Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/5853
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 april 2026 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. B.J. Maes),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. N.M. Popa- de Boer).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een besluit van de minister waarbij aan eiseres een boete is opgelegd op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en waarbij ook is besloten de inspectiegegevens openbaar te maken. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het bestreden besluit in stand kan blijven.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de hoogte van de boete niet juist heeft vastgesteld. Eiseres krijgt in zoverre gelijk. Het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5.
Procesverloop
2.1.
Met het primaire besluit van 10 juni 2024 heeft de minister eiseres een boete ter hoogte van € 37.375,00 opgelegd voor in totaal 32 overtredingen van de Wav. De minister heeft daarnaast besloten tot het openbaar maken van inspectiegegevens en de opgelegde boete.
2.2.
Met het bestreden besluit van 17 juni 2025 heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 24 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mevrouw [persoon A] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
Eiseres is een bedrijf met als hoofdactiviteit het aannemen en uitlenen van personeel. Eiseres heeft als uitlener werknemers in dienst en leent ze vervolgens uit aan opdrachtgevers/inleners zoals [bedrijf X] (hierna: [bedrijf X] ).
3.2.
Op 25 juli 2023, omstreeks 18:55 uur, hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie samen met ambtenaren van de gemeente Lansingerland bij [bedrijf X] een controle uitgevoerd naar onder meer de naleving van de Wav. Tijdens deze controle zijn 14 van de 31 aanwezige werknemers als getuige gehoord. Zoals tijdens deze controle is afgesproken, is [bedrijf X] daags na de controle verzocht de volgende stukken over te leggen:
- de urenregistratie van alle medewerkers die gewerkt hebben voor [bedrijf X] in de periode van 26 juli 2022 en 25 juli 2024;
- kopieën van identiteitsdocumenten van alle medewerkers die voorkomen op de urenregistratie;
- facturen met betrekking tot de uitzendbureaus.
Op 16 augustus 2023, omstreeks 15:00, waren de arbeidsinspecteurs opnieuw bij [bedrijf X] waarbij opnieuw is verzocht om de, eerder per e-mail verzochte, administratie. [bedrijf X] heeft daarbij overeenkomsten en facturen met de uitzendbureaus en de urenregistraties getoond. Daarnaast is verklaard dat zij enkel over kopieën van haar eigen werknemers beschikt en niet die van uitzendkrachten. [bedrijf X] heeft deze administratie, op verzoek, op 18 augustus 2023 digitaal aangeleverd.
Op 27 september 2023 heeft [bedrijf X] , naar aanleiding van een verzoek van de arbeidsinspecteurs, een overzicht verschaft van werknemers die in de periode van 19 juli 2023 tot en met 25 juli 2023 in dienst waren bij [bedrijf X] en een overzicht van in totaal 33 werknemers die in die periode door eiseres waren uitgeleend aan [bedrijf X] .
3.3.
Op 26 oktober 2023 hebben de arbeidsinspecteurs een bezoek gebracht aan eiseres. Eiseres heeft kopieën van identiteitsbewijzen van haar personeel verstrekt, zowel van eigen personeel als van personeel ingeleend van uitzendbureau [naam uitzendbureau] . Daarbij is namens eiseres verklaard dat niet altijd een kopie van het identiteitsdocument aan de inlener wordt verstrekt.
3.4.
De door [bedrijf X] en eiseres verstrekte administratie is onderzocht. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een boeterapport van 9 april 2024.
3.5.
