Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 24/10183 en ROT 24/10245
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2026 in de zaken tussen
ROT 24/10183
[ eiser 1] , [eiser 1A] , [eiser 1B] , [eiser 1C] , [eiser 1D] , [eiser 1E] , [eiser 1F] en [eiser 1G], uit [plaats 1] , eisers 1
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
ROT 24/10245
[eiser 2] en [eiser 2A] ( [bedrijf 2] ), eisers 2,
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ),
tezamen aangeduid als: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht, het college
(gemachtigde: mr. H. Dierkx),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, gedeputeerde staten,
(gemachtigde: mr. K. Giezeman).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [vergunninghoudster] . uit [plaats 2] (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. J. van Eekeren).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de verlening van een omgevingsvergunning voor een zonnepark voor de duur van 25 jaar nabij het rangeerterrein Kijfhoek in Zwijndrecht. Gedeputeerde staten hebben hiervoor ontheffing verleend van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening. Zij betwisten de door gedeputeerde staten verleende ontheffing. Ook betogen zij dat er ten onrechte niet aan de zonneladder is getoetst. Verder betogen zij dat het project niet voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, en hun woon- en leefklimaat onvoldoende is meegewogen. Eisers vinden ook dat het college niet heeft voldaan aan de plicht tot participatie. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is
.Dit betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft.
.Dit betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 3 oktober 2024 (het bestreden besluit) heeft het college de omgevingsvergunning zoals beschreven onder 1 verleend.
2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.3.
Eisers hebben op 14 januari 2026 een aanvullend beroepschrift ingediend met bijlagen.
2.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 28 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eisers 1, [eiser 1C] en [eiser 1F] en hun gemachtigde, eisers 2 en hun gemachtigde, de gemachtigde van het college, de gemachtigde van gedeputeerde staten en de gemachtigde van vergunninghoudster.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Vergunninghoudster is een samenwerking tussen Eneco, Novar en Drechtse Energie en wil een zonnepark realiseren ten noorden van het rangeerterrein de Kijfhoek. Het project heeft betrekking op de volgende kadastrale percelen, gemeente Zwijndrecht, sectie [sectienaam 1] , nummers [perceenummer] , [perceelnummer 1] [perceelnummer 2] [perceelnummer 3] , [perceelnummer 4] , [perceelnummer 5] , [perceelnummer 6] , [perceelnummer 7] , [perceelnummer 8] , [perceelnummer 9] , [perceelnummer 10] , [perceelnummer 11] , [perceelnummer 12] , [perceelnummer 13] en gemeente Heerjansdam, sectie [sectienaam 2] , nummers [perceelnummer 14] (gedeeltelijk), [perceelnummer 15] , [perceelnummer 16] en [perceelnummer 17] (de percelen). Het zonnepark heeft een totale oppervlakte van ongeveer 43 hectare. Binnen het hekwerk van het zonnepark (33 hectare) wordt 20,1 hectare aan zonnepanelen geplaatst.
3.1.
De locatie van het zonnepark is opgenomen in de Regionale Energiestrategie Drechtsteden (RES 1.0), die is vastgesteld door meerdere bestuursorganen, waaronder de gemeenteraad van Zwijndrecht (de raad) en provinciale staten van Zuid-Holland. Dit beleidsdocument vloeit weer voort uit het Nederlandse Klimaatakkoord. In het Klimaatakkoord staat hoe Nederland de afspraken uit de klimaatovereenkomst van Parijs nationaal uit gaat werken. Eén van de afspraken in het Klimaatakkoord is dat Nederland wordt opgedeeld in 30 regio’s. Alle regio’s hebben de taak om te onderzoeken hoe en waar ze het best duurzame elektriciteit op land (zon en wind) kunnen opwekken, welke warmtebronnen ze kunnen gebruiken om aardgas te vervangen en wat er nodig is om deze duurzame energie te kunnen opslaan en transporteren. Drechtsteden is één van de 30 energieregio’s.
3.2.
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van de percelen geldt het Omgevingsplan gemeente Zwijndrecht (het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. [1] Op de percelen was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Buitengebied” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. De percelen hebben voor zover relevant de enkelbestemming “Agrarisch” (artikel 3 van Pro de planregels).
3.3.
Op de percelen is tevens de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening (ZHOV) van toepassing. De percelen zijn aangewezen als “Groene Buffer” (beschermingscategorie 2). [2]
3.4.
Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit, bestaande uit een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, bouwactiviteit en uitvoeren van een werk, niet zijnde een bouwwerk, of werkzaamheid.
3.5.
De omgevingsvergunning is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De raad heeft een positief bindend advies afgegeven. Gedeputeerde staten hebben ontheffing verleend van de ZHOV.
Toetsingskader
4. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Ontvankelijkheid
4.1.
Vergunninghoudster heeft gesteld dat eisers niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard, zonder dit standpunt te onderbouwen. De rechtbank ziet geen aanleiding vergunninghoudster hierin te volgen, zodat eisers in hun beroepen worden ontvangen.
Goede procesorde
5. Het college heeft de rechtbank verzocht om het aanvullende beroep van eisers 2 buiten beschouwing te laten wegens strijd met de goede procesorde.
5.1.
Gelet op de beperkte omvang van het aanvullend beroepschrift, waarbij enkele gronden aan het beroepschrift van 14 november 2024 zijn toegevoegd, en de inhoudelijke reacties die partijen op de zitting hebben kunnen geven, heeft de rechtbank, zoals reeds op de zitting beslist, geen aanleiding gezien om het aanvullend beroepschrift buiten beschouwing te laten wegens strijd met de goede procesorde.
Groene Buffer
6. Eisers 1 betogen dat de verlening van een ontheffing door gedeputeerde staten niet betekent dat de ontheffing rechtmatig is verleend. Het college heeft bij gebruikmaking van de ontheffing een eigen verantwoordelijkheid. Het college moet beoordelen of de ontheffing rechtmatig is verleend. Volgens eisers 1 hadden gedeputeerde staten de ontheffing niet mogen verlenen en raakt dit de omgevingsvergunning.
6.1.
Op grond van artikel 8.0b, eerste lid, onder b, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) zijn, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de regels van de ZHOV die zien op omgevingsplannen van toepassing. [3] In dit geval is het project in strijd met artikel 7.43b, tweede lid, en artikel 7.43k van de ZHOV. Op verzoek van het college hebben gedeputeerde staten een ontheffing verleend. [4] Op grond van artikel 16.85, eerste lid, van de Ow wordt voor de mogelijkheid van beroep een besluit tot het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 2.32 van de Ow geacht deel uit te maken van het besluit waarover de regel waarvan ontheffing is verzocht, is gesteld.
