wetgevende macht geen bestuursorgaan is en niet op basis van artikel 8:2, aanhef en sub a, van de Awb. Verknooptheid tussen het besluit van 18 september 2001 en de Haagse Herindelingswet zodat sprake zou zijn van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften waartegen beroep (na voorafgaand bezwaar) is uitgesloten, kan volgens eiser niet worden aangenomen.
Verweerder heeft ter zitting de stelling van eiser dat de Haagse Herindelingswet geen algemeen verbindend voorschrift als bedoeld in artikel 8:2, aanhef en sub a, van de Awb is, gemotiveerd bestreden en zich vervolgens op het standpunt gesteld dat, voor zover aangenomen moet worden dat eisers stelling juist is, de jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot het "verknooptheid"-criterium in casu relevant is. De achterliggende gedachte van de Afdeling bij haar jurisprudentie is immers dat als iets niet appellabel is, het daarmee verknoopte uitvoeringsbesluit dit evenmin is. Nu de Haagse Herindelingswet geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb is omdat het niet afkomstig is van een bestuursorgaan, kan tegen het besluit van 18 september 2001 evenmin beroep worden ingesteld.
De rechtbank overweegt het volgende.
De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat het besluit van
18 september 2001 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. In beginsel staat tegen een dergelijk besluit beroep open tenzij sprake is van één van de uitzonderingen bedoeld in de artikelen 8:2 tot en met 8:6 van de Awb.
Vervolgens overweegt de rechtbank dat het besluit van 18 september 2001 op zichzelf beschouwd geen zelfstandige rechtsnorm bevat die zich leent voor herhaalde toepassing. De rechtbank is derhalve van oordeel dat het besluit van 18 september 2001 geen algemeen verbindend voorschrift is als bedoeld in artikel 8:2, aanhef en sub a, van de Awb.
Dan dient de vraag te worden beantwoord of verweerder op goede gronden met verwijzing naar de recente jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot het "verknooptheid"-criterium heeft overwogen dat in casu sprake is van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften als bedoeld in artikel 8:2, aanhef en sub a, van de Awb en dat om die reden geen beroep openstaat tegen het besluit van 18 september 2001.
De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. De rechtbank is van oordeel dat van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften reeds geen sprake kan zijn nu de Haagse Herindelingswet, voor zover hier van belang, zelf niet als een algemeen verbindend voorschrift kan worden aangemerkt. De Haagse Herindelingswet is weliswaar een wet in formele zin maar bevat geen zelfstandige rechtsnormen met algemene strekking die zich lenen voor herhaalde toepassing, althans niet voor wat betreft de hier in geding zijnde wijziging van de grenzen van de gemeenten 's-Gravenhage en Rijswijk. De rechtbank merkt voorts op dat artikel 8:2, aanhef en sub a, van de Awb alleen ziet op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften. Nu de Haagse Herindelingswet afkomstig is van de wetgevende macht, welk orgaan gelet op artikel 1:1, tweede lid, aanhef en sub a, van de Awb niet als bestuursorgaan wordt aangemerkt, is de Haagse Herindelingswet geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Dit brengt met zich mee dat artikel 8:2, aanhef en sub a, van de Awb ook om die reden niet als wettelijke grondslag kan dienen voor het niet-appellabel zijn van de Haagse Herindelingswet (en daarmee het besluit van 18 september 2001).
Ten slotte oordeelt de rechtbank over verweerders ter zitting betrokken stelling, dat ook als de Haagse Herindelingswet, voor zover hier van belang, geen algemeen verbindend voorschrift is, de eerder genoemde uitspraken van de Afdeling met betrekking tot het "verknooptheid"-criterium meebrengen dat tegen het besluit van 18 september 2001 geen beroep openstaat omdat de Haagse Herindelingswet geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb en daardoor niet-appellabel is.
De rechtbank overweegt dat de uitspraken van de Afdeling uitsluitend betrekking hebben op verknooptheid met algemeen verbindende voorschriften. Of de Afdeling ook in een geval als het onderhavige tot de conclusie zou komen dat geen beroep openstaat, kan uit deze uitspraken niet worden afgeleid. Ook de wetsgeschiedenis van de Awb geeft geen steun voor verweerders standpunt. De consequenties van verknooptheid van een besluit met een onderliggende wet in formele zin zijn in de wetsgeschiedenis niet aan de orde gesteld.
In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, 1991-1992, 22 495, nr. 3, Parlementaire geschiedenis AWB II, p. 386) wordt ten aanzien van het huidige artikel 8:2 van Pro de Awb slechts opgemerkt dat de in artikel 8:2, sub b en c, van de Awb vermelde besluiten zo nauw verknoopt zijn met het onderliggende algemeen verbindende voorschrift c.q. de beleidsregel, dat beroep tegen deze besluiten zou neerkomen op een rechtstreeks beroep tegen de onderliggende algemeen verbindende voorschriften of de beleidsregels. Zij dienen derhalve met de besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels, op één lijn te worden gesteld en zijn daarom van beroep op de rechtbank uitgezonderd. De rechtbank overweegt hierbij voorts dat, terwijl voor toepassing van het "verknooptheid"-criterium in een geval als het onderhavige geen steun is te vinden in de tekst van de Awb en de wetsgeschiedenis, in de Memorie van Toelichting ten aanzien van het huidige artikel 8:1 van Pro de Awb wél uitdrukkelijk voorbeelden worden gegeven van niet van beroep uitgezonderde besluiten van algemene strekking als de vaststelling van een op rechtsgevolg gericht plan, de aanwijzing van een terrein en de plaatsing van verkeersborden. De rechtbank is van oordeel dat ook het besluit van
18 september 2001 als een dergelijk appellabel besluit van algemene strekking dient te worden beschouwd.
De rechtbank is gezien het vorenstaande van oordeel dat verweerder het bezwaar van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank acht het beroep derhalve gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de wet.
De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op
€ 644,-, te weten € 322,- voor het beroepschrift en € 322,- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het bestreden besluit van 13 februari 2002, kenmerk BW2002/U52158;
Draagt verweerder op een nieuwe beslissing op eisers bezwaar van
2 november 2001 te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
Bepaalt dat de rechtspersoon de Staat der Nederlanden (het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 218,-, vergoedt;
Veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,-, welke kosten voormelde rechtspersoon aan eiser dient te vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs. F.J. Verbeek, E.J.M. Heijs en I.L. de Graaf en in het openbaar uitgesproken op 18 december 2002, in tegenwoordigheid van de griffier mr. M.B.E. Hersmis.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
Reg.nr. AWB 02/1085 BESLU