ECLI:NL:RBROT:2026:8294

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 25/7384, 25/7709, 25/7713 en 25/7715

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juli 2026 in de zaken tussen

[eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister

(gemachtigden: mr. B.S. Kruize, [naam 1] en [naam 2]).

Procesverloop

1. De minister heeft met de primaire besluiten 14 juli 2025 (de zaken 25/7384 en 25/7709) en 16 juli 2025 (de zaken 25/7713 en 25/7715) in totaal vier boetes ter hoogte van € 36,51 opgelegd wegens het niet betalen van verschuldigde toltarieven. Met de bestreden besluiten van 22 september 2025 (25/7384, 25/7713 en 25/7715) en 23 september 2025 (25/7709) op de bezwaarschriften van eiseres is de minister bij de boeteoplegging gebleven.

1.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.

1.2.

De rechtbank heeft de beroepen op 28 mei 2026 gelijktijdig op zitting behandeld, samen met de zaken 25/7018 en 25/7027 van de echtgenote van eiseres. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en de gemachtigde van de minister.

Totstandkoming van de bestreden besluiten

2. Op 7 december 2024 is de A24/Blankenburgverbinding geopend. De A24 verbindt de A20 bij Vlaardingen met de A15 bij Rozenburg. Om de aanleg van de A24 te kunnen financieren wordt tol geheven. Tolheffing gaat via E-tol, elektronisch betalen. Dat betekent dat betalen automatisch geschiedt via een aanbieder of via een betaling online. Er zijn geen tolpoortjes. Betaling van een tolrit kan vanaf 7 dagen vooraf tot 3 dagen (72 uur) achteraf plaatsvinden. Het toltarief wordt vastgesteld bij ministeriële regeling en bedraagt in dit geval € 1,51 per rit. Als te laat wordt betaald volgt een betalingsherinnering. Deze betalingsherinnering is het eerste jaar na opening nog kosteloos. Daarna wordt hiervoor een bedrag van € 9,- in rekening gebracht. Als betaling dan nog steeds uitblijft wordt een bestuurlijke boete opgelegd. Het boetebedrag is in de wet vastgesteld op een bedrag van
€ 35,– vermeerderd met het oorspronkelijke toltarief. De tolheffing en de handhaving hiervan worden geregeld in de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15.^[1]

4. Eiseres heeft een (privaatrechtelijke) dienstverleningsovereenkomst (DVO) afgesloten met Move-izi (de dienstaanbieder), op grond waarvan de dienstaanbieder de tolgelden namens eiseres aan de minister dient te betalen.

5. Eiseres heeft op 14 april 2025 om 09:30 (25/7384), 16 april 2025 om 15:56 (25/7709), 18 april 2025 om 09:24 (25/7713) en 17:26 (25/7715) met het voertuig met kenteken [kenteken] gebruik gemaakt van de Blankenburgverbinding. Omdat er ten tijde van deze ritten geen actieve DVO bij de minister was geregistreerd en de tol niet binnen 72 uur is betaald, is er aan eiseres voor elke rit afzonderlijk een betalingsherinnering verstuurd. Vanwege uitblijven van een betaling zijn de primaire besluiten genomen. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.

6. De minister heeft aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat eiseres met haar voertuig gebruik heeft gemaakt van de Blankenburgverbinding en dat zij hiervoor de toltarieven niet heeft betaald. Van automatisch betalen door een dienstaanbieder was geen sprake omdat ten tijde van deze ritten geen actieve DVO bij de minister was geregistreerd.

Beoordeling door de rechtbank

De griffierechten

7. Voordat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de bestreden besluiten, zal de rechtbank zich uitlaten over het standpunt van eiseres dat ten onrechte voor elke zaak afzonderlijk griffierecht is geheven. Eiseres meent dat de in totaal zes zaken van haar en haar echtgenote samenhangend zijn en dat daarom slechts eenmaal griffierecht is verschuldigd.

7.1.

