Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
zittinghoudende te Haarlem
Meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken
U I T S P R A A K
artikel 8:77 Algemene Wet Bestuursrecht (Awb)
artikel 33a Vreemdelingenwet (Vw)
reg.nr: AWB 99/6851 VRWET H
inzake: A, wonende/verblijvende te B,
eiseres,
gemachtigde: mr. B. Hiddinga, advocaat te 's-Gravenhage;
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
gemachtigde: mr. R.P. den Otter, juridisch medewerker bij Pels Rijcken en Droogleever Fortuijn advocaten te 's-Gravenhage.
1. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1.1 Eiseres, geboren op [...] 1972, heeft de Zwitserse nationaliteit.
Zij verblijft sedert 20 augustus 1993 in Nederland. Aan eiseres is met ingang van 5 november 1993 een vergunning tot verblijf verleend met als beperking studie voortgezet/beroepsonderwijs aan de Rotterdamse dansacademie. Deze
vergunning tot verblijf is laatstelijk verlengd tot 31 augustus 1998.
1.2 Op 2 september 1998 heeft eiseres een aanvraag ingediend om verlenging, c.q. wijziging van de beperking waaronder de vergunning tot verblijf was verleend, in het verrichten van arbeid in loondienst. Op 2 december 1998 heeft zij
voormelde aanvraag om wijziging van de beperking ingetrokken en dit maal verzocht om wijziging van de beperking van de vergunning tot verblijf in:
verblijf op grond van het in 1875 tussen Nederland en Zwitserland gesloten Tractaat van vriendschap, vestiging en handel (hierna: het Tractaat). Op 10 juni 1999 heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend tegen verweerders weigering
te beslissen. Op diezelfde datum heeft eiseres de president van deze rechtbank verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Bij beschikking van 30 juni 1999 heeft verweerder alsnog een reële beslissing genomen op de
aanvraag.
Tevens is bepaald dat de uitzetting niet achterwege zou blijven hangende de behandeling van het (reeds ingediende) bezwaarschrift. Bij uitspraak van 9 juli 1999 van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, met nummer AWB
99/5052, is het verzoek om een voorlopige voorziening strekkende tot schorsing van verweerders beslissing de uitzetting niet achterwege te laten, afgewezen, waarbij geen toepassing is gegeven aan het bepaalde in artikel 33b Vw.
Daarop heeft verweerder het bezwaarschrift op 9 augustus 1999 ongegrond verklaard.
1.3 Bij beroepschrift van 13 augustus 1999 heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en in zijn verweerschrift geconcludeerd tot ongegrondverklaring van
het beroep.
1.4 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 25 januari 2000. Ter zitting hebben eiseres en verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteengezet.
1.5 Nadat het onderzoek ter terechtzitting op 25 januari 2000 was gesloten, heeft de rechtbank besloten het onderzoek te heropenen in verband met het verschaffen van nadere informatie door de Minister van Buitenlandse Zaken. Naar
aanleiding daarvan heeft verweerder bij begeleidend schrijven van 23 mei 2000 de rechtbank de reactie van de Minister van Buitenlandse Zaken d.d. 10 april 2000 doen toekomen. Van de zijde van eiseres is daarop bij schrijven van 24
mei 2000 gereageerd. Aanvullend op zijn brief van 23 mei 2000 heeft verweerder bij schrijven van 19 juni 2000 de rechtbank een brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken d.d. 15 juni 2000
doen toekomen. Bij dupliek van 27 juni 2000 is daarop van de zijde van de gemachtigde van eiseres nog gereageerd. Hierna heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en uitspraak gedaan.
2. OVERWEGINGEN
Wettelijk kader
2.1 Ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
2.2 Verweerder voert met het oog op de bevolkings- en
werkgelegenheidssituatie hier te lande bij de toepassing van dit artikellid een beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen - behoudens verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten- slechts voor verlening van een
vergunning tot verblijf in aanmerking komen, indien met hun verblijf hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend of indien er sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard. Dit beleid is neergelegd in de
Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc).
Beoordeling van het beroep
2.3 In dit geding dient te worden beoordeeld of de ongegrondverklaring van het bezwaar in rechte stand kan houden. Daartoe moet worden bezien of dit besluit de toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsregels kan doorstaan.
