Uitspraak
UITSPRAAK
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
enkelvoudige kamer
reg. nr.: AWB 00/1302 S1813
inzake: A, geboren op [...] 1972, van Pakistaanse nationaliteit, wonende te Pakistan, eiser,
gemachtigde: mr. F.H. Bruggink, advocaat te Amsterdam,
tegen: de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Maarschalkerweerd, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie (IND).
I. PROCESVERLOOP
1. B, verder te noemen referente, heeft op 23 juli 1998 bij de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland verzocht om een ambtshalve advies omtrent de afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) ten behoeve van eiser. De korpschef heeft op 8 februari 1999 een negatief advies afgegeven aan de Visadienst. De Visadienst heeft dit advies op 5 maart 1999 overgenomen, waarmee ambtshalve een beslissing is genomen omtrent de afgifte van de gevraagde mvv. Tegen deze beslissing is namens eiser bij bezwaarschrift van 18 maart 1999 bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn ingediend bij brief van 24 maart 1999 en aangevuld bij brieven van 9 juni 1999 en van 22 september 1999. Het bezwaar is bij besluit van 18 januari 2000 ongegrond verklaard.
2. Bij beroepschrift van 7 februari 2000 is namens eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 30 maart 2000 en aangevuld bij brief van 23 oktober 2000. Op 20 september 2000 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 9 november 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Eiser heeft ter completering van het dossier nadere stukken overgelegd bij brief van 3 mei 2001.
3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juni 2001. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door referente, bijgestaan door eisers gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde.
II. FEITEN
In dit geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Referente is geboren op [...] 1979 te Pakistan. Bij besluit van 1 oktober 1993 is de vader van referente, C, tot Nederland toegelaten als vluchteling.
Op 22 september 1995 is referente samen met haar moeder Nederland binnengereisd. De op dezelfde dag door referentes moeder, mede ten behoeve van referente, ingediende aanvraag om toelating als vluchteling is bij besluit van 3 juli 1996 ingewilligd.
Op 2 februari 1998 is referente „met de handschoen“ gehuwd met eiser, volgens de Ahmadi-Moslimtraditie.
Op 4 januari 2000 zijn vragen gesteld in de Tweede Kamer met betrekking tot de legalisatie van huwelijksakten van Ahmadi-Moslims. Op 2 maart 2000 heeft verweerder, mede namens de Minister van Justitie, antwoord gegeven op die vragen. Daarin wordt vermeld dat Ahmadi-huwelijken voortaan inhoudelijk zullen worden geverifieerd en voorzien van een individueel ambtsbericht. Bij overlegging van zo’n geverifieerde akte kan een betrokkene worden toegelaten op grond van het partnerbeleid.
Op 24 oktober 2000 heeft eiser opnieuw een mvv aangevraagd. Op 19 april 2001 is hierop negatief geadviseerd door de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland.
III. STANDPUNTEN PARTIJEN
1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser niet in aanmerking komt voor verlening van de gevraagde mvv. Eiser komt niet in aanmerking voor toelating ingevolge het beleid neergelegd in hoofdstuk B7/17 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 1994. De ratio van dit beleid leent zich niet voor toepassing in onderhavige situatie. Referente is immers toegelaten op grond van hoofdstuk B7/17 van de Vc 1994, als gezinslid van haar vader die op grond van zijn vluchtsituatie als vluchteling was toegelaten. Niet kan worden gesteld dat de nareis van eiser voortvloeit uit de tijdelijke ontwrichting van de gezinsband veroorzaakt door de eigen vluchtsituatie van referente.
Ook wanneer er vanuit zou moeten worden gegaan dat hoofdstuk B7/17 van de Vc 1994 naar analogie van toepassing moet worden verklaard op gezinsleden van mensen die zelf in het bezit zijn van een afgeleide vluchtelingenstatus, kan eiser geen beroep doen op dit beleid. Er is in casu immers geen sprake van gezinshereniging maar van gezinsvorming. Bovendien is eiser niet zo spoedig mogelijk nagereisd nadat referente was toegelaten als vluchteling.