6.2.
Geen rechtsregel schrijft voor dat het college moet motiveren waarom hij gebruikmaakt van een door hem aangevraagde provinciale ontheffing. Wel kan de rechtmatigheid van de verleende ontheffing in het kader van de procedure over de omgevingsvergunning worden getoetst. Eisers (hebben) kunnen reageren op de ontheffing via de zienswijze- en beroepsprocedure. Gedeputeerde staten gaan op grond van artikel 7.82 van de ZHOV over de (motivering van de) verleende ontheffing. Het college heeft hierin geen eigen bevoegdheid.
6.3.
Eisers kunnen zich niet vinden in de motivering van de verleende ontheffing. Eisers 2 voeren daartoe aan dat het gaat om een grootschalige transformatie en dat dit het karakter van de “Groene Buffer” aantast. Eisers 1 voeren aan dat de ontwikkeling van het zonnepark niet aansluit bij de kwaliteiten die horen bij de “Groene Buffer”. De biodiversiteit onder de zonnepanelen mag niet afnemen, maar doet dit wel. In ieder geval ontbreekt een gemotiveerde onderbouwing van dat standpunt. Er wordt juist een grote inbreuk gemaakt op de omgevingskwaliteit en in plaats van groen komt er 20 hectare aan zonnepanelen te liggen. Het open laten van 21 hectare en ecologisch inrichten maakt het zonnepark nog niet passend. Zonder zonnepanelen zou de “Groene Buffer” meer gediend zijn. Het ecologisch inrichten houdt ook slechts in dat er struweel wordt gerealiseerd en wordt voorzien in de aanleg van natuurvriendelijke oevers. Daarvoor wordt 20 hectare open grond ingeleverd. Daarnaast is nu al sprake van natuurvriendelijke oevers. Wel degelijk bevat het bestaande gebied de kwaliteiten die horen bij het karakter van een “Groene Buffer”. Dat het zonnepark juist (contrast)kwaliteiten toevoegt aan het gebied achten eisers onbegrijpelijk. Gedeputeerde staten laten ook na dit van een nadere onderbouwing te voorzien.
6.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat het project een grootschalige ontwikkeling is in gebiedstype “beschermingsniveau 2, Groene Buffer”. Verder is niet in geschil dat een zonnepark van deze omvang, verspreid over drie deelgebieden aan de Langeweg niet past binnen de bestaande gebiedsidentiteit van het gebied en daarom wordt beschouwd als “transformeren”. Grootschalige ontwikkeling en transformeren zijn in strijd met respectievelijk artikel 7.43b, tweede lid, en artikel 7.43k van de ZHOV.
6.5.
Voorop staat dat, gelet op artikel 7.82 van de ZHOV, gedeputeerde staten ontheffing kunnen verlenen van afdeling 7.3, waar onder meer de artikelen 7.43b en 7.43k van de ZHOV onder vallen. Dat betekent dat een grootschalige ontwikkeling die het gebied transformeert, in dit geval een zonnepark, mogelijk gemaakt kan worden in de “Groene Buffer”. Een ontheffing moet wel goed worden gemotiveerd. De rechtbank oordeelt op basis van de stukken en het verhandelde op zitting dat gedeputeerde staten het besluit tot ontheffing voldoende hebben gemotiveerd. Daartoe wordt het volgende overwogen. Gedeputeerde staten hebben toegelicht dat het project aansluit bij de kwaliteiten die horen bij de “Groene Buffer”. Dat sprake is van een grootschalige ontwikkeling en transformeren staat hier niet aan in de weg. Gedeputeerde staten hebben ter onderbouwing van hun standpunt het navolgende aangevoerd. Het gebied heeft in de bestaande situatie beperkt de kwaliteiten die horen bij het karakter van een “Groene Buffer”, vanwege het intensieve agrarische gebruik en gebrek aan natuur- en recreatiewaarden. Door de realisatie van brede natuurzones, groenblauwe structuren en de aanzet van het kavelpatroon voegt het project (contrast)kwaliteiten toe aan het gebied die passen bij een “Groene Buffer”. Het belang achter het verbod op transformeren en grootschalige ontwikkelingen in de “Groene Buffer”, namelijk de bescherming van de functie van het gebied als stedelijke tegenhanger, wordt daarom niet geschaad. Verder achten gedeputeerde staten van belang dat er sprake is van een omgevingsfonds, waarmee ruimte wordt geboden aan projecten/initiatieven van bijvoorbeeld natuurverenigingen of andere organisaties op het gebied van energiebesparing, duurzame energie of verbetering van de leefbaarheid, om zodoende de recreatieve, landschappelijke of natuurwaarde van de “Groene Buffer” te verbeteren. Dit is conform het PARK-advies “Advies over zonnevelden Kijfhoek” van 31 oktober 2023 en de H+N+S-studie naar de inrichting van het gebied Kijfhoek. Ook hechten gedeputeerde staten belang aan het feit dat provinciale staten de RES 1.0 hebben vastgesteld, waarin de locatie Kijfhoek is aangewezen als uitwerkingsgebied voor de opwekking van grootschalige zonne-energie. Met de omgevingsvergunning wordt invulling gegeven aan de taak van nationale reductiedoelstellingen om globale klimaatverandering tegen te gaan. Hier zijn nationale en internationale belangen bij betrokken. Strikte toepassing van de artikelen 7.43b, tweede lid, en 7.43k van de ZHOV zouden deze taak onevenredig belemmeren, waardoor voldoende grond bestaat om ontheffing te verlenen voor deze artikelen op basis van artikel 7.82 van de ZHOV in samenhang met artikel 2.32, vijfde lid, van de Ow. In wat eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan de motivering van gedeputeerde staten te twijfelen.