Op 6 juni 2024 heeft de minister het voornemen tot het opleggen van een boete ter hoogte van € 37.375,00 uitgebracht. De minister heeft zich voor de hoogte van de boete gebaseerd op de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel), met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 juli 2022. Het boetebedrag is als volgt opgebouwd:
- éénmaal overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav, het verrichten van arbeid door een vreemdeling zonder tewerkstellingsvergunning in de periode van 5 december 2022 tot en met 26 februari 2023. Omdat uit is gegaan van normale verwijtbaarheid bedraagt dit boetebedrag € 4.000,- (0,50% keer het boetebedrag van 8.000,-);
- viermaal overtreding van artikel 2a, eerste lid, van de Wav, het niet ten minste twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden melden van deze werkzaamheden ten aanzien van vier vreemdelingen. Omdat uit is gegaan van normale verwijtbaarheid bedraagt dit boetebedrag 3.000,- (4 keer 0,50% van het boetebedrag van € 1.500,-);
- 27 maal overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav, er zorg voor dragen dat de inlener beschikt over een identiteitsdocument van de vreemdelingen. Omdat uit is gegaan van grove schuld bedraagt dit boetebedrag € 30.375,00 (27 keer 0,75% van het boetebedrag van € 1.500,-).
3.6.
Eiseres heeft geen zienswijze ingediend. De minister heeft vervolgens bij het primaire besluit de boete conform het voornemen opgelegd. Eiseres heeft bezwaar gemaakt.
3.7.
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. De minister ziet geen aanleiding om de hoogte van de boete lager van te stellen. Dat er geen boete is opgelegd aan [bedrijf X] voor het zonder tewerkstellingsvergunning arbeid laten verrichten door een vreemdeling, maakt niet dat eiseres hiervoor geen boete kan worden opgelegd. De minister wijst erop dat er verschillende onderzoeksperiodes van toepassing zijn op eiseres en [bedrijf X] en dat in de onderzoeksperiode die voor [bedrijf X] geldt, geen sprake is van een overtreding. Daarom is geen sprake van gelijke gevallen. Ten aanzien van de verwijtbaarheid stelt de minister zich op het standpunt dat er geen aanleiding bestaat verminderde verwijtbaarheid en/of normale verwijtbaarheid voor wat betreft de 27 overtredingen van artikel 15, eerste lid van de Wav, aan te nemen. Ook ziet de minister geen grond voor matiging van het boetebedrag tot het bedrag zoals dat geldt voor één overtreding ten aanzien van artikel 2a, eerste lid en artikel 15, eerste lid van de Wav, omdat niet aan de hiervoor geldende voorwaarden is voldaan.
De beroepsgronden van eiseres
4. Eiseres voert aan dat het bestraffen van de overtreding van het zonder tewerkstellingsvergunning arbeid laten verrichten, in strijd is met het verbod op willekeur en het gelijkheidsbeginsel. De minister heeft in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom er ten aanzien van eiseres en [bedrijf X] onderscheid wordt gemaakt in onderzoeksperioden en welke invulling moet worden gegeven aan het begrip ‘feitelijk in dienst’.
Eiseres voert daarnaast aan dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid op grond waarvan de minister de hoogte van de boete had moeten matigen. Het voortijdig beëindigen van de overtredingen wordt in de bijlage bij de Beleidsregel expliciet aangehaald als reden om de boete te matigen. De overtredingen over het niet tijdig melden zijn bovendien slechts geringe overtredingen, omdat enkele dagen na aanvang van de werkzaamheden alsnog melding is gemaakt van het laten verrichten van arbeid door een vreemdeling. Ook dit maakt dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
Voor wat betreft de 27 overtredingen van het niet ter beschikking stellen van een afschrift van een identiteitsbewijs stelt eiseres dat deze overtredingen ten onrechte niet zijn gematigd tot eenmaal het boetenormbedrag. Als gevolg van een zwangerschapsverlof zijn er minimale administratieve vertragingen opgelopen als gevolg waarvan sprake is van overtredingen van artikel 2, eerste lid, en 2a, eerste lid van de Wav. Het vervolgens 27 maal opleggen van het boetenormbedrag is onevenredig en disproportioneel. Eiseres stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2023, dat het samenstel van feiten en omstandigheden aan de ernst van de overtreding afdoet. Daarbij is ook van belang dat eiseres in de arbeidsovereenkomsten haar werknemers verplicht altijd hun identiteitsbewijs/verblijfsvergunning op locatie te hebben als zij bij een opdrachtgever werken. Deze omstandigheden leiden ook tot verminderde verwijtbaarheid. Dat sprake is van grove schuld is door de minister niet bewezen. Eiseres heeft voorafgaand aan de werkzaamheden gecontroleerd of haar werknemers legaal mochten werken en daarmee voldaan aan de eisen die de Afdeling in de door de minister aangehaalde uitspraak van
24 december 2024 stelt.