2.4 Verweerder heeft in de bestreden beschikking verwezen naar de beschikking in primo, waarin - voorzover hier van belang - is overwogen dat het Tractaat voorziet in de mogelijkheid van vrije toegang en vestiging van wederzijdse
onderdanen in de beide verdragsstaten. Een onderdaan van de Zwitserse Bondsstaat heeft op grond van het Tractaat recht op een behandeling die niet minder gunstig is dan de behandeling van een Nederlander, indien hij zich in
Nederland wil vestigen en/of alhier economische activiteiten anders dan in loondienst wil gaan verrichten. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat die activiteiten zich niet mogen uitstrekken tot het zoeken naar of het
aannemen van werk op de arbeidsmarkt en evenmin recht geven op toegang tot de arbeidsmarkt.
Indien een onderdaan van de Zwitserse Bondsstaat zich hier te lande wil vestigen voor het verrichten van arbeid in loondienst, is het beleid als genoemd in hoofdstuk B11 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 1994 onverkort van
toepassing. Daarnaast heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de president van deze rechtbank d.d.
9 juli 1999 in de voorlopige voorziening. In die uitspraak is het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen, waartoe kort weergegeven is overwogen dat verzoekster hangende het oordeel in de voorlopige voorziening geen concrete
gegevens heeft verschaft die aannemelijk maken dat zij op dat moment arbeid als zelfstandige danwel arbeid in loondienst verricht of dat er enig concreet vooruitzicht bestaat dat zij die arbeid binnen afzienbare tijd gaat
verrichten.
2.5 Eiseresses gemachtigde heeft in beroep (onder meer) onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank,
nevenzittingsplaats Zwolle d.d. 13 mei 1997 (met registratienummer AWB 97/120) gepersisteerd bij het standpunt dat eiseres een rechtstreeks verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 1 van het Tractaat. Zij meent dat voldoende is dat
zij, zoals zij heeft aangetoond, haar beroep hier te lande uitoefent. Daarnaast doet zij geen beroep op de openbare kas.
Eiseres heeft stukken overgelegd, waaronder een bewijs van inschrijving van haar bedrijf -een danstheater- van augustus 1999, alsmede een arbeidsovereenkomst die zij per 1 september 1999 voor de duur van 8 maanden is aangegaan met
de stichting jeugdtheater Hofplein te Rotterdam.
2.6 Ter zitting heeft het debat zich toegespitst op de vraag, welke uitleg aan het Tractaat moet worden gegeven.
2.7 Verweerder heeft zich in dat verband, voorzover hier van belang, primair op het standpunt gesteld dat het Tractaat in de eerste plaats strekt tot verbetering van de handelsbetrekkingen tussen beide landen. Het Tractaat voorziet
in de mogelijkheid van vrije
toegang en vestiging van wederzijdse onderdanen in de beide verdragsstaten, voorzover de vreemdeling economische activiteiten anders dan in loondienst beoogt te verrichten. Verweerder blijft bij zijn in de bestreden beschikking
ingenomen standpunt dat, indien een onderdaan van Zwitserland zich hier te lande wil vestigen voor het verrichten van arbeid in loondienst, hoofdstuk B11 van de Vreemdelingencirculaire onverkort van toepassing is en derhalve dient
te worden beschikt over een
tewerkstellingsvergunning. Verweerder meent dat die opvatting is terug te voeren op de gedachte dat de naderhand gesloten Europese verdragen de inhoud van het Tractaat wezenlijk beïnvloeden en dat daarmee grond voor toepasselijkheid
van het in de
Vreemdelingencirculaire neergelegde beleid zou zijn ontstaan.
Subsidiair heeft verweerder betoogd dat, zelfs als eiseresses gemachtigde in zijn stelling moet worden gevolgd, sprake dient te zijn van een arbeidscomponent. Daarvan zijn geen, althans niet ten tijde van de bestreden beschikking,
concrete gegevens overgelegd.
2.8 De rechtbank heeft na sluiting van het onderzoek ter zitting aanleiding gezien het onderzoek te heropenen en heeft verweerder bij schrijven van 13 maart 2000 verzocht de volgende vragen ter beantwoording door te geleiden naar de
Minister van Buitenlandse Zaken:
1) Kunnen op grond van de totstandkomingsgeschiedenis van het Tractaat van vriendschap, vestiging en handel tussen Nederland en Zwitserland (hierna: het Tractaat) uitspraken worden gedaan omtrent het werkingsbereik van art. 1? Biedt
die geschiedenis grond voor de opvatting dat het Tractaat er (enkel) toe strekte de
handelsbetrekkingen tussen Nederland en Zwitserland te verbeteren en uit te breiden en niet tot doel had om te voorzien in een recht van vrije vestiging voor de wederzijdse onderdanen wanneer die vestiging niet ten dienste stond van
het (zelfstandig) uitoefenen van een economische activiteit?