6.6. Het college kon dan ook de ontheffing mede aan de verleende omgevingsvergunning ten grondslag leggen.
6.6. Het college kon dan ook de ontheffing mede aan de verleende omgevingsvergunning ten grondslag leggen.
RES 1.0a en de zonneladder
7. Eisers betogen dat de zonneladder, zoals weergegeven in de Kamerbrief van 26 oktober 2023 (
Kamerstukken II2023/24, 32813, nr. 1310), van toepassing is. Er ontbreekt echter een rapport van onderzoek naar treden 1, 2 en 3 van de zonneladder. Trede 1 houdt in dat er eerst gekeken moet worden naar mogelijkheden voor panelen op daken en gevels. Treden 2 en 3 houden in dat er daarna gekeken moet worden naar gronden binnen en buiten bestaand bebouwd gebied. Het plaatsen van zonnepanelen op landbouw- en natuurgronden komt pas aan de orde als de voorgaande treden niet voldoende mogelijkheden bieden. Er is geen sprake van een combinatie van een substantiële agrarische functie met een zonnepark. De agrarische functie van het gebied komt zelfs in het geheel te vervallen. Daarnaast is geen sprake van bestuurlijk bindende afspraken die in transitie zijn, zoals bijvoorbeeld gronden die in de toekomst een andere bestemming krijgen, zoals een woon-werk-bestemming, recreatie of overgang naar natuur of gronden die minder geschikt worden voor een landbouwfunctie door verzilting, vernatting of bodemdaling. Dit alles maakt volgens eisers dat de gekozen locatie niet voldoet aan de eisen die aan de vestiging van een zonnepark (moeten) worden gesteld. Voorts draagt de aanleg van het zonnepark niet betekenisvol bij aan de vermindering van de netcongestie en zorgt deze ook niet voor vergroting van een efficiënter netwerkgebruik (netneutraal). Het zonnepark vergroot de netcongestie juist. Ten tijde van de Kamerbrief was het project, anders dan het college stelt, niet in een vergevorderd stadium.
Kamerstukken II2023/24, 32813, nr. 1310), van toepassing is. Er ontbreekt echter een rapport van onderzoek naar treden 1, 2 en 3 van de zonneladder. Trede 1 houdt in dat er eerst gekeken moet worden naar mogelijkheden voor panelen op daken en gevels. Treden 2 en 3 houden in dat er daarna gekeken moet worden naar gronden binnen en buiten bestaand bebouwd gebied. Het plaatsen van zonnepanelen op landbouw- en natuurgronden komt pas aan de orde als de voorgaande treden niet voldoende mogelijkheden bieden. Er is geen sprake van een combinatie van een substantiële agrarische functie met een zonnepark. De agrarische functie van het gebied komt zelfs in het geheel te vervallen. Daarnaast is geen sprake van bestuurlijk bindende afspraken die in transitie zijn, zoals bijvoorbeeld gronden die in de toekomst een andere bestemming krijgen, zoals een woon-werk-bestemming, recreatie of overgang naar natuur of gronden die minder geschikt worden voor een landbouwfunctie door verzilting, vernatting of bodemdaling. Dit alles maakt volgens eisers dat de gekozen locatie niet voldoet aan de eisen die aan de vestiging van een zonnepark (moeten) worden gesteld. Voorts draagt de aanleg van het zonnepark niet betekenisvol bij aan de vermindering van de netcongestie en zorgt deze ook niet voor vergroting van een efficiënter netwerkgebruik (netneutraal). Het zonnepark vergroot de netcongestie juist. Ten tijde van de Kamerbrief was het project, anders dan het college stelt, niet in een vergevorderd stadium.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat in de ZHOV geen zonneladder, zoals eisers hebben omschreven, is opgenomen. Wel geeft artikel 7.76a van de ZHOV regels indien sprake is van een zonneveld buiten bestaand stads- en dorpsgezicht, zoals hier aan de orde is. Met de RES 1.0 is de locatie Kijfhoek aangewezen als uitwerkingsgebied voor de opwekking van grootschalige zonne-energie. In de RES is getoetst aan een vorm van zonneladder. Daarmee wordt voldaan aan artikel 7.76a, derde lid, van de ZHOV. Dat de door eisers aangehaalde Kamerbrief van 26 oktober 2023 de zonneladder heeft aangescherpt, maakt, wat daar verder van zij, gelet op voorgaande niet dat het college hier aan had moeten toetsen.
Evenwichtige toedeling van functies aan locaties
8. Eisers betogen dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft onvoldoende onderzoek gedaan en het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Daartoe hebben eisers een aantal deelonderwerpen aangevoerd.
8.1.
In de navolgende overwegingen wordt per deelonderwerp uitgewerkt of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
8.2.
Daarbij geldt het volgende toetsingskader. Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de gronden van eisers of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Landschappelijke kwaliteit en inpassing
9. Eisers voeren aan dat het bouwplan zorgt voor een aantasting van het nu groene open gebied. Eisers 2 vinden dat onvoldoende rekening is gehouden met hun woonboerderij die als gemeentelijk monument is aangewezen. Eisers 1 vinden dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er wordt afgeweken van het vigerend planologisch regime, waar het kleinschalige karakter van het buitengebied moet worden behouden en het landschap zo open mogelijk moet blijven. Eisers 1 menen hier rechten aan te kunnen ontlenen. Verder vinden zij dat met de rapporten die aan de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag liggen nog niet is gezegd dat het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar is. Ook de onderbouwing in bijlage C, onder 2.c van het bestreden besluit, is onvoldoende. Dat het financiële risico is afgedekt met een anterieure overeenkomst kan geen motivering zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Volgens eisers is het project geen kwaliteitsimpuls voor het gebied. De zonnepanelen zijn 2.20 meter hoog en passen niet in het agrarisch buitengebied, waar kassen, kleine bedrijfjes en woningen staan. De lintbebouwing met open zicht wordt teniet gedaan. Dit zal de landschappelijke kwaliteit en de ecologische waarden van het gebied aantasten. De focus ligt enkel op energietransitie en niet op omgevingskwaliteit. Eisers vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat.
9.1.
De rechtbank oordeelt allereerst dat het betoog van het college dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (het relativiteitsvereiste) in de weg staat aan een succesvol beroep van eisers op de aantasting van de landschappelijke kwaliteit door het project, niet slaagt. De rechtbank ziet niet in waarom eisers zich in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties niet op de landschappelijke kwaliteit van het project kunnen beroepen (zie ook de overzichtsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, rechtsoverweging 10.2). Eisers wonen aan de Langeweg in de nabijheid van het project en de landschappelijke kwaliteit van het project raakt aan hun belangen.
9.2.