Op grond van artikel 8:41, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heft de griffier een griffierecht van de indiener van het beroepschrift. In beginsel is voor elk beroep afzonderlijk griffierecht verschuldigd, ook als die beroepen zijn ingesteld bij één beroepschrift. Het derde lid van artikel 8:41 Awb Pro kent een uitzondering op deze regel, namelijk indien dezelfde belanghebbende één beroepschrift indient tegen twee of meer met elkaar samenhangende besluiten, is slechts eenmaal griffierecht verschuldigd. Besluiten zijn samenhangend in de zin van artikel 8:41, lid 3, Awb wanneer zij niet alleen wat betreft de inhoud maar ook in tijd samenhangen, dat wil zeggen dat een voldoende nauw verband tussen de zaken bestaat zodat het proceseconomisch gerechtvaardigd is om ze als één te behandelen. Van inhoudelijke samenhang kan in dit verband worden gesproken indien voor de beoordeling van de bestreden besluiten met het oog op de toe te passen regelgeving dezelfde feiten en omstandigheden relevant zijn. Van samenhang in de tijd is sprake als de bestreden besluiten tegelijkertijd zijn genomen of kort na elkaar, binnen de beroepstermijn van het eerst genomen besluit. Wanneer het beroepschrift ziet op besluiten die zowel inhoudelijk als in de tijd samenhangen, moet toepassing worden gegeven aan artikel 8:41, lid 3, Awb.^[2]

7.2.

De bestreden besluiten waarop deze zaken zien dateren van 22 en 23 september 2025 en zien allemaal op het niet betalen van de verschuldigde toltarieven. De beroepsgronden die eiseres tegen elk van deze besluiten afzonderlijk heeft aangevoerd zijn gelijkluidend. Eiseres stelt in alle zaken dat het niet betalen het gevolg is van een misverstand. Daarmee is naar oordeel van de rechtbank voldoende sprake van samenhang van de besluiten in zowel tijd als inhoud. De enkele omstandigheid dat eiseres elk zaak apart aanhangig heeft gemaakt door verschillende beroepschriften in te dienen doet hier niet aan af. Het beroepschrift in de zaak 25/7384 is op 27 september 2025 ingediend. In dit beroepsschrift heeft eiseres aangekondigd dat er nog drie beroepschriften volgen. De beroepschriften in de overige zaken dateren van 3 oktober 2025. Eiseres heeft in deze (gelijkluidende) beroepschriften verwezen naar de zaak 25/7384. De rechtbank vindt het dan ook niet redelijk om enkel vanwege het feit dat eiseres er niet voor gekozen heeft om met één enkel beroepschrift alle vier de zaken aanhangig te maken, terwijl dit wel had gekund, te concluderen dat geen sprake is van samenhangende zaken.

7.3.

Omdat de zaken 25/7718 en 25/7027 een andere belanghebbende betreffen, namelijk de echtgenote van eiseres, en de boetes in die zaken zien op een ander kenteken , kan van samenhang met de zaken van eiseres geen sprake zijn.

7.4.

In de vier afzonderlijke zaken van eiseres zijn in totaal twee nota’s griffierecht verzonden, die beide tijdig zijn betaald. Gelet op het voorgaande was eiseres slechts eenmaal griffierecht verschuldigd, in de oudste zaak met nummer 25/7384. De rechtbank zal daarom het betaalde griffierecht in de zaak 25/7709 restitueren.

De opgelegde boetes

8. Eiseres voert primair aan dat de minister de boetes ten onrechte heeft opgelegd. Eiseres treft geen verwijt ten aanzien van het niet betalen van de verschuldigde tolbedragen. Er is geen sprake geweest van het opzettelijk niet betalen van de tolbedragen. Door een probleem met de aan de DVO gekoppelde creditcard is het account van eiseres tijdelijk opgeschort. De boetes zien op de korte periode waarin het account was opgeschort. Eiseres heeft na het ontvangen van de betalingsherinneringen van de minister meerdere malen contact gehad met de dienstaanbieder, die eiseres heeft verzekerd dat de openstaande betalingen alsnog worden voldaan en dat het geregeld zou worden. Van eiseres kan niet verlangd worden dat zij ook met de minister contact opnam. Omdat de minister zelf de mogelijkheid biedt om een DVO af te sluiten, kan de minister nu niet alles afwentelen op de dienstaanbieder door te stellen dat de minister geen partij is in de overeenkomst tussen eiseres en de dienstaanbieder.