2) Wat was de aanleiding voor de wijziging van het op 19 augustus 1875 te Bern gesloten Tractaat van vriendschap, vestiging en handel tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Zwitserse Bondsstaat?
3) Is in de bespreking die tot wijziging heeft geleid ook de noodzaak tot aanpassing van art. 1 van het Tractaat voorwerp van overleg geweest? Zo nee, waarom niet? Zo ja, waarom is van wijziging afgezien? Blijkt uit de notulen van
de besprekingen iets omtrent de uitleg die door Nederland en/of Zwitserland (in 1996) aan deze bepaling werd gegeven?
4) Is bekend welke uitleg Zwitserland geeft aan het in art. 1 van het Tractaat vervatte recht op vrije vestiging?
5) Valt uitleg van een bepaling in het Tractaat binnen de kring van onderwerpen die op de voet van art. 2 van de Notawisseling tussen de Nederlandse en Zwitserse Regering tot wijziging van het Tractaat (Trb 1996, 217) voor
bespreking in het bilateraal Comité in aanmerking komt? Zo ja, is bespreking daarvan te voorzien?
2.9 Naar aanleiding hiervan is door het Ministerie van Buitenlandse Zaken een rapport opgemaakt d.d. 10 april 2000. Bij begeleidende brief d.d. 23 mei 2000 heeft verweerder de rechtbank dit rapport doen toekomen, waarin omtrent de
uitleg van het Tractaat op grond van de verdragsgeschiedenis, voorzover hier van belang, het volgende naar voren is gebracht.
De voorgeschiedenis van het Tractaat gaat terug tot de jaren zestig van de negentiende eeuw. In 1862 stemde de Staten-Generaal niet in met de tekst van een dergelijk tractaat, o.a. in verband met het feit dat Zwitserland geen vrije
godsdienstuitoefening toestond aan zich daar te lande vestigende vreemdelingen. Hernieuwde
onderhandelingen werden in 1867 door Nederland afgebroken. Het achterliggende belang in 1862 voor het sluiten van het Tractaat, was vooral een handelsbelang.
Op instigatie van de in Zwitserland gevestigde Nederlandse consul-generaal heeft in oktober 1874 een briefwisseling plaatsgevonden tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van
Financiën, naar aanleiding waarvan de verdragsonderhandelingen werden heropend. Men was het erover eens dat het niet alleen voor de Nederlanders in Zwitserland, maar ook voor de Nederlandse handel van belang was dat het verdrag
gesloten werd.
Op verzoek van Financiën informeert de consul generaal naar de regelgeving in de 25 kantons ten aanzien van de vestiging van Nederlanders. Globaal is de situatie als volgt "...dat onderdanen van al die vreemde mogendheden die tot de
confederatie in geen verdragsbetrekking staan, door de kantons ten opzigte van hunnen vestiging en van de uitoefening van hun bedrijf niet even gunstig behoeven behandeld te worden als de onderdanen van staten met wie verdragen
gesloten zijn, welke laatstbedoelde onderdanen zij behandelen moeten als hunnen eigene burgers...".
Op 19 augustus 1875 wordt het Tractaat getekend.
In de memorie van toelichting voeren de ministers van Buitenlandse Zaken en van Financiën met betrekking tot de heropening van de onderhandelingen in 1874 aan "... vooral echter waren het de in Zwitserland bestaande bepalingen
omtrent de 'vestiging' die het raadzaam deden achten de gelijkstelling der Nederlandse onderdanen met de nationalen daar te lande verzekerd te zien (...)".
Artikel 1 van het toen in onderhandeling zijnde Tractaat luidt als volgt. De wederzijdse onderdanen en burgers der beide Hooge contracterende Partijen zullen volkomen met de nationalen worden gelijkgesteld, voor al wat aangaat het
verblijf en de vestiging, de uitoefening van de handel, de nijverheid en de beroepen, de betaling der belastingen, de uitoefening der godsdiensten, het regt om allerlei roerende en onroerende eigendommen te verkrijgen en daarover te
beschikken bij koop, verkoop, schenking, ruil, laatste wilsbeschikking en erfopvolging bij versterf.
