Uitspraak
Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage
Sector Bestuursrecht
Eerste kamer, enkelvoudig
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Reg.nr.: AWB 98/2884 WSW
Inzake het college van burgemeester en wethouders van Leiden, eiser,
tegen de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit.
Het besluit van verweerder van 23 februari 1998, kenmerk WBJA/SBB/97/0252/4.
2. Zitting.
Datum: 10 december 1998
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.A.M. Bovens, directeur van De Zijl Bedrijven, die onder anderen was vergezeld van drs. J. Laurier, wethouder Werk, Sociale Zaken, Wijkbeheer en Stedelijk Beheer van de gemeente Leiden.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en J. Zondag.
3. Feiten.
De Zijl Bedrijven (DZB) voert voor de gemeenten Leiden, Leiderdorp, Voorschoten en Zoeterwoude de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) uit.
Bij besluit d.d. 5 december 1997 heeft verweerder de rijksvergoeding voor de uitvoering van de WSW door eiser over het vergoedingsjaar 1994 - in afwijking van het door eiser verantwoorde bedrag - vastgesteld op f. 40.817.700,--. Daarbij heeft verweerder onder toepassing van artikel 44, sub e, van de WSW de rijksvergoeding over genoemd jaar geweigerd tot een bedrag van f. 70.000,--, zijnde 25 % van f. 280.000,--.
Tegen dit besluit heeft de directeur van DZB bij brief d.d. 5 december 1997 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dat besluit heeft de directeur van DZB bij brief d.d. 1 april 1998 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
4. Bewijsmiddelen.
De gedingstukken en het verhandelde ter zitting.
5. Motivering.
Procedureel
Gelet op de brief van verweerder aan de rechtbank d.d. 18 september 1998 neemt de rechtbank als vaststaand aan dat de directeur van DZB namens verweerder beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit.
Wettelijk kader
Hoofdstuk VIII (artikelen 40 tot en met 45) van de WSW, zoals deze wet luidde ten tijde hier in geding, bevat regels met betrekking tot de financiering van de sociale werkvoorziening.
In artikel 40, eerste lid, is bepaald dat het Rijk jaarlijks aan de gemeente een vooraf door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de Minister) vastgestelde vergoeding toekent voor door de gemeente te maken kosten ter zake van de uitvoering van deze wet.
Ingevolge artikel 44 aanhef en onder e, van de WSW kan de Minister na afloop van het jaar waarop de vergoeding betrekking heeft, een vergoeding als bedoeld in artikel 40, eerste lid geheel of gedeeltelijk terugvorderen dan wel verrekenen indien naar zijn oordeel sprake is van een ondoeltreffende uitvoering van deze wet.
Standpunten partijen
Verweerder heeft met gebruikmaking van de hem ingevolge artikel 44 aanhef en onder e van de WSW toekomende discretionaire bevoegdheid en onder toepassing van het door hem gevoerde beleid inzake de toetsing van de uitvoering door gemeenten van de WSW en de te nemen maatregelen bij ondoeltreffende uitvoering, besloten een bedrag van f. 70.000 aan rijksvergoeding over 1994 aan verweerder te weigeren en te verrekenen via de reguliere budgetbetalingen.
Verweerder heeft hiertoe overwogen dat naar zijn oordeel sprake is geweest van verwijtbare ondoeltreffende uitvoering van de WSW door eiser, omdat eiser in 1994 ten aanzien van 28 kandidaat-werknemers niet heeft voldaan aan de volgens het beleid met betrekking tot de feitelijke plaatsing van kandidaat-werknemers geldende doelstelling dat deze op een zorgvuldige en evenwichtige wijze dient te geschieden. Aangezien eiser binnen zijn invloedssfeer bewust van deze doelstelling, bekend onder de term Z.E.E.P., is afgeweken, moet eiser hiervan, aldus verweerder, een verwijt worden gemaakt. Volgens het beleid bedraagt de alsdan te weigeren rijksvergoeding een forfaitair bedrag van f. 10.000,-- voor iedere werknemer die niet volgens Z.E.E.P. is geplaatst. In dit geval beloopt het totaal te weigeren bedrag aan rijksvergoeding in beginsel derhalve 28 x f. 10.000,-- = f. 280.000. Voor het vergoedingsjaar 1994 heeft verweerder echter besloten de feitelijke verrekening te beperken tot 25 % van dit bedrag, derhalve tot f. 70.000,--.