Subsidiair stelt eiseres dat dat het onredelijk is om in totaal zes boetes op te leggen voor één en hetzelfde vergrijp. Eiseres heeft de boetes door een miscommunicatie met de dienstaanbieder niet betaald. De minister had zich coulant kunnen opstellen en kunnen volstaan met het opleggen van één enkele boete.

9. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de hierboven weergegeven beroepsgronden of de boetes terecht zijn opgelegd. Daarbij is van belang dat eiseres niet betwist dat zij op de genoemde data en tijdstippen van de Blankenburgverbinding gebruik heeft gemaakt en dat zij voor deze ritten geen tol heeft betaald. Dat sprake is van in totaal vier overtredingen staat daarmee vast.

Zijn de overtredingen verwijtbaar?

9.1.

Op grond van artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

9.2.

Vast staat dat de account van eiseres bij de dienstaanbieder tussen 12 en 28 april was opgeschort, omdat de aan het account gekoppelde creditcard verlopen was. De verschuldigde toltarieven van de ritten op 14, 16 en 18 april 2025 zijn daarom niet door de dienstaanbieder voldaan. Eiseres heeft er niet van uit mogen gaan dat de dienstaanbieder deze ritten, nadat zij hierover naar aanleiding van betalingsherinneringen contact had opgenomen, alsnog zou voldoen. Uit het door eiseres overgelegde e-mail-bericht van dienstaanbieder van 29 mei 2025 kan dit niet worden afgeleid. Dit bericht houdt in:
“Naar aanleiding van je vraag over de bedragen die staan vermeld als "onbetaald", kan ik je geruststellen. Deze betalingen worden momenteel verwerkt. De status van deze betalingen komt automatisch op "betaald" te staan, dit loopt niet altijd gelijk met de daadwerkelijke afschrijvingen. Je hoeft je dus geen zorgen te maken.”
Nu in dit bericht niet genoemd wordt welke ritten nog onbetaald zijn en alsnog verwerkt worden mocht eiseres hieruit niet afleiden dat voor de betreffende ritten in geding de betalingen nog zouden worden verwerkt. Te meer niet omdat de minister ten tijde van de opschorting van de account van eiseres geen gegevens over door eiseres gemaakte ritten met de dienstaanbieder heeft kunnen delen. Deze ritten waren niet bij de dienstaanbieder bekend en konden dat ook niet zijn. Ook uit het door eiseres overlegde mailbericht van 7 september 2025 heeft zij niet kunnen afleiden dat de dienstaanbieder het toltarief voor de betreffende ritten alsnog zou voldoen. Dit bericht houdt slechts in de bevestiging dat het account was opgeschort tussen 12 en 28 april omdat betaalmethode account niet meer geldig was, met de toevoeging “Ik hoop dat je deze kwestie kunt oplossen met de betreffende instantie”. Bovendien is dit bericht van ruim na de betalingstermijn zoals vermeld in de betalingsherinnering. Eiseres heeft ter zitting ook onvoldoende duidelijk kunnen maken wat er in het telefoongesprek tussen haar en de dienstaanbieder is besproken. De rechtbank is van oordeel dat zij daaraan geen gerechtvaardigde verwachtingen jegens de minister, van wie de betalingsherinnering afkomstig was, heeft mogen ontlenen. Om zekerheid te verkrijgen over de openstaande tolbedragen en de betalingen hiervan had eiseres rechtstreeks contact met de minister moeten opnemen. Omdat de minister de betalingsherinneringen heeft verstuurd, was de minister de partij die eiseres duidelijk had kunnen verschaffen. De rechtbank merkt nog op dat de minister in het verweerschrift heeft opgemerkt dat eiseres van de dienstaanbieder bericht heeft gehad dat het account was opgeschort. Eiseres heeft hierover op de zitting gezegd dat ze daarvan niet op de hoogte was en ook niet heeft kunnen terugvinden, maar dat ze voor elke rit door de tunnel van de dienstaanbieder mailtjes kreeg en een bericht over opschorting haar wellicht is ontgaan.

9.3.

Gelet op het voorgaande valt het eiseres te verwijten dat zij de tolgelden niet heeft betaald. Dat betekent dat de minister in beginsel bevoegd was om vier boetes op te leggen.

Mocht de minister elke overtreding afzonderlijk beboeten?