De Raad van State evenwel blijkt bij brief van 2 november 1875 aan de Koning bedenkingen te hebben tegen deze tekst.
"Bij art. 1 van dit tractaat worden de woorden 'le séjour et l'établissement' die in het verworpen tractaat (red. nl. dat van 1862) met het oog slechts op eene gelijkstelling aan de 'nation la plus favorisée' gebezigd waren, in
verband gebracht met eene assimilation complète aux nationaux in welk verband zij in andere verdragen niet voorkomen. (...). Dientengevolge toch zouden naar het schijnt aan de Zwitsers hier te lande en in onze koloniën regten kunnen
worden verzekerd die niet overeen te brengen zijn met onze wetgeving op de toelating, vestiging, uitzetting en uitlevering van vreemdelingen in het algemeen, welke rechten dan ook nog nimmer aan onderdanen van andere staten zijn
toegekend, doch - en hierop zij al dadelijk met aandrang gewezen - welke eenmaal tot de Zwitsers uitgestrekt zijnde, aanleiding zullen geven aan allen, die bij het verdrag aanspraak bekomen hebben om te worden behandeld op den voet
der meest begunstigde natie, om hen ook voor zich te vorderen".
Naar aanleiding van dit commentaar besluiten de betrokken ministers onderhandelingen met Zwitserland aan te gaan met betrekking tot een aanvullend protocol, dat de bedoeling van artikel 1 van het Tractaat moet verduidelijken.
Bij brief van 9 maart 1876 schrijft Buitenlandse Zaken aan de consul-generaal te Bern..." De bedoeling der geincrimineerde bepaling is, zoals u bekend, om de duidelijke opheffing te verzekeren der moeielijkheden waaraan thans
Nederlanders in sommige Zwitsersche kantons blootstaan en hetzelfde aan de Zwitsers in Nederland te verzekeren, niet om de werking te verhinderen van wetsvoorschriften tot eventueel nodige handhaving van orde en rust in beide rijken
of om de uitlevering van vreemde onderdanen te verbieden. Dat die bedoeling eveneens die van de Zwitsersche regering is, meen ik ook te kunnen afleiden uit de tractaten door Zwitserland met andere mogendheden gesloten en uit de
eigen wetgeving van dien staat...".
Op 24 april 1877 wordt het protocol getekend, dat, voorzover hier van belang, als volgt luidt. Terwijl het bedongene bij art. 1 aan
de onderdanen der beide Hooge contracterende Partijen volkomen gelijkstelling met de nationalen verzekert, zelfs voor alles wat het verblijf en de vestiging aangaat, doet dat artikel toch, zoowel in het Koningrijk der Nederlanden en
zijne koloniën als in Zwitserland, geenszins te kort aan het regt om te eischen dat elk onderdaan of burger van een der beide staten, die wil toegelaten worden om in den anderen te verblijven of zich te vestigen, houder moet zijn
van een paspoort of ander authentiek bewijs van nationaliteit; noch aan het regt om personen, wien het aan middelen van onderhoud mogt ontbreken of die ten laste der openbare liefdadigheid mogten komen, van het grondgebied van de
betrokken Staat te verwijderen; noch aan het regt om personen, die de rust en de openbare orde of de inwendige of uitwendige veiligheid van den Staat in gevaar mogten brengen, uit te zetten of wel hun eene bepaalde verblijfplaats
aan te wijzen; noch aan het regt om vreemde misdadigers uit te leveren. Dit protokol zal dezelfde kracht en waarde hebben als of het woordelijk in het tractaat van
19 augustus 1875 was opgenomen.
In de memorie van toelichting wordt nogmaals gewezen op het feit dat het sluiten van dit verdrag vastlegt wat voor de handel al geldt, maar dat het vooral gesloten wordt om de gelijkstelling van Nederlandse onderdanen met Zwitsers
te bewerkstelligen bij vestiging en verblijf in Zwitserland.
2.10 Bij de beoordeling van het een en ander stelt de rechtbank voorop dat de door verweerder voorgestane interpretatie van het Tractaat miskent dat niet is gebleken van een voor de onderhavige zaak relevante beperking van het
toepassingsbereik van het Tractaat door later gesloten verdragen. In dat verband heeft verweerder weliswaar betoogd dat het Tractaat in 1996 is gewijzigd, maar verweerder kan daarmee enkel doelen op
intrekking van enkele in de onderhavige zaak niet relevante bepalingen van het Tractaat omdat in de behoefte aan die bepalingen inmiddels op andere wijze was voorzien. Het in deze zaak relevante art. 1 van het Tractaat is gewijzigd
noch ingetrokken.