24 december 2024 stelt.
Het toetsingskader
5.1.
Omdat het opleggen van een bestuurlijke boete een sanctie met een bestraffend karakter is, worden aan de bewijsvoering van de overtreding en de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geldt als uitgangspunt dat de bewijslast dat van een overtreding sprake is op het bestuursorgaan rust.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat in deze zaak niet betwist wordt dat eiseres de overtredingen die haar worden verweten heeft gepleegd en ook niet dat eiseres in enige mate een verwijt treft. Evenmin wordt betwist dat de minister daarom in beginsel bevoegd is een boete op te leggen. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door aan [bedrijf X] geen boete op te leggen voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav en zijn het verder oneens over de hoogte van de boete. In dat verband zal de rechtbank beoordelen in welke mate de overtredingen aan eiseres kunnen worden verweten en of er aanleiding bestaat de hoogte van de boete te matigen. Zij doet dit aan de hand van de hierboven weergegeven beroepsgronden.
5.3.
De minister moet de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtredingen en de mate waarin deze aan eiseres kunnen worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen. Indien de verwijtbaarheid volledig ontbreekt, kan geen boete worden opgelegd.
Uit een uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022 volgt dat bij normale verwijtbaarheid 50% van het boetenormbedrag het uitgangspunt is. Indien sprake is van grove schuld of opzet kan de boete op 75% of 100% van het boetenormbedrag worden vastgesteld. Verminderde verwijtbaarheid leidt tot een boete van 25% van het boetenormbedrag. [1]
5.4.
Voor de op deze zaak van toepassing zijnde wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage: wettelijk kader. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
De overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav
6. Vast staat dat werknemer 1 in de periode van 5 december 2022 tot 26 februari 2023 niet in het bezit was van een tewerkstellingsvergunning of gecombineerde verblijfsvergunning voor verblijf en arbeid en dat werknemer 1 in deze periode door eiseres is uitgeleend aan [bedrijf X] . [bedrijf X] is, in tegenstelling tot eiseres, niet beboet.
Het gelijkheidsbeginsel
6.1.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 21 augustus 2013 [2] overwogen dat indien bij een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav meerdere werkgevers binnen één keten zijn betrokken, het enkele feit dat de minister aan één van die werkgevers geen boete oplegt, niet betekent dat hij de andere werkgevers daarom niet zou mogen beboeten. Wel is het aan de minister om in dergelijke gevallen inzichtelijk te maken hoe en waarom hij van die bevoegdheid in het voorliggende geval gebruik heeft gemaakt.
6.2.
Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient sprake dient te zijn van een vergelijkbaar geval, dat ongelijk wordt behandeld zonder dat hiervoor een objectieve rechtvaardiging bestaat. Naar oordeel van de rechtbank is daar hier sprake van.
6.3.