9.4.

Het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege het niet of niet geheel betalen van het toltarief is een discretionaire bevoegdheid van de minister.^[3]Dat betekent dat de minister, hoewel sprake is van vier overtredingen die elk afzonderlijk beboetbaar zijn, niet verplicht is voor elke afzonderlijke overtreding een boete op te leggen.

9.5.

De rechtbank ziet aanleiding het totale boetebedrag voor de vier overtredingen terug te brengen tot het boetebedrag voor één overtreding, dat wil zeggen tot € 36,51. De rechtbank wijst erop dat ten tijde van de overtredingen de Blankenburgverbinding pas enkele maanden geopend was. Het betalen van het toltarief middels het E-tol systeem is bovendien met de Blankenburgverbinding voor het eerst in Nederland ingevoerd. Niet alleen voor de minister kan de invoering van een dergelijk nieuw systeem opstartproblemen met zich brengen, ook gebruikers zullen hun weg hierin moeten vinden. Van de minister mag verwacht worden in de beginfase van het E-tol systeem en bij het opleggen van de eerste boetes hier rekening mee te houden. In het specifieke geval van eiseres geldt dat zij er voor heeft gekozen om het betalen van de toltarieven via een dienstaanbieder te laten lopen. Deze mogelijkheid is door de wetgever zelf in het leven geroepen.^[4]In het geval van eiseres is daarbij ook van belang dat alle overtredingen het gevolg zijn van één en dezelfde fout met het koppelen van een betalingsmogelijkheid aan haar account bij de dienstaanbieder en dat zij door een misverstand met de dienstaanbieder niet heeft gereageerd op de betalingsherinneringen. De minister stelt weliswaar terecht geen partij te zijn in de DVO, dat betekent echter niet dat dit in het kader van de evenredigheid geen rol kan spelen. Alles tezamen, in onderlinge samenhang bezien, is de rechtbank van oordeel dat de minister in redelijkheid had moeten volstaan met het opleggen van één boete. De minister heeft in redelijkheid een boete opgelegd ten aanzien van de overtreding van 14 april 2026. Omdat alle overtredingen in een tijdsbestek van vier dagen hebben plaatsgevonden en het niet betalen allemaal kan worden teruggevoerd tot de opschorting van de DVO en het bij eiseres daarover bestaande misverstand en de minister deze samenhang in de bezwaarfase ook bekend was, had de minister, gelet op het hiervoor overwogene, ten aanzien van de overtredingen op 16 en 18 april 2025 in redelijkheid moeten afzien van het opleggen van een boete.

Conclusie en gevolgen

10. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen in de zaken 25/7709, 25/7713 en 25/7715 gegrond zijn. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten en herroept de primaire besluiten in die zaken. Dat betekent dat in die zaken de boete van de baan is. De rechtbank begrijpt uit de Memorie van Toelichting bij de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 dat bij vernietiging van de boete geen toltarief meer hoeft te worden betaald.^[5]

11. Het beroep in de zaak 25/7384 is ongegrond. Dat betekent dat die boete ter hoogte van € 36,51 in stand blijft. Eiseres krijgt het betaalde griffierecht in deze zaak niet terug.

12. Omdat in drie zaken het beroep gegrond is veroordeelt de rechtbank de minister tot het betalen van de door eiseres gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt dit bedrag op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 21,- ( reiskosten per auto van en naar de rechtbank, uitgaande van 42 kilometer enkele reis met een vergoeding van 0,25 per kilometer). Van overige kosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.

13. In de zaken 25/7713 en 25/7715 heeft de rechtbank geen griffierecht geheven. In de zaak 25/7709 zal de rechtbank het geheven griffierecht restitueren. De minister hoeft daarom geen griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank

verklaart het beroep in de zaak 25/7384 ongegrond;
verklaart de beroepen in de zaken 25/7709, 25/7713 en 25/7715 gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten in de zaken 25/7709, 25/7713 en 25/7715;
herroept de primaire besluiten in de zaken 25/7709, 25/7713 en 25/7715;
veroordeelt de minister tot het betalen van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 21,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuurlijke boetes voor niet betalen tol Blankenburgverbinding deels vernietigd wegens samenhang en misverstand