Voorop staat dat op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dat eisers 1 stellen rechten te kunnen ontlenen aan het bestaande omgevingsplan betekent niet dat het college niet mag afwijken van het omgevingsplan. Het college moet wel beoordelen of het project voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Hiertoe ligt aan het bestreden besluit een ruimtelijke onderbouwing met bijlagen ten grondslag. Anders dan eisers veronderstellen kan de ruimtelijke onderbouwing en alle bijlagen als motivering dienen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dat is hier ook het geval zoals blijkt uit het bestreden besluit, maar ook uit de zienswijzenota waarin het college verwijst naar de ruimtelijke onderbouwing en de bijlagen. Dat het college in het bestreden besluit een opmerking heeft gemaakt over de anterieure overeenkomst doet daar verder niet aan af. Het college stelt op basis van de ruimtelijke onderbouwing en de bijlagen dat de landschappelijke kwaliteit en ecologische waarden met het project toenemen. In paragraaf 2.3.2 van de ruimtelijke onderbouwing wordt verwezen naar het landschappelijk inpassingsplan, dat als bijlage 7 bij de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd. In paragraaf 2.3.3 van de ruimtelijke onderbouwing is toegelicht dat met het project de watergangen langs de Langeweg en langs de randen van de zonnevelden worden voorzien van natuurvriendelijke oevers. Verder worden er inheemse struwelen aangeplant. Bij het west- en oostveld worden grondwallen gerealiseerd van 1,80 meter boven het maaiveld wat in hoogte gelijk ligt aan de eerste paar rijen van zonnepanelen. Boven op de grondwal komt kruidenrijk gras te staan. Hiermee worden westelijke en oostelijke velden grotendeels aan het zicht ontnomen, en is het aanzicht vanaf de Langeweg een groene grondwal, met daarvoor een natuurvriendelijke watergang. De woonboerderij van eisers 2, die als gemeentelijk monument is aangewezen, ligt op enige afstand van het zonnepark en de landschappelijke inpassing maakt dat het zonnepark grotendeels aan het zicht is onttrokken. Tot slot wordt er een natuurakker en ecologisch gebied gerealiseerd. Dat eisers een andere mening hebben over de ruimtelijke inpasbaarheid van het project en de kwaliteit daarvan betekent niet dat het college goedkeuring aan het project had moeten onthouden. Het betoog van eisers slaagt niet.
Zicht op het zonnepark
10. Eisers 1 betogen dat hun uitzicht wordt aangetast. Met het project kijken zij uit op een aarden wal en zonnepanelen in plaats van een open agrarisch veld. Verder geldt specifiek voor het perceel van eiser [eiser 1C] dat de afstand van 250 meter tot het project, zoals gewaarborgd in de RES 1.0, niet wordt nagekomen. Met de RES 1.0a is de afstand van 250 meter van de zonnepanelen tot de achtergevel van woningen kleiner geworden en de afstand van 250 meter van de zonnepanelen tot de zijkant van woningen is komen te vervallen. Het zonnepark komt te dicht op het perceel van [eiser 1C] te staan. Er is dus geen sprake van een goede ruimtelijke inpassing. De openheid wordt blijvend aangetast en de afstand van 250 meter zou behouden moeten blijven.
10.1.
De rechtbank acht het aannemelijk dat het uitzicht van eisers als gevolg van het te realiseren zonnepark in enige mate verandert en zal worden beperkt. Deze effecten zijn echter niet van dien aard dat het college daar gelet op het belang van het zonnepark doorslaggevende betekenis aan had moeten toekennen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het project landschappelijk wordt ingepast waarvan de uitvoering is geborgd in de vergunningvoorschriften. Met de grondwallen en het struweel wordt het zicht op de zonnepanelen ontnomen. Er is geen aarden wal aan de zijkant gekomen om zo het open zicht te behouden richting het rangeerterrein. Verder is van belang dat er geen recht op blijvend vrij uitzicht bestaat. Voor wat betreft het uitzicht van [eiser 1C] overweegt de rechtbank als volgt. In de RES 1.0 staat dat direct achter de woningen aan de Langeweg minimaal een afstand van 250 meter vrij zicht over de polder moet blijven. Anders dan eisers 1 veronderstellen leidt de rechtbank uit de RES 1.0 niet af dat deze afstand ook tot de zijkant van de woningen geldt. Dat achter de woningen een afstand van 250 meter vrij zicht over de polder in acht dient te worden genomen, betekent niet dat het college met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties hiervan niet kan afwijken. Het college heeft daarbij de landschappelijke inpassing van het zonnepark mogen betrekken. Het betoog van eisers slaagt niet.
Privacy
11. Eisers 2 betogen dat hun privacy wordt aangetast, omdat er beweegbare camera’s op acht meter hoge palen worden geplaatst. Eisers willen een zorgboerderij beginnen en het project zal de privacy aantasten.
11.1.
Dit betoog slaagt niet. Uit de stukken en het verhandelde op zitting blijkt dat de aanwezigheid van camera’s noodzakelijk is om het zonnepark te kunnen bewaken, te voldoen aan de voorwaarden van verzekeraars en om (samen met het hek rondom het park) preventief te werken tegen criminaliteit en vandalisme. Gezien het doel van de camera's, zullen deze volgens vergunninghoudster alleen gericht zijn op het terrein van het zonnepark en niet op de gronden van eisers 2. Verder zal, zoals door de vergunninghoudster op zitting is toegelicht, worden voldaan aan alle regels die voortvloeien uit de privacywetgeving, die onder andere het maken van beelden van percelen van derden verbiedt. De rechtbank oordeelt dat het college in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat de privacy van eisers 2 niet onaanvaardbaar wordt aangetast. Het college hoefde hier dan ook geen beletsel voor het verlenen van de omgevingsvergunning in te zien en was evenmin gehouden nadere voorschriften te stellen.
Akoestisch effect zonnepark
12. Eisers 2 betogen dat zij geluidsoverlast zullen ondervinden van het project, omdat de zonnepanelen een akoestisch effect hebben op het geluid afkomstig van het rangeerterrein. Verder dragen de transformatoren bij aan het al bestaande geluid afkomstig van het rangeerterrein.
12.1.