Ter zitting is herhaaldelijk gevraagd naar de achterliggende gedachte van het hanteren van verschillende onderzoeksperioden. De minister heeft uitgelegd dat dit als een vaste gedragslijn (door de minister beleidslijn genoemd) aangemerkt kan worden en dat dit te maken heeft met de beperkte handhavingscapaciteit waar de minister over beschikt. De minister zegt dit stelselmatig toe te passen in ketenzaken. Om de aanwezige handhavingscapaciteit efficiënt te benutten en om te voorkomen dat er maar slechts enkele ketenzaken op jaarbasis gedaan kunnen worden, wordt bij een uitlener, zoals eiseres, de normale onderzoeksperiode van één jaar gehanteerd, terwijl bij inleners slechts een onderzoeksperiode van zeven dagen wordt gehanteerd. Deze beleidslijn maakt volgens de minister dat geen sprake is van gelijke gevallen bij eiseres en [bedrijf X] . Op grond van de beleidslijn mag de minister verschillende onderzoeksperioden hanteren. De minister heeft daarnaast nadrukkelijk aangegeven dat het feit dat eiseres een doorlener is en [bedrijf X] als inlener een andere rol heeft in de keten op zichzelf niet uitmaakt voor het hanteren van verschillende onderzoeksperioden, maar dat de reden hiervoor enkel gelegen is in de beperkte handhavingscapaciteit van de minister. De rechtbank overweegt dat het maken van onderscheid in de te hanteren onderzoeksperiode vanwege een gebrek aan handhavingscapaciteit op zichzelf niet ongeoorloofd is. In deze zaak gaat dit onderscheid echter niet op omdat al vast stond dat de werknemer tussen 5 december 2022 en
26 februari 2023 niet over een geldige tewerkstellingsvergunning beschikte, terwijl de werknemer deze periode wel voor [bedrijf X] heeft gewerkt. Dat zowel eiseres als [bedrijf X] in overtreding waren, is dan ook duidelijk. Er was geen nader onderzoek, en daarmee handhavingscapaciteit, nodig om tot deze conclusie te komen. In zoverre is wel degelijk sprake van gelijke gevallen. Door onder voor de toepassing van het beleid gelijke omstandigheden slechts aan één van de bij de overtreding betrokken partijen een boete op te leggen, heeft de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel besloten. De rechtbank vernietigt de boete ter hoogte van € 4.000,- voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav.
26 februari 2023 niet over een geldige tewerkstellingsvergunning beschikte, terwijl de werknemer deze periode wel voor [bedrijf X] heeft gewerkt. Dat zowel eiseres als [bedrijf X] in overtreding waren, is dan ook duidelijk. Er was geen nader onderzoek, en daarmee handhavingscapaciteit, nodig om tot deze conclusie te komen. In zoverre is wel degelijk sprake van gelijke gevallen. Door onder voor de toepassing van het beleid gelijke omstandigheden slechts aan één van de bij de overtreding betrokken partijen een boete op te leggen, heeft de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel besloten. De rechtbank vernietigt de boete ter hoogte van € 4.000,- voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav.
De overtredingen van artikel 2a, eerste lid, van de Wav
7. Voor vier werknemers die in Nederland verblijven op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming heeft eiseres niet ten minste twee dagen voor aanvang van deze werkzaamheden melding gedaan.
7.1.
De rechtbank stelt voorop dat de minister terecht de Beleidsregel 2020 heeft toegepast voor het bepalen van de hoogte van de boete. De Beleidsregel 2025 is niet gunstiger voor eiseres gezien de hogere normbedragen die daar gelden. Evenmin zou de minister op grond van de Beleidsregel 2025 een waarschuwing moeten opleggen in plaats van een boete. Om te kunnen volstaan met een waarschuwing moet, indien sprake is van meerdere overtredingen, voor elke overtreding sprake zijn van een situatie uit het tweede lid van artikel 1 Beleidsregel Pro 2025. [3] Daar is hier geen sprake van. Ten aanzien van artikel 2a, eerste lid, Wav geldt dat, om te kunnen volstaan met een waarschuwing, in elk geval vóórdat een controle door de Nederlandse arbeidsinspectie heeft plaatsgevonden alsnog een melding is gemaakt. Ten aanzien van twee van vier betreffende vreemdelingen is dat niet gebeurd aangezien de meldingen blijkens het boeterapport zijn gedaan op 18, 20 en tweemaal 26 juli 2023, terwijl de eerste controle door de arbeidsinspectie op 25 juli 2023 heeft plaatsgevonden.
7.2.
De minister is ten aanzien van deze overtredingen uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij verminderd verwijtbaar is.