Eiser betwist niet dat DZB over 1994 naar de letter niet heeft voldaan aan Z.E.E.P. Eiser is evenwel van mening dat DZB materieel gezien zeker voldoet aan de uitgangspunten en doelstellingen van Z.E.E.P. Hiertoe heeft eiser in hoofdzaak aangevoerd dat DZB al sedert 1990 een gerichte plaatsingsstrategie voert ten aanzien van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, in het bijzonder ten aanzien van mensen met een verstandelijke of psychiatrische handicap. Onder verwijzing naar een cijfermatig overzicht van de plaatsingen van werknemers uit de wachtlijst over de periode 1989-1997 heeft eiser uiteengezet wat de effecten van deze plaatsingsstrategie zijn. DZB plaatst in afwijking van Z.E.E.P. meer verstandelijk en (sinds 1996 toen een speciaal project startte) meer psychiatrisch gehandicapten en minder lichamelijk en (sinds 1996, daarvoor conform Z.E.E.P.) minder sociaal gehandicapten. Eiser heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de toetsing in het kader van Z.E.E.P. zich moet beperken tot het aantal arbeidsplaatsen dat jaarlijks als taakstelling wordt vastgesteld. Voor eiser betekent dit dat de plaatsingen die hebben geleid tot het surplus van 26,3 fte's in 1994 boven de taakstelling van 933,5 fte's, waarvoor over 1994 budget was toegekend, buiten de beoordeling dienen te blijven.
Oordeel rechtbank
De rechtbank stelt voorop dat in artikel 44, aanhef en onder e WSW als voorwaarde voor gebruikmaking van de daarin aan verweerder toegekende bevoegdheid tot terugvordering of verrekening van rijksvergoeding is gesteld dat naar het oordeel van verweerder sprake is van ondoeltreffende uitvoering van deze wet. Verweerder komt derhalve beoordelingsvrijheid toe bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ondoeltreffende uitvoering van de WSW. De rechtbank dient zich bij de toetsing van het bestreden besluit inzoverre derhalve terughoudend op te stellen.
Het door verweerder in het kader van de toepassing van artikel 44, aanhef en onder e WSW ten tijde hier in geding gevoerde beleid met betrekking tot de beoordeling van de doeltreffende uitvoering van deze wet, is neergelegd in de nota "De toetsing van de uitvoering door gemeenten van de WSW" d.d. 9 juli 1993, die op 16 juli 1993 is aangeboden aan de Voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer van de Staten-Generaal en bij brief d.d. 16 augustus 1993 is verzonden aan de gemeentebesturen en de bestuurlijke eenheden van de sociale werkvoorziening. Blijkens deze nota zijn de doelstellingen van het rijk ten aanzien van de uitvoering van de WSW geëxpliciteerd en geoperationaliseerd aan de hand van de vijf fasen die in het "primaire proces" van de sociale werkvoorziening kunnen worden onderscheiden. Tot deze fasen behoort onder andere de plaatsing van kandidaat-werknemers binnen de sociale werkvoorziening. Daarover is, voorzover hier van belang, in de nota het volgende opgemerkt:
"Ten aanzien van de feitelijke plaatsing van werknemers is de doelstelling dat deze op een zorgvuldige en evenwichtige wijze geschiedt, zodanig dat het principe van gelijke kansen wordt verwezenlijkt, ongeacht de aard van de handicap of de verwachte mate van productiviteit. Dit betekent dat kandidaat-werknemers in principe in volgorde van hun plaatsing op de wachtlijst ook een arbeidsplaats aangeboden moeten krijgen. Slechts in een beperkt aantal gevallen ligt afwijking van dit principe in de rede. Zo kan het gewenst zijn bepaalde personen eerder te laten instromen in verband met dreigend verlies aan vaardigheden of om een sleutelfunctie binnen een werkeenheid te vervullen waarvan anderen voor hun werkgelegenheid afhankelijk zijn.
(...).
De toetsing of bestuurlijke eenheden bij de plaatsing van nieuwe werknemers inderdaad zorgvuldig en evenwichtig plaatsen, geschiedt aan de hand van een indeling in jaarcohorten van de personen die op de wachtlijst geplaatst zijn, en die niet tussentijds zijn uitgestroomd (wachttijd aan het begin van het begrotingsjaar > 3 jaar, wachttijd 2-3 jaar, wachttijd 1-2 jaar, wachttijd 0-1 jaar en in de loop van het jaar op een wachtlijst geplaatsten).