De rechtbank stelt vast dat het akoestisch effect van het zonnepark en de transformatoren bij het bestreden besluit is betrokken. Met het rapport “akoestisch onderzoek mogelijke effecten geluidreflectie zonnepark Kijfhoek” van 16 november 2023, dat als bijlage 10 bij de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd, is onderzoek gedaan naar het akoestisch effect van het zonnepark op de woningen aan de Langeweg. Worst-case is uitgegaan van huidig absorberend naar volledig reflecterend geluid door het zonnepark. Vanwege het resultaat in de worst-case benadering en een mogelijke toename van geluid die kleiner is dan 1,3 dB, is geconcludeerd dat er voor wat betreft het aspect geluid geen belemmering is.
12.2.
Ook het geluid dat afkomstig is van de transformatoren is bij het bestreden besluit betrokken. Onder paragraaf 4.10 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat de transformatorstations geluid veroorzaken. Er worden elf transformatorstations gebouwd. Gelet op de afstand tot de nabijgelegen woningen en het gegeven dat de transformator alleen actief is als er zon is, is het volgens de onderzoekers onaannemelijk dat de transformatorstations geluidsoverlast zullen veroorzaken.
12.3.
In wat eisers 2 aanvoeren ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het onderzoeksrapport heeft kunnen baseren voor zijn standpunt dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarbij is ook van belang dat eisers 2 voor het aspect geluid geen tegenonderzoek hebben ingebracht.
Elektromagnetische straling
13. Eisers 2 betogen dat zij bloot zullen worden gesteld aan elektromagnetische straling. De boomgaard dient te worden aangemerkt als een gevoelige locatie die direct naast het zonnepark ligt, omdat eisers 2 zich daar minimaal acht uur per dag bevinden.
13.1.
Onder paragraaf 4.8 van de ruimtelijke onderbouwing is de elektromagnetische straling van de omvormers en transformatoren beschouwd. Voor elektromagnetische straling bij hoogspanningsmasten hanteert de overheid een voorzorgsprincipe, waarbij een grens wordt aangehouden van 0,4 micro Tesla (uT). Dit voorzorgsprincipe wordt ook gehanteerd bij een zonnepark, door de afstand van een zonnepark tot gevoelige functies zodanig te laten zijn dat de magnetische veldsterkte bij gevoelige bestemmingen niet boven die advieswaarde uitkomt. Uit het RIVM-Rapport “Verkenning van extreem laagfrequente magnetische velden bij verschillende bronnen” (RIVM-rapport 609300011/2009) blijkt dat de magnetische veldsterkte van een transformatorstation 0,4 micro Tesla is op zeven meter afstand. Verder blijkt dat de magnetische veldsterkte sterk afneemt naarmate de afstand tot het transformatorstation toeneemt. De kortste afstand tussen de boomgaard en het transformatorstation is ca. 230 meter. De kortste afstand tussen de woning en het transformatorstation is ca. 390 meter. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het college heeft mogen aannemen dat elektromagnetische straling van het zonnepark geen gezondheidsrisico vormt voor omwonenden.
Brandveiligheid
14. Eisers 2 voeren aan dat het project niet veilig is. Het ligt in de buurt van een rangeerterrein en de natuur is verwilderd. Er is dus volgens eisers een verhoogd risico op brand. Het college heeft ten onrechte enkel verwezen naar een advies van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid.
14.1.
In paragraaf 4.13 van de ruimtelijke onderbouwing is de omgevingsveiligheid, waaronder de brandveiligheid, beschouwd. Hieruit blijkt dat voor brandgevaar bij de omvormers bij het zonnepark een noodschakelaar zal worden geplaatst, waarmee de spanning van het zonnepark gehaald kan worden. Naast de toegangspoorten zullen opstelplaatsen worden gerealiseerd. Er wordt een veiligheidsprotocol voor de veiligheidsdiensten opgesteld. Tevens wordt ervoor gezorgd dat bij calamiteiten de brandweer toegang heeft tot het park. De percelen zijn bereikbaar via de Langeweg, de Groene Steeg en de Munnikensteeg. Bij de inrichting van het zonnepark is rekening gehouden met onderhoudspaden. Via deze onderhoudspaden kunnen de transformatoren bereikt worden bij brand en andere calamiteiten. Met de Veiligheidsregio Zuid Holland is overleg geweest over het plan. Hieruit is gebleken dat de paden in het park minimaal 3,25 meter breed moeten zijn en geschikt voor blusvoertuigen met een gewicht van 11 ton. De entreeweg naar het parkdeel moet worden voorzien van passeerstroken of een minimale breedte hebben van 4,5 meter. Verder moet het park bereikbaar zijn van twee kanten. In het park moet elke plek op circa 80 meter bereikbaar zijn van een blusvoorziening (via een sloot met minimale diepte van één meter, brandput, via koppeling bestaande brandkraan-ringleiding of via een zelf aangelegd pompsysteem (per veld, capaciteit 90 m3) dat aansluit op de ringleiding). Het advies van de veiligheidsregio is overgenomen in het inrichtingsplan. Doordat de hoofdwatergang van het waterschap voldoende watercapaciteit heeft om te blussen, worden alle overige sloten ook verbreed en verdiept (tot ca. 1 meter) rondom het projectgebied. Ook worden blusputten aan het plan toegevoegd. Op deze manier is voor elk zonnepaneel bluswater bereikbaar binnen een straal van circa 80 meter.
14.2.
Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het college in de brandveiligheid geen aanleiding heeft hoeven te zien om goedkeuring aan het project te onthouden.
Netcongestie
15. Eisers 1 betogen dat het bouwplan niet uitvoerbaar is, omdat er sprake is van netcongestie en een overbelast netwerk.
15.1.
De rechtbank oordeelt ten eerste dat het betoog van het college dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een succesvol beroep van eisers op de uitvoerbaarheid van het projectplan, voor zover dat ziet op netcongestie, niet slaagt. De rechtbank ziet niet in waarom eisers 1 zich in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties niet op mogelijke netcongestie van het project zouden kunnen beroepen (zie ook de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, overweging 10.2). Netcongestie kan eisers 1 raken in de gebruiksmogelijkheden van hun eigen perceel. Verder geldt dat ook voorkomen moet worden dat eisers worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bestemming die niet uitvoerbaar is. Dat betekent dat het beroep op artikel 8:69a van de Awb niet slaagt.
15.2.