Eiser komt evenmin in aanmerking voor toelating ingevolge het beleid inzake toelating voor verblijf bij echtgenoot zoals neergelegd in hoofdstuk B1/1 van de Vc 1994. Het bestaan van een rechtsgeldig huwelijk is niet met gelegaliseerde en geverifieerde documenten aangetoond. Bovendien beschikt referente niet duurzaam over voldoende middelen van bestaan.
De weigering van de toelating betekent geen schending van artikel 8 van Pro het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Referente heeft er destijds voor gekozen om haar vader naar Nederland te volgen en niet bij eiser in Pakistan te blijven. Voorts is niet gebleken van een objectieve belemmering om het familie- of gezinsleven in Pakistan uit te oefenen. Referente is destijds immers niet toegelaten als vluchteling op grond van omstandigheden die haar persoonlijke situatie in Pakistan betroffen. Voorzover dient te worden aangenomen dat er sprake is van een objectieve belemmering, is er slechts sprake van een positieve verplichting om eiser toe te laten indien duidelijk is dat nimmer aan de toelatingsvoorwaarden zal kunnen worden voldaan. Referente draagt haar eigen verantwoordelijkheid om aan de voorwaarden, zoals deze worden gesteld in het beleid, te gaan voldoen, ook voor wat betreft het middelenvereiste. Van referente mag worden verwacht dat zij gedurende een redelijke termijn alles op alles zet om werk te krijgen. Het is immers aannemelijk dat referente binnen een redelijke termijn haar studie zal kunnen voltooien en in staat zal zijn een (passende) arbeidsplaats te bemachtigen.
Desgevraagd heeft verweerder ter zitting bevestigd dat niet is gewacht met het nemen van het besluit op bezwaar totdat de kamervragen over de erkenning van Ahmadi-huwelijken waren beantwoord. Dit werd niet nodig geacht omdat de antwoorden op deze vragen in het onderhavige geval niet tot een andere situatie konden leiden. Afgezien van het ontbreken van een gelegaliseerde huwelijksakte, werd niet voldaan aan het middelenvereiste.
Verder heeft verweerder ter zitting verklaard, desgevraagd, dat binnen de gedragslijn zoals neergelegd in Werkinstructie 181 van de IND, geen uitgangspunt is geformuleerd met betrekking tot het vermoeden van een objectieve belemmering in het geval dat de persoon bij wie gezinshereniging
of -vorming wordt beoogd in het bezit is van een afgeleide vluchtelingenstatus. Op het moment van het bestreden besluit is evenmin sprake geweest van vaststaand beleid wat betreft de vrijstelling van het legalisatievereiste in het geval van een Ahmadi-huwelijk waarbij sprake is van een objectieve belemmering om het gezinsleven buiten Nederland te kunnen voeren.
2. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte de gevraagde mvv heeft geweigerd. Eisers primaire standpunt is dat het beleid zoals neergelegd in hoofdstuk B7/17 van de Vc 1994 wel degelijk van toepassing is op zijn geval. Referente is als vluchteling tot Nederland toegelaten en dient dan ook op eigen merites als vluchteling te worden beschouwd. Verweerder gaat er bovendien ten onrechte vanuit dat in het onderhavige geval sprake zou zijn van gezinsvorming, en niet van gezinshereniging. Referente en eiser waren reeds op het moment van haar vertrek verloofd, zodat gesteld moet worden dat eiser toen al deel vormde van haar gezin. Gelet op de leeftijd van referente en het voor haar onvrijwillige karakter van de in het verleden gemaakte „keuzes“ kan haar de tijdspanne waar het gaat om de nareis niet worden tegengeworpen. Voorzover het beleid niet voorziet in een geval als het onderhavige, dient verweerder gebruik te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid.
Eiser stelt zich secundair op het standpunt dat, voorzover het beleid zoals neergelegd in hoofdstuk B1/1 van de Vc 1994 dient te worden toegepast, verweerder – gelet op de positie van de Ahmadi-Moslims in Pakistan – niet in redelijkheid kan tegenwerpen dat eiser geen gelegaliseerde huwelijksakte heeft overgelegd. Eiser verwijst in dit verband naar een beslissing tot heropening van de meervoudige kamer van deze rechtbank, zittingsplaats Den Haag, van 20 januari 2000 (AWB 99/5063 VRWET) en, ter zitting, naar een uitspraak van dezelfde rechtbank en zittingsplaats in dezelfde zaak van 30 oktober 2000 (JV 2001/4). Wat het middelenvereiste betreft, stelt eiser zich op het standpunt dat van referente niet in redelijkheid kan worden verlangd dat zij haar opleiding staakt teneinde aan het middelenvereiste te voldoen.