Omdat er ook sprake is van overtredingen van de artikelen 2 en 15a Wav hoeft de minister het boetebedrag niet te matigen tot het bedrag voor één overtreding. Dit wordt door eiseres ook niet betwist. De rechtbank is van oordeel dat de minister in de omstandigheid dat eiseres enkele dagen ná aanvang van de werkzaamheden alsnog een melding heeft gedaan ook geen aanleiding heeft hoeven zien om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. In artikel 2a wordt specifiek gesproken over een melding ten minste twee dagen voorafgaand van de werkzaamheden. Anders dan bij het niet beschikken over een geldige tewerkstellingsvergunning wordt deze overtreding bij een latere melding dan ook niet beëindigd. Er is immers geen sprake van een doorlopende overtreding. Het helemaal niet melden van de werkzaamheden kan wel meewegen bij de beoordeling of sprake is van grove schuld of opzet aan de overtreding, maar die mate van verwijtbaarheid is hier niet aan de orde.
7.3.
De boete ter hoogte van € 3.000,- voor de vier overtredingen van artikel 2a, eerste lid, van de Wav blijft in stand.
De overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav
Cumulatie
8.1.
Ten aanzien van 27 medewerkers die door eiseres aan [bedrijf X] zijn uitgeleend heeft eiseres geen afschriften van identiteitsbewijzen aan [bedrijf X] verschaft. Uit artikel 19a, tweede lid van de Wav volgt dat per medewerker afzonderlijk het boetenormbedrag kan worden opgelegd. Dit betreft de zogenaamde cumulatiebepaling. Uit de Memorie van Toelichting Wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in verband met invoering van bestuursrechtelijke handhaving [4] valt op te maken dat de wetgever met deze cumulatiebepaling bewust heeft willen voorkomen dat een werkgever die, in strijd met artikel 2 Wav Pro, één werknemer zonder geldige tewerkstellingsvergunning in dienst heeft, een even hoge boete krijgt als een werkgever die tien werknemers zonder tewerkstellingsvergunning in dienst heeft. Naar het oordeel van de rechtbank gaat deze toelichting ook op bij overtreding van artikel 15 Wav Pro. Uit de Memorie van Toelichting blijkt ook dat het bestrijden van arbeid door vreemdelingen zonder dat de werkgever voor hen beschikt over een tewerkstellingsvergunning een hoge prioriteit heeft. Daaronder valt ook het consequent beboeten van het niet voldoen aan de identificatieverplichtingen. Het niet opleggen van een boete voor overtreding van artikel 15 Wav Pro kan ertoe leiden dat werkgevers bewust de genoemde verificatie- en administratieplicht ontlopen om vaststelling van illegale tewerkstelling te voorkomen en zo financieel in een voordeliger positie te geraken. Indien werkgevers de uit artikel 15 Wav Pro voortvloeiende verplichtingen niet naleven, is het voor de Arbeidsinspectie buitengewoon moeilijk om de nationaliteit van de werkende persoon te achterhalen en vast te stellen dat er sprake is van illegale tewerkstelling. Voor zover eiseres stelt dat de minister niet elk van de 27 overtredingen had mogen beboeten, wordt zij niet gevolgd.
8.2.
Gelet op rechtsoverweging 7.1. geldt dat de Beleidsregel 2020 van toepassing is. Artikel 9 van Pro deze Beleidsregel voorziet in de mogelijkheid tot het matigen van de boete naar het boetebedrag van één enkele overtreding bij meerdere overtredingen. Omdat er in deze zaak ook sprake is van overtredingen van artikelen 2 en 2a Wav heeft de minister geen toepassing hoeven geven aan dit artikel. Dat slechts sprake is van minimale administratieve overtredingen, is onjuist gelet op wat hiervoor aan de wetsgeschiedenis is ontleend over het belang van de identificatieplicht.
Artikelen 56 en 57 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
8.3.
Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat voor 16 medewerkers die via het Portugese uitzendbureau [naam uitzendbureau] waren ingehuurd de verplichting uit artikel 15, eerste lid, van de Wav om de identiteitsbewijzen door te sturen naar de inlener niet opgaat. Anders dan eiseres betoogt is de rechtbank van oordeel dat de verplichting van eiseres om de identiteitsbewijzen door te sturen naar inlener [bedrijf X] geen belemmering oplevert ten aanzien van het vrije dienstenverkeer en de grensoverschrijdende dienstverrichting door [naam uitzendbureau] niet belast. Deze verplichting is niet gericht aan [naam uitzendbureau] en [naam uitzendbureau] wordt niet extra belast met administratieve handelingen. Verder staat vast dat eiseres beschikte over de identiteitsbewijzen van de werknemers. Deze heeft zij dus kennelijk ofwel zelf gevraagd van de werknemers ofwel verkregen van [naam uitzendbureau] . Die laatste zag in het verstrekken van de identiteitsbewijzen dan kennelijk geen belemmering van haar mogelijkheid om zaken met eiseres te doen. Als wel aangenomen moet worden dat sprake is van een beperking op het vrije verkeer van diensten, gaat het hier om een gerechtvaardigde beperking. Het vereiste om de werkgever waarbij de arbeid feitelijk wordt verricht te doen beschikken over de identiteitsbewijzen van de werknemers, is gericht op het tegengaan van illegale arbeid. Hoewel uit het Essent [5] arrest volgt dat tewerkstellingsvergunningen voor werknemers uit derde landen in dienst van een uitzendbureau uit een andere EU-lidstaat in strijd zijn met de EU-regels inzake vrij verkeer van diensten, betekent dit niet dat van de Nederlandse werkgever (zowel eiseres als [bedrijf X] ) niet verlangd mag worden dat zij controleren of de bij hen werkende vreemdeling daadwerkelijk is wie hij stelt te zijn en dus ook of voor de betreffende werknemer daadwerkelijk geen tewerkstellingsvergunning is vereist.
Mate van verwijtbaarheid
8.3.
De minister is ten aanzien van deze overtredingen uitgegaan van grove schuld aan de kant van eiseres. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar er geen sprake is van opzet. Bijvoorbeeld in het geval van een ernstige, aan opzet grenzende, mate van verwijtbaarheid. Het gaat dan om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de Wav niet of niet behoorlijk is nageleefd. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld.
8.4.
De minister stelt zich op het standpunt dat eiseres met grove schuld heeft gehandeld en wijst erop dat het in- en uitlenen van personeel tot de kernactiviteit van eiseres behoort en dat daarom van eiseres een hoge mate van expertise en oplettendheid verwacht mag worden bij het naleven van de Wav. De rechtbank volgt dit standpunt van de minister niet. Uit de door de minister aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024 [6] volgt niet dat enkel vanwege de rol als in en/of doorlener sprake is van grove schuld. In voornoemde uitspraak speelde het feit dat de in-/doorlener nalatig was geweest ten aanzien van het onderzoeken of de betreffende vreemdelingen in Nederland mochten werken een grote rol voor het aannemen van grove schuld. De minister betwist niet dat daar in deze zaak geen sprake van is. De overige feiten en omstandigheden van deze zaak geven ook geen aanknopingspunten om tot een hogere mate van verwijtbaarheid te komen. De rechtbank betrekt daarbij dat eiseres wel heeft onderzocht of de werknemers in Nederland mochten werken, eiseres was immers zelf wel in het bezit van identiteitsbewijzen van de medewerkers, en dat het niet verstrekken van deze identiteitsbewijzen aan inleners het gevolg is van een onjuiste interpretatie van eiseres van de Algemene verordening gegevensbescherming. De overtredingen zijn daarmee het gevolg van het (ten onrechte) beschermen van de privacy van haar werknemers en niet van het bewust omzeilen van de Wav.
8.5.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat bij het overtreden van artikel 15, eerste lid, van de Wav sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Onder verminderde verwijtbaarheid worden verstaan situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden. Niet is gebleken dat daar in dit geval sprake van is geweest.
De stelling dat het zwangerschapsverlof van de medewerker die normaliter dergelijke dingen regelt een rol heeft gespeeld bij het niet verschaffen van de identiteitsbewijzen aan [bedrijf X] , heeft eiseres ter zitting laten vallen. De overtredingen vielen in de periode voorafgaand het zwangerschapsverlof.