De rechtbank stelt vast dat de uitvoerbaarheidstoets, zoals voorheen opgenomen in artikel 3.1.6, onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening, niet is teruggekomen in de Ow (Stb, 2018, 290, p. 105-106). Dit neemt niet weg dat het in strijd kan worden geacht met een evenwichtige functietoedeling als er functies zouden worden toegedeeld waarvan op voorhand aannemelijk is dat deze op de desbetreffende locatie nooit kunnen worden verwezenlijkt. Uit de toelichting op het Omgevingsbesluit (Stb, 2018, 290, p. 105-106) begrijpt de rechtbank dat de oude rechtspraak nog steeds van toepassing is. In het kader van een procedure tegen een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik kan een betoog over de uitvoerbaarheid van het project alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien, en voor zover, het aangevoerde leidt tot de conclusie dat het college op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:354.
15.3.
Uit de stukken en het verhandelde op zitting blijkt dat netcongestie niet aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat. Stedin is betrokken geweest bij de totstandkoming van de RES en heeft geconcludeerd dat er voldoende ruimte is op het netwerk voor het zonnepark. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om aan deze conclusie te twijfelen.
PFAS en water- en grondmonster
16. Eisers 2 betogen dat de aanwezigheid van poly- en perfluoralkylstoffen (PFAS) in de grond en het water aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat. Er is ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van PFAS. Ook stellen zij dat door de zonnepanelen PFAS in de grond komt.
16.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanwezigheid van PFAS niet aan de uitvoerbaarheid van het zonnepark in de weg kan staan omdat een zonnepark geen bodemgevoelig gebouw of locatie is. Bovendien volgt uit het bestreden besluit onder D en onder 7 dat de gemeten concentraties perfluoroctaanzuur (PFOA) en perfluoroctaansulfanaat (PFOS) op de percelen ruim onder de humane risicogrenzen liggen. De rechtbank ziet in wat eisers 2 hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan wat het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Over de stelling van eisers 2 dat PFAS in de grond kan komen via de zonnepanelen overweegt de rechtbank dat deze stelling niet nader is onderbouwd en ook overigens niet aannemelijk is geworden dat door (slijtage van) de zonnepanelen te hoge concentraties PFAS in de bodem zullen komen. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan vanwege PFAS niet uitvoerbaar is.
Flora- en fauna
17. Eisers 2 betogen dat bij de QuickScan een buizerdnest over het hoofd is gezien. Het nest moet jaarrond beschermd blijven. De kans is volgens eisers 2 groot dat er nog meer beschermde diersoorten zitten. Het college heeft hier ten onrechte niet op gereageerd. Een onderzoek van 20 tot 30 minuten is onvoldoende om te beoordelen of er beschermde diersoorten aanwezig zijn. De dieren die gespot zijn, zullen hun toevlucht nemen tot de boomgaard.
17.1.
De rechtbank stelt voorop dat het college in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet motiveren waarom de flora- en fauna-activiteit niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning in de weg staat. Anders dan eisers 2 veronderstellen is het in dat kader niet noodzakelijk om uitvoerig onderzoek te doen naar soorten. Een QuickScan en een eventueel vervolgonderzoek is daarvoor voldoende.
17.2.
Aan het bestreden besluit liggen, opgenomen als bijlage 6 en 7 bij de ruimtelijke onderbouwing, een QuickScan “flora en fauna zonnepark Zwijndrechtse Waard” van 23 maart 2024 en een vervolgonderzoek naar de grote modderkruiper, platte schijfhoren en kleine wolfsmelk van 14 november 2023 ten grondslag. Op 7 augustus 2023 is tussen 12.00 uur en 16.00 uur onderzoek uitgevoerd. Uit de QuickScan is gebleken dat niet uitgesloten is dat er nesten van vogels, als de buizerd, sperwer of ransuil aanwezig zijn in een rij populieren. De werkzaamheden vinden echter meer dan 200 meter van deze bomenrij plaats. Deze bomenrij zal behouden blijven en verder zal er op voldoende afstand gewerkt worden waardoor een negatief effect redelijkerwijs valt uit te sluiten. Als gevolg van de QuickScan is een vervolgonderzoek gedaan naar de grote modderkruiper, platte schijfhoren en kleine wolfsmelk. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden op 12 en 24 oktober 2023 tussen omstreeks 10.00 uur en 15.30 uur. Daaruit blijkt dat geen van deze soorten zijn aangetroffen tijdens de veldbezoeken. Met de QuickScan en het vervolgonderzoek heeft het college naar het oordeel van de rechtbank kunnen concluderen dat geen sprake is van een flora-en fauna-activiteit die aan de (uitvoerbaarheid van de) gevraagde omgevingsvergunning in de weg staat.
Alternatieve locaties
18. Eisers 1 betogen dat niet is gekeken naar alternatieve locaties. Uit het onderzoeksrapport van Royal Haskoning DHV, dat is opgesteld voor de RES 1.0, blijkt dat de Kijfhoek beperkt geschikt is.
18.1.
Het college moet beslissen op de aanvraag zoals deze voorligt. Op grond van vaste rechtspraak geldt dat als een project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot het onthouden van medewerking dwingt, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van één of meerdere alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1299.
18.2.
De rechtbank stelt vast dat met de RES 1.0 is gekeken naar geschikte locaties waar energie kan worden opgewekt. Uit de RES 1.0 blijkt dat de Kijfhoek een geschikte locatie is. Dat uit het onderzoeksrapport van Royal Haskoning DHV een andere conclusie zou volgen, doet daar niet aan af. Eisers 1 hebben geen alternatieve locaties aangedragen. De rechtbank is van oordeel dat het college de gekozen locatie als passend binnen het beleid heeft mogen achten.
Tijdelijk duur
19. Eisers 2 betogen dat de duur van het project niet in redelijke verhouding staat tot de aantasting van het gebied. Door het project verlanden sloten, slibben drainagebuizen dicht, groeit onkruid, komt PFAS in de bodem en in het grondwater en kunnen knaagdieren een plaag vormen. De panelen, kabels, transformatoren, palen met camera’s en inkoopstations moeten na 25 jaar worden verwijderd. Kostbare landbouwgrond en de groene bufferzone gaan zo verloren.
19.1.
Het college heeft gesteld dat de beoogde gebruiksduur van het zonnepark (25 jaar) een substantiële periode is die niet met zich brengt dat de omgevingsvergunning had moeten worden geweigerd. De levensduur van een zonnepark is 25 tot 30 jaar. Na 25 jaar moet weer worden bezien of het zonnepark kan worden doorgezet of dat er andere technieken voorhanden zijn die duurzame energie kunnen opwekken. De rechtbank oordeelt dat het college in redelijkheid tot een tijdelijke duur van 25 jaar heeft kunnen beslissen.