Ten slotte stelt eiser zich op het standpunt dat, wanneer hij niet in aanmerking komt voor toelating op grond van het beleid, artikel 8 EVRM Pro tot aanname van een positieve verplichting tot toelating noopt. Referente is immers vluchteling, zodat in beginsel moet worden uitgegaan van een objectieve belemmering om het gezinsleven in Pakistan uit te oefenen. Het standpunt van verweerder met betrekking tot de huwelijksakte levert een situatie op waarin nimmer kan worden voldaan aan de voorwaarden, en mag dus in eisers geval niet worden tegengeworpen.
Ter zitting heeft referente, desgevraagd, gemeld dat zij inmiddels gestopt is met haar MBO-opleiding Handel en sinds 1 november 2000 werkzaam is als schoonmaakster. Hiermee verdient zij een brutosalaris van f 2.728,-- per maand. Verder heeft eisers gemachtigde verklaard dat eiser, in het kader van zijn nieuwe aanvraag, zijn huwelijksakte ter verificatie heeft aangeboden, maar dat hierover nog geen individueel ambtsbericht is ontvangen.
IV. OVERWEGINGEN
1. Het bestreden besluit is een besluit omtrent de afgifte van een visum. Dit besluit is genomen op basis van het Souverein Besluit van 12 december 1813. Op grond van artikel 72, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een dergelijk besluit voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, gelijkgesteld met een besluit gegeven krachtens de Vw 2000. Deze rechtbank is derhalve bevoegd.
2. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
3. Een mvv-aanvraag wordt getoetst aan dezelfde criteria als een aanvraag om een vergunning tot verblijf. Het bestreden besluit dateert van vóór inwerkingtreding van de Vw 2000 (Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Stb. 2000, 495). Vanwege de ex-tunc toetsing dient de inhoud van het besluit daarom te worden getoetst aan de Vw 1965 en aanverwante regelingen.
4. Een mvv kan, evenals een vergunning tot verblijf, ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Vw worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend. Bij de toepassing van dit artikel is het beleid gevoerd dat vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten, tot toelating nopen. Dit beleid is neergelegd in de Vc 1994.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser niet in aanmerking komt voor toelating voor verblijf bij referente omdat geen gelegaliseerde huwelijksakte over is gelegd en omdat niet wordt voldaan aan het middelenvereiste zoals gesteld in hoofdstuk B1/1 van de Vc 1994. Hierover overweegt de rechtbank als volgt.
Wat betreft het legalisatievereiste
6.1 Vast staat dat huwelijken geregistreerd in de registers van de Ahmadi gemeenschap sinds 1974 naar Pakistaans recht geen rechtgeldige huwelijken zijn. Als gevolg hiervan zal een huwelijksakte die slechts is opgenomen in de registers van de Ahmadi-gemeenschap nimmer gelegaliseerd kunnen worden, aangezien de Pakistaanse overheid dergelijke huwelijksvoltrekkingen niet erkent. Waar eiser krachtens het op het moment van het bestreden besluit geldende beleid zowel gelegaliseerde als geverifieerde documenten dient te overleggen ten bewijze van zijn huwelijk, kan hij in de huidige situatie nimmer een beroep doen op toelating als echtgenoot.