8.6.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding om ten aanzien van de 27 overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav grove schuld aan te nemen. Evenmin bestaat er aanleiding om uit te gaan van verminderde verwijtbaarheid. Dit betekent dat de minister van normale verwijtbaarheid had moeten uitgaan. Nu hij dat niet heeft gedaan, slaagt deze beroepsgrond. De hoogte van de boete voor deze overtredingen kan dan ook niet in stand blijven. De rechtbank zal de boete op grond van artikel 8:72a van de Awb zelf vaststellen en gaat daarbij uit van normale verwijtbaarheid. Dat leidt (op basis van het eerdere meer gunstige beleid) tot een boetebedrag van € 750,- per overtreding (50% van het boetenormbedrag van € 1.500, ). Uitgaande van 27 overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav komt dat vóór verdere matiging uit op een boete van € 20.250.
Matiging
8.7.
De rechtbank ziet aanleiding om de boete verder te matigen. Zoals hierboven overwogen heeft eiseres 27 op zichzelf staande overtredingen begaan, die dus elk afzonderlijk beboetbaar zijn. Dat neemt niet weg dat ook hier geldt dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. [7]
De 27 overtredingen die eiseres heeft begaan zijn identieke administratieve overtredingen, namelijk er niet voor zorgdragen dat de inlener, [bedrijf X] , over identiteitsdocumenten van de betreffende vreemdelingen beschikte. Eiseres heeft uitgelegd dat zij dit niet heeft gedaan omdat zij dacht dat het verstrekken van kopieën van identiteitsbewijzen van haar medewerkers in strijd was met de Algemene verordening gegevensbescherming. De minister is daar verder niet meer op ingegaan. De rechtbank volgt eiseres dan ook in haar stelling dat de 27 overtredingen voortkomen uit één en dezelfde (incorrecte) handelwijze. Bovendien beschikte eiseres zelf wel over de identiteitsbewijzen van haar werknemers. Daarom bestaat in dit geval ook in de cumulatie van de aan eiseres opgelegde boetes aanleiding voor matiging. De rechtbank is van oordeel dat een boetebedrag van € 15.000,- voor de 27 overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav passend en geboden is.
Redelijke termijn
9. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn is overschreden. Sinds het boeterapport van 9 april 2024 is meer dan twee jaar verstreken. De boete van in totaal
€ 18.000,- moet daarom met 5% worden gematigd tot € 17.100,-.
€ 18.000,- moet daarom met 5% worden gematigd tot € 17.100,-.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep van eiseres is gegrond. Voor de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav had de minister in dit specifieke geval helemaal geen boete mogen opleggen. De minister heeft verder de hoogte van de boete onjuist vastgesteld voor wat betreft de overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete en herroept het primaire besluit van
10 juli 2024 in zoverre.
10 juli 2024 in zoverre.
11. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de hoogte van de totale boete vast te stellen op € 17.100,- ( € 3.000,- voor de vier overtredingen van artikel 2a, eerste lid, van de Wav, € 15.000,- voor de 27 overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav met een matiging van 5%) en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
12. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.200,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de hoorzitting met een waarde per punt van € 666,00 in bezwaar en een wegingsfactor 1; verder 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,00 in beroep en een wegingsfactor 1). De minister moet ook het door eiseres betaalde griffierecht van € 385,00 vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 17 juni 2025 voor wat betreft de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit van 10 juli 2024;
- bepaalt dat de boete wordt vastgesteld op € 17.100,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit komt;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan eiseres vergoedt;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 3.200,- aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2026.
De griffier en de rechter zijn verhinderd deze uitspraak te tekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Wet arbeid vreemdelingen
Artikel 2
1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning of indien die vreemdeling beschikt over een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
Artikel 2a
1. Een werkgever die een vreemdeling arbeid in Nederland laat verrichten, ten aanzien waarvan het verbod, bedoeld in artikel 2, niet geldt en die niet behoort tot de categorie vreemdelingen, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, is verplicht dit gegeven schriftelijk te melden ten minste twee werkdagen voor aanvang van de werkzaamheden aan een bij ministeriële regeling aan te wijzen instantie, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken.
2. De verplichting, bedoeld in het eerste lid, geldt niet, indien de werkgever reeds uit hoofde van andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, bepalingen een meldingsplicht heeft.
3. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het model van de verklaring en de over te leggen bewijsstukken, bedoeld in het eerste lid.
Artikel 15
1. Indien de werkgever door een vreemdeling arbeid laat verrichten waarbij die arbeid feitelijk wordt verricht bij een andere werkgever, draagt de eerstgenoemde werkgever er bij aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de andere werkgever een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
(…)
Artikel 19a
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
2. De terzake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.
Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020
Artikel 1
Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage I bij deze beleidsregel is gevoegd.
Artikel 7
De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
Artikel 9
1. Bij meerdere overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen waarbij niet tevens ten aanzien van dezelfde of een andere vreemdeling, of persoon van wie de identiteit niet vast staat als bedoeld in artikel 15a Wav, een overtreding van artikel 2, eerste lid of artikel 2a, eerste lid, of artikel 15a van de Wet arbeid vreemdelingen wordt geconstateerd, wordt de bestuurlijke boete gematigd tot het boetebedrag dat geldt voor één overtreding.
(…)
Artikel 10
1. Bij meerdere overtredingen van artikel 2a, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen waarbij niet tevens ten aanzien van dezelfde of een andere vreemdeling, of persoon van wie de identiteit niet vast staat als bedoeld in artikel 15a Wav, een overtreding van artikel 2, eerste lid, of artikel 15a van de Wet arbeid vreemdelingen wordt geconstateerd, wordt de bestuurlijke boete ongeacht de aard van de werkzaamheden gematigd tot het boetebedrag dat geldt voor één overtreding.
Artikel 12
1. Bij een overtreding van artikel 2, eerste lid, Wet arbeid vreemdelingen, wordt volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing aan de werkgever indien:
a. het in de periode van vijf jaar direct voorafgaand aan de constatering van de overtreding de eerste overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen door de werkgever betreft;
b. niet tevens overtreding van artikel 2a, eerste lid, artikel 15 of Pro artikel 15a van de Wet arbeid vreemdelingen wordt geconstateerd;
c. bij de overtreding niet meer dan één vreemdeling is betrokken; en
d. niet tevens sprake is van een boeteverhogende omstandigheid als bedoeld in artikel 2 van Pro deze beleidsregel.
Bijlage I
Boetenormbedragen bestuursrechtelijke overtredingen als bedoeld in de artikelen 2 eerste lid, en 15a Wet arbeid vreemdelingen
Artikel
Artikel
Lid
Overtreding
2
1
Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of gecombineerde vergunning;
Overtreder
Boetenormbedrag
Natuurlijk persoon, die een huishoudelijke of persoonlijke dienst laat verrichten
€ 2.000
Natuurlijk persoon, die handelt uit ambt, beroep of bedrijf
€ 4.000
Stichting of vereniging met algemeen nut beogende doelstelling, waarbij sprake is van arbeid in de niet-zakelijke sfeer. Onder arbeid in de niet-zakelijke sfeer wordt verstaan arbeid die niet bedrijfsmatig van aard is en niet gericht is op het verwerven van inkomsten.
€ 4.000
Feitelijk leidinggevende die leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging
€ 6.000
Overige rechtspersonen of daarmee gelijkgestelden
€ 8.000
Boetenormbedragen overige bestuursrechtelijke overtredingen als bedoeld in de Wet arbeid vreemdelingen
Artikel
Lid
Overtreding
Boetenormbedrag
2a
1
Een werkgever die een vreemdeling arbeid in Nederland laat verrichten, ten aanzien waarvan het verbod, bedoeld in artikel 2 van Pro de Wet arbeid vreemdelingen niet geldt, is verplicht dit gegeven schriftelijk te melden ten minste twee werkdagen voor aanvang van de werkzaamheden aan een bij ministeriële regeling aan te wijzen instantie, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken;
€ 1.500
15
1
Indien de werkgever door een vreemdeling arbeid laat verrichten waarbij die arbeid feitelijk wordt verricht bij een andere werkgever, draagt de eerstgenoemde werkgever er bij aanvang van de arbeid onverwijld zorg voor dat de andere werkgever een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt;
€ 1.500