Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/8663
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2026 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
en
[naam verweerder] ,het college
(gemachtigden: mr. F. de Smit en mr. J.H. Meijer).
en
de Staat der Nederlanden, (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [persoon A] en [persoon B] uit [plaats] (belanghebbenden).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen de (gehandhaafde) afwijzing door het college van haar handhavingsverzoek.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 6 december 2022 een verzoek om handhaving ingediend bij het college.
3. Het college heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 21 maart 2023 (het primaire besluit) afgewezen.
4. Met het besluit van 21 november 2023 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
5. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
5.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
5.2.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
5.3.
De rechtbank heeft het beroep op 13 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vergezeld door [persoon C] , de gemachtigden van het college, vergezeld door [persoon D] (toezichthouder) en [persoon E] . Belanghebbenden hebben zich afgemeld voor de zitting.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Waterwet is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
6.1.
Het verzoek om handhaving ziet mede op de Waterwet en is gedaan op 6 december 2022. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024, zoals de Waterwet, van toepassing blijft.
Totstandkoming van het bestreden besluit
7. Eiseres woont aan de [straatnaam 1] 20 in [plaats] . Zij heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het zonder de daartoe benodigde vergunningen ophogen van de gronden op het perceel van [straatnaam 1