Daarmee wordt reeds een zekere mate van flexibiliteit aan bestuurlijke eenheden geboden. Van het totaal aantal in de loop van het jaar door de bestuurlijke eenheid gerealiseerde plaatsingen wordt vervolgens nagegaan of deze inderdaad zijn geschied uit het cohort of de cohorten met de langste wachttijd. Is dat binnen een zekere marge niet het geval, dan is sprake van een op dit punt ondoeltreffende uitvoering van de wet en wordt een nader onderzoek ingesteld naar de verwijtbaarheid. De bij de toetsing te hanteren marge wordt, gezien de inspanningen die in eerste instantie van de bestuurlijke eenheden worden gevraagd, voor het begrotingsjaar 1994 gesteld op 75 %. Dat wil zeggen dat in dat jaar nog in een kwart van de plaatsingen van de volgorde van de wachtlijst (in jaarcohorten) mag worden afgeweken. Afhankelijk van de bereikte resultaten zal voor de latere jaren de geboden marge geleidelijk worden verminderd."
Blijkens de hiervoor weergegeven tekst van de nota is de ratio van Z.E.E.P. gelegen in het bieden van gelijke kansen aan kandidaat-werknemers op plaatsing binnen de sociale werkvoorziening, ongeacht de aard van hun handicap of de verwachte mate van productiviteit. Gelet op die ratio, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het door verweerder gevoerde beleid ter zake van de beoordeling van de doeltreffendheid van de uitvoering van de WSW wat betreft het aspect van de plaatsing van werknemers, niet blijft binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. De rechtbank tekent hierbij nog aan dat haar niet is gebleken dat de wetgever ten tijde hier in geding onderscheid heeft willen maken in aanspraken op arbeid van degenen die behoren tot de personenkring van de WSW.
Met betrekking tot het bezwaar van eiser dat de toetsing in het kader van Z.E.E.P zich dient te beperken tot het aantal arbeidsplaatsen dat jaarlijks als taakstelling wordt gesteld, kan de rechtbank zich verenigen met hetgeen dienaangaande ter weerlegging door verweerder is overwogen in het verweerschrift.
Vaststaat dat door DZB met betrekking tot het vergoedingsjaar 1994 niet is voldaan aan Z.E.E.P. - ook niet indien rekening wordt gehouden met de toegestane marge van 25 % - , zoals deze doelstelling blijkens de nota door verweerder wordt toegepast.
Verweerder heeft derhalve op goede gronden geoordeeld dat volgens het door hem ter zake gevoerde beleid sprake is van ondoeltreffende uitvoering van de WSW door eiser met betrekking tot het aspect van de plaatsing van kandidaat- werknemers bij de DZB in 1994.
De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd onvoldoende grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid had moeten oordelen dat niettemin geen sprake was van een ondoeltreffende uitvoering van de WSW door eiser. Hierbij heeft de rechtbank het volgende in aanmerking genomen.
Blijkens het bestreden besluit hanteert verweerder als uitgangspunt dat slechts in zeer uitzonderlijke situaties afwijking wordt toegestaan van Z.E.E.P boven de daarin gegeven ruimte van 25 %, bijvoorbeeld in geval van een door burgemeester en wethouders expliciet vastgesteld voorkeursbeleid ten faveure van de zwakste groepen op de wachtlijst. Bedrijfseconomische overwegingen kunnen, aldus verweerder, echter nooit reden zijn om plaatsingen in afwijking van Z.E.E.P in principe toe te staan, tenzij dit binnen de daarin gegeven marge van 25 % plaatsvindt.
Ter zitting heeft gemachtigde Schenkels van verweerder in dit verband desgevraagd verklaard dat de eis dat daarbij sprake moet zijn van een uitdrukkelijk door burgemeester en wethouders vastgesteld voorkeursbeleid is gesteld ter indicatie van de aanwezigheid van voldoende draagkracht binnen de bestuurlijke eenheid voor een dergelijk beleid. Voorts heeft deze gemachtigde desgevraagd aangegeven dat hiermee ook de rechtszekerheid van degenen die op de wachtlijst zijn geplaatst is gediend. Onder deze omstandigheden acht de rechtbank het niet onredelijk dat vorengenoemde eis door verweerder wordt gesteld. Niet gebleken is echter dat door eiser voor 1994 expliciet een voorkeursbeleid in evengenoemde zin is vastgesteld.