Conclusie evenwichtige toedeling van functies aan locaties
20. Gelet op wat er onder 8 tot en met 19.1 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Er is geen strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
Participatie en inspraak
21. Eisers betogen dat er onvoldoende aan participatie is gedaan. De eigenaren van de woningen in de gemeente Hendrik Ido Ambacht zijn niet bij de keukentafelgesprekken betrokken. Ook de bewoners van de woningen in Zwijndrecht zijn onvoldoende geïnformeerd. Eisers voeren aan dat niet is voldaan aan het Klimaatakkoord waarin staat dat moet worden gestreefd naar 50% participatie van omwonenden en dat kan worden gerekend op voldoende draagvlak. Verder betogen eisers 1 dat niet is voldaan aan het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, Aarhus, van 25 juni 1998 (Verdrag van Aarhus).
21.1.
Onder de Ow dient bij de aanvraag om een omgevingsvergunning te worden aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken (artikel 16.55, zesde lid, van de Ow in samenhang met artikel 7.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling). Dit betekent niet dat er een verplichting tot participatie is. Op grond van artikel 16.55, zevende lid, van de Ow, kan de gemeenteraad echter gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is, voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor het college bevoegd gezag is, kan worden ingediend.
21.2.
Op grond van artikel 1 van Pro de “Lijst van bindende adviezen op basis van de Omgevingswet tevens lijst van voorafgaande verplichte participatie” van de gemeente Zwijndrecht geldt verplichte participatie bij een aanvraag om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Dit is tussen partijen niet in geschil. De wijze waarop of met wie die participatie moet plaatsvinden, staat niet in deze lijst. Dit betekent dat elke vorm van participatie voldoende is. Anders dan eisers 2 veronderstellen blijkt uit het Klimaatakkoord niet dat er gestreefd moet worden naar 50% participatie. Aan het bestreden besluit ligt een participatieverslag “Verslaglegging participatie Zonnepark Kijfhoek te Zwijndrecht” ten grondslag. Hieruit en uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat er een participatieproces heeft plaatsgevonden. Vergunninghoudster heeft met bijlage 3 bij haar reactie op de beroepen een kaart toegevoegd met een cirkel van 400 meter rondom het uitwerkingsgebied. Alle adressen, waaronder die van alle eisers, binnen deze cirkel hebben per post de uitnodigingen ontvangen voor de bijeenkomsten die door vergunninghoudster zijn georganiseerd (vier in totaal). Voor de eerste bijeenkomst is bij al deze adressen ook een flyer in de brievenbus gedaan of is deze flyer persoonlijk overhandigd. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat het college goedkeuring aan het project had moeten onthouden. Naar het oordeel van de rechtbank is op de juiste wijze aan de verplichte participatie voldaan.
21.3.
Het betoog van eisers 1 dat niet voldaan is aan het Verdrag van Aarhus slaagt evenmin. Op grond van artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus voorziet elke Partij in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden. Het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning is tot stand gekomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Deze procedure begint met een aanvraag van een initiatiefnemer en de terinzagelegging van een ontwerpbesluit, waarover door eenieder zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, is inspraak over een ontwerpbesluit vroegtijdige inspraak op een moment dat alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.
Bijlagen ontbreken bij het ontwerp
22. Het betoog van eisers 2 dat in strijd met de zorgvuldigheid de bijlagen bij het ontwerpplan niet digitaal raadpleegbaar waren, slaagt niet. Wat daar verder van zij, uit de bekendmaking blijkt dat de stukken ook op het gemeentehuis in te zien waren. Op die manier hadden eisers 2 kennis kunnen nemen van de bijlagen. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Twee ruimtelijke rapporten en de rechtszekerheid
23. Het betoog van eisers 1 dat het bestaan van twee ruimtelijke onderbouwingen van 18 april 2024 en 26 september 2024 in strijd is met de rechtszekerheid, nu niet duidelijk is welk rapport maatgevend is voor de motivering, slaagt niet. Het college heeft toegelicht dat de ruimtelijke onderbouwing na de ingediende zienswijzen beperkt is aangepast. Hierdoor is niemand benadeeld. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat dit in strijd is met de rechtszekerheid.
Betrokkenheid waterschap
24. De stelling van eisers 2 dat het Waterschap Hollandse Delta niet op de hoogte was van het project mist feitelijke grondslag. Het college heeft aangegeven dat het waterschap al in een vroeg stadium is betrokken. Ook zijn er omgevingsvergunningen verleend voor de wateractiviteit. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen.
Kabels en leidingen
25. Het betoog van eisers 2 over de vraag of en waar de kabels en leidingen en een fietspad worden aangelegd, valt buiten de omvang van het geding, omdat deze onderwerpen niet tot de omgevingsvergunning behoren. Dat betekent dat deze beroepsgrond niet wordt beoordeeld.
Eisers 2 bedrijfsplan
26. Eisers 2 vinden dat er met twee maten wordt gemeten, omdat hun bouwplan voor een zorgboerderij is afgewezen, omdat het in het agrarisch buitengebied ligt, terwijl het zonnepark wel wordt toegestaan.
26.1.
Het college heeft in de zienswijzenota aangegeven dat het bouwplan van eisers 2 op zijn eigen merites zonder enige vorm van willekeur is bezien en niet als passend is beoordeeld. Eisers hebben niet weersproken dat het gaat om plannen die ruimtelijk gezien wezenlijk van elkaar verschillen. Aldus gaat het niet om vergelijkbare gevallen, zodat het college bij het bestreden besluit terecht geen rekening heeft gehouden met het afgewezen bouwplan van eisers.
Conclusie en gevolgen
27. De beroepen zijn ongegrond. Dit betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, voorzitter, en mr. T.M.J. Smits en mr. J.G. Bos, leden, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 3:46
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Omgevingswet
Artikel 5.1 (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,
[…],
tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
Artikel 2.22 (grondslag algemene instructieregels provincie)
Bij omgevingsverordening kunnen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, regels worden gesteld over de uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen om te voldoen aan bij omgevingsverordening vastgestelde omgevingswaarden of voor het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.32 (ontheffing instructieregels)
1. Bij een regel op grond van artikel 2.22 kan worden bepaald dat gedeputeerde staten, op verzoek van een bestuursorgaan van een gemeente of waterschap, ontheffing kunnen verlenen van die regel.