2.11 Voorts heeft verweerder ter ondersteuning van zijn stelling dat het Tractaat zich beperkt tot het scheppen van een recht op behandeling van een onderdaan van een van de
verdragsluitende partijen, die niet minder gunstig is dan de behandeling van een nationaal, indien hij alhier economische activiteiten anders dan in loondienst wil verrichten, de vergelijking getrokken met het Verdrag van
vriendschap, handel en scheepvaart tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika. Deze vergelijking gaat naar het oordeel van de rechtbank niet op, omdat dat verdrag een geheel andere werkingssfeer heeft
nu daarin het recht op verblijf van wederzijdse onderdanen ingevolge artikel ll, sub a en b van dat verdrag uitdrukkelijk is beperkt tot a) het drijven van handel tussen de grondgebieden van de twee Partijen en b) het ontwikkelen
van de bedrijfsuitoefening van een onderneming waarin zij een aanzienlijk kapitaal hebben belegd, terwijl verblijf voor andere doeleinden alleen is geoorloofd met inachtneming van de wetten met betrekking tot de toelating en het
verblijf van vreemdelingen.
2.12 Op grond van de in het hierboven aangehaalde rapport geschetste achtergrond kan niet anders worden geconcludeerd dan dat naar tekst, strekking en geschiedenis sprake is van een Tractaat dat in artikel 1 voorziet in een in
beginsel ongeclausuleerd recht op vrije vestiging en verblijf voor de wederzijdse onderdanen op elkaars territoir door
gelijkstelling met nationalen. De verdragsluitende partijen zijn slechts gerechtigd op dit recht op vestiging en verblijf beperkingen aan te brengen onder de voorwaarden genoemd in het hiervoor weergegeven additioneel protocol. De
in het Tractaat bedoelde gelijkstelling met nationalen heeft een ruimere strekking dan het mogelijk maken van handelsactiviteiten.
Anders dan bij EU-onderdanen het geval is, is met zo'n
gelijkstelling onverenigbaar het recht op vestiging te
koppelen aan de uitoefening van economische activiteiten. Bij deze stand van zaken kan verweerder derhalve evenmin
beleidsmatig als voorwaarde stellen dat Zwitserse onderdanen die hier te lande arbeid in loondienst willen verrichten, dienen te beschikken over een tewerkstellingsvergunning.
2.13 Op grond van het additioneel protocol hebben de
verdragsluitende partijen de mogelijkheid om aan het recht op verblijf van wederzijdse onderdanen op elkaars territoir de voorwaarde te verbinden dat geen beroep wordt gedaan op de openbare kas. In het licht van de hiervoor
weergegeven
bezwaren van de Raad van State, die hebben geleid tot de totstandkoming van het additioneel protocol, getuigt het niet van een onredelijke verdragsuitleg dat verweerder van degenen die zich op het Tractaat beroepen teneinde hier te
lande te kunnen verblijven, verlangt dat zij aantonen dat over
voldoende middelen van bestaan wordt beschikt.
2.14 Nu verweerder eiseresses aanvraag niet op basis van het in rechtsoverweging 2.12 en 2.13 weergegeven beoordelingskader heeft getoetst, is het beroep gegrond.
2.15 In dit geval ziet de rechtbank aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, zulks met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De kosten zijn op voet van het bepaalde in het bovengenoemde Besluit vastgesteld op f 1.420,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).
2.16 Uit de gegrondverklaring volgt dat verweerder het betaalde griffierecht ad f 225,-- dient te vergoeden.
3. BESLISSING
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt de bestreden beschikking;
3.3 draagt verweerder op binnen een termijn van veertien weken opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift van 16 juni 1999, met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak;
3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten ad f 1.420,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet voldoen;
3.5 wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad f 225,-- .
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. Schotman, voorzitter van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken, en mrs. H.C. Greeuw en W.J.A.M. van Brussel, leden en uitgesproken in het openbaar op 26 september 2000, in
tegenwoordigheid van mr. S.O. Vos als griffier.
afschrift verzonden op: 3 oktober 2000
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat geen gewoon rechtsmiddel open.