Hetgeen eiser heeft aangevoerd komt in wezen hierop neer dat hij van verweerder in het kader van de toepassing van artikel 44, aanhef en onder e, WSW - in afwijking van Z.E.E.P. - instemming verlangd met een door hem in de praktijk gevolgde, gerichte plaatsingsstrategie ten gunste van kandidaat-werknemers met een verstandelijke en psychiatrische handicap. Hierbij is derhalve de aard van de handicap van een kandidaat-werknemer, namelijk al dan niet verstandelijk of psychiatrisch, (mede) een factor waarvan de volgorde van plaatsing uit de wachtlijst van kandidaat-werknemers door eiser afhankelijk wordt gesteld. Dit echter is nu juist een factor die bij de plaatsing van kandidaat-werknemers volgens Z.E.E.P. in beginsel geen rol mag spelen, zodat de plaatsingsstrategie van eiser op gespannen voet staat met de ratio van Z.E.E.P.
Gelet op het vorenstaande kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden staande gehouden dat verweerder niet in redelijkheid tot het oordeel is kunnen komen dat sprake is van een ondoeltreffende uitvoering van de WSW door eiser met betrekking het aspect van de plaatsing van kandidaat-werknemers bij de DZB in 1994.
Dit betekent dat aan de voorwaarde voor gebruikmaking van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 44, aanhef en onder e, WSW is voldaan. Aangezien deze bevoegdheid blijkens evengenoemde bepaling van discretionaire aard is, dient de rechtbank zich eveneens terughoudend op te stellen bij de toetsing van de wijze waarop verweerder bij het bestreden besluit van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
Verweerder hanteert blijkens het bestreden besluit als uitgangspunt dat sprake moet zijn van verwijtbare ondoeltreffende uitvoering van de WSW, alvorens met gebruikmaking van vorengenoemde bevoegdheid wordt overgegaan tot terugvordering of verrekening van rijksbijdrage.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser een verwijt kan worden gemaakt van de geconstateerde ondoeltreffende wetsuitvoering. Daarbij is van belang dat eiser op de hoogte was, althans had kunnen zijn van het ter zake door verweerder gevoerde beleid, gegeven het feit dat de nota "De toetsing van de uitvoering door gemeenten van de WSW" aan alle gemeentebesturen en bestuurlijke eenheden van de sociale werkvoorziening is toegezonden. Voorts is van belang dat de rechtbank uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat van de zijde van verweerder met betrekking tot 1994 op een zodanige wijze medewerking is gegeven aan vorengenoemde plaatsingsstrategie van eiser, dat verweerder eiser in het kader van de toepassing van artikel 44, aanhef en onder e, WSW dientengevolge in redelijkheid niet het verwijt kan maken dat sprake is van een ondoeltreffende wetsuitvoering.
In vorengenoemde nota is eveneens het door verweerder gevoerde maatregelenbeleid neergelegd. Dit beleid voorziet, indien niet wordt voldaan aan de norm voor een zorgvuldige en evenwichtige plaatsing, in beginsel vanaf het begrotingsjaar 1994 in de terugvordering van een forfaitair bedrag van f. 10.000,-- voor iedere verwijtbaar niet binnen de gestelde norm geplaatste werknemer. Overweging hierbij is dat door het selectief plaatsen van werknemers een beperking van kosten of verhoging van opbrengsten kan worden gerealiseerd. Voor het jaar 1994 heeft verweerder besloten de maatregel te beperken tot 25 %.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat dit maatregelenbeleid niet blijft binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling.
Vast staat dat verweerder in het onderhavige geval op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan dit beleid.
De rechtbank is niet gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan overigens gezegd zou moeten worden dat de wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid de rechterlijke toetsing niet zou kunnen doorstaan.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Van omstandigheden op grond waarvan een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
6. Beslissing.
De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep ongegrond .
7. Rechtsmiddel.
Onverminderd het bepaalde in artikel 6:13, juncto artikel 6:24 Awb kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep.
Aldus gegeven door mr. S.C. Stuldreher en in het openbaar uitgesproken op 5 januari 1999 in tegenwoordigheid van de griffier.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden:
Coll. :