[…].
5. Een ontheffing wordt alleen verleend als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor ontheffing wordt gevraagd onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de regel waarvan ontheffing is gevraagd.
6. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. In de ontheffing kan worden bepaald dat deze geldt voor een daarbij gestelde termijn.
Artikel 16.85 (bundeling beroep)
Voor de mogelijkheid van beroep wordt een besluit tot het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 2.32 geacht deel uit te maken van het besluit waarover de regel waarvan ontheffing is verzocht, is gesteld.
Voor de mogelijkheid van beroep wordt:
een instructie, gegeven op grond van artikel 2.33 of 2.34, en
een besluit over instemming op grond van artikel 16.16,
geacht deel uit te maken van het besluit waarop dat besluit betrekking heeft.
Besluit kwaliteit leefomgeving
Artikel 8.0a. (beoordelingsregels omgevingsplanactiviteit algemeen)
Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.
Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Artikel 8.0b. (doorwerking instructieregels, instructies, voorbereidingsbesluiten en projectbesluiten – buitenplanse omgevingsplanactiviteit, niet van provinciaal of nationaal belang)
1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang, zijn op de beoordeling van de aanvraag van overeenkomstige toepassing:
de regels van hoofdstuk 5;
op grond van artikel 2.22 van de wet gestelde regels over omgevingsplannen; en
[…].
2. Een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid wordt geweigerd als:
de omgevingsplanactiviteit zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van een regel of instructie als bedoeld in het eerste lid;
[…]; of
[…].
[…]..
Zuid-Hollandse Omgevingsverordening
in werking tot 1 januari 2025 vanaf 24 juli 2024
Artikel 7.41b (toepassingsbereik)
Deze paragraaf is van toepassing op nieuwe ruimtelijk ontwikkelingen.
Artikel 7.42 (aanwijzing en geometrische begrenzing gebieden met beschermingscategorieën)
[…].
Gebieden met beschermingscategorie 2 zijn de locaties waarvan de geometrische begrenzing is vastgelegd in bijlage II.
[…].
5. Het gebied met beschermingscategorie 2, bedoeld in het tweede lid, bestaat uit de gebiedstypen belangrijk weidevogelgebied, groene buffer en recreatiegebied, waarvan de geometrische begrenzing is vastgelegd in bijlage II.
[…].
Artikel 7.43 (definitie soort ruimtelijke ontwikkeling)
Voor de toepassing van deze paragraaf wordt verstaan onder:
[…];
[…];
transformeren: de ruimtelijke ontwikkeling past niet binnen de bestaande gebiedsidentiteit.
Artikel 7.43b (aanvaardbaarheid soort ruimtelijke ontwikkeling per beschermingscategorie)
[…].
Een omgevingsplanplan voor een locatie met beschermingscategorie 2 als bedoeld in artikel 7.42, tweede lid, kan in beginsel slechts ontwikkelingen mogelijk maken die vallen onder de soort inpassen of aanpassen en die in overeenstemming zijn met artikel 7.43i, 7.43j of 7.43k.
[…].
Artikel 7.43k (gebiedstype: beschermingscategorie 2 groene buffers)
Een omgevingsplan voor locaties binnen groene buffers als bedoeld in artikel 7.42, vijfde lid, kan voorzien in een ruimtelijke ontwikkeling voor zover dit geen grootschalige ontwikkelingen behelzen en de bufferfunctie blijkens een afdoende motivering niet onevenredig wordt verstoord.
In de motivering worden de volgende kwaliteiten betrokken:
de functie van het gebied als tegenhanger van de stedelijke verdichting en stedelijke dynamiek;
de identiteit die het gebied verleent aan de nabij gelegen stedelijke omgeving;
de bescherming die het gebied biedt tegen grootschalige stedelijke ontwikkeling;
e recreatieve gebruiks- en belevingswaarde en de contrastkwaliteit met het stedelijk gebied;
de natuurwaarde van het gebied;
het agrarische karakter van het gebied in de nabijheid van de stedelijke omgeving.
Artikel 7.76a (zonnevelden)
Dit artikel is van toepassing op een nieuw zonneveld met een oppervlakte van meer dan 500 m2 buiten bestaand stads- en dorpsgebied.
Voor zover een omgevingsplan van toepassing is op een nieuw zonneveld, laat het omgevingsplan dit alleen toe op de volgende locaties:
agrarische bouwpercelen;
locaties met een functie verkeersinfrastructuur of een locatie ten dienste daarvan;
slibdepots, waterbassins, spaarbekkens, bergingsgebieden en voormalige stortplaatsen;
glastuinbouwgebied mits er sprake is van meervoudig ruimtegebruik en aangetoond is dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de omvang en de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied;
en locatie waar een stedelijke functie is toegedeeld, maar waar die functie nog niet is gerealiseerd;
een windpark.
3. In afwijking van het tweede lid kan een omgevingsplan in zoekgebieden voor zon uit Regionale Energie Strategieën die door provinciale staten zijn vastgesteld zonnevelden toelaten mits het zoekgebied verder is uitgewerkt en regionaal is afgestemd.
4. Het omgevingsplan dat voorziet in het toelaten van een nieuw zonneveld als bedoeld in het tweede en derde lid, bevat, in aanvulling op paragraaf 7.3.7, een motivering over:
5. de bijdrage die wordt geleverd aan het behouden en versterken van de biodiversiteit en een zorgvuldige landschappelijke inpassing;
6. het combineren met andere relevante opgaven.
7. Een omgevingsplan dat voorziet in het toelaten van een nieuw zonneveld als bedoeld in het tweede en derde lid, verzekert:
8. de realisatie en de instandhouding van inrichtingsmaatregelen op het gebied van ruimtelijke kwaliteit, landschappelijke inpassing en het behouden en versterken van de biodiversiteit;
9. dat het zonneveld en de bijbehorende andere bouwwerken na afloop van de opwekking van energie worden gesloopt.
Artikel 7.82 (ontheffingsbevoegdheid gedeputeerde staten)
Gedeputeerde staten kunnen op verzoek ontheffing verlenen van de regels in afdeling 7.3.
Tijdelijk deel van het omgevingsplan: het bestemmingsplan Buitengebied
Artikel 3 Agrarisch Pro
3.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het uitoefenen van een agrarisch bedrijf zoals genoemd in lid 1.9 onder a en b;
[…].