6.2. In reactie op vragen van deze rechtbank, zittingsplaats Den Haag, heeft verweerder bij brief van 31 maart 2000 verklaard dat hij onder het voornoemd beleid niet bereid is een Ahmadi-huwelijksakte, eventueel na verificatie daarvan, te beschouwen als een ongehuwdverklaring en in het kader van het partnerbeleid toelating te verlenen. Verweerder stelt dat van de betrokkene verlangd wordt om via de Pakistaanse overheid een (officiële) ongehuwdverklaring aan te vragen. Onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Den Haag, van 30 oktober 2000, is de rechtbank van oordeel dat, nog daargelaten of de Pakistaanse overheid bereid is om dergelijke verklaringen te verstrekken aan mensen die volgens de Ahmadi traditie zijn gehuwd, een dergelijke aanvraag tot allerlei complicaties aanleiding geeft, dan wel kan geven. Wie volgens de Ahmadi traditie is gehuwd wordt immers in diverse officiële documenten, zoals bijvoorbeeld het paspoort, als gehuwd aangemerkt. Gelet op deze bijzondere omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het onverkort vasthouden aan het vereiste van een gelegaliseerde huwelijksakte dan wel een verklaring van ongehuwd zijn in het geval van een Ahmadi-huwelijk leidt tot gevolgen welke voor de belanghebbende onevenredig zijn in verhouding tot het met de beleidsregel te dienen doel. Verweerder dient derhalve op dit punt gebruik te maken van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. Dit klemt te meer nu het beleid inderdaad is gewijzigd naar aanleiding van de kamervragen die op 4 januari 2000 zijn gesteld.
7. Uit het hiervoor overwogene volgt dat het bestreden besluit op dit punt genomen is in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb, dat vereist dat het besluit op bezwaar op een deugdelijke motivering berust.
Wat betreft het middelenvereiste
8.1 De mate waarin eiser mag worden tegengeworpen dat niet wordt voldaan aan het in hoofdstuk B1/1 van de Vc 1994 gestelde middelenvereiste hangt onder andere af van de vraag in hoeverre sprake is van een objectieve belemmering om het gezinsleven in het land van herkomst te voeren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze voorvraag onvoldoende gemotiveerd behandeld. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn standpunt dat er, reeds gelet op de grondslag van referentes toelating, geen sprake kan zijn van een objectieve belemmering om het gezinsleven buiten Nederland te kunnen uitoefenen. Anders dan verweerder suggereert, sluit het feit dat referente is toegelaten als gezinslid van een reeds toegelaten vluchteling niet uit dat zij zelf in een vluchtsituatie verkeert. Gelet op de gronden waarop aan referente verblijf is toegestaan, dient eerder van het tegenovergestelde te worden uitgegaan. Immers, uit het besluit waarmee de mede ten behoeve van referente gedane aanvraag om toelating als vluchteling is ingewilligd, is overwogen dat: „Gelet op hetgeen is aangevoerd en hetgeen overigens bekend is, is aannemelijk dat betrokkene in het land van herkomst gegronde reden heeft te vrezen voor vervolging in de zin als hiervoor bedoeld (te weten: in de zin van artikel 15, eerste lid, van de Vw – rb).“
Bovendien overweegt de rechtbank dat, blijkens de vaste gedragslijn van de IND ter uitvoering van de verplichtingen voortvloeiende uit artikel 8 van Pro het EVRM zoals neergelegd in Werkinstructie 181, indien de persoon bij wie gezinshereniging- of vorming wordt beoogd als vluchteling is toegelaten, een zeer sterk vermoeden bestaat van een objectieve belemmering. Dit vermoeden kan slechts op individuele gronden van de betreffende zaak worden weerlegd. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit niet uitgelaten over de vraag of ten aanzien van referente persoonlijk al dan niet sprake is van een objectieve belemmering. Dit zal verweerder alsnog moeten doen. Aangezien de uitkomst van deze beoordeling bepalend is voor de vraag welk toetsingskader met betrekking tot het middelenvereiste moet worden gehanteerd, ziet de rechtbank af van een verdere beoordeling van hetgeen in het bestreden besluit is overwogen omtrent dit vereiste.
9. De conclusie is dan ook dat het beroep van eiser gegrond is. Het bestreden besluit dient derhalve te worden vernietigd.
10. Gelet op het voorgaande zal het overige dat tussen partijen in geschil is buiten beschouwing blijven.
11. Gezien het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn begroot op ƒ 1420,-- als kosten van verleende rechtsbijstand.
De rechtbank beslist daarom als volgt.
V. BESLISSING
De rechtbank
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op ƒ 1420,-- (zegge veertienhonderd en twintig gulden), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier van deze rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan en uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2001, door
mr. E.H. de Jong-van Dooijeweert, rechter, in tegenwoordigheid van mr. S. van Walsum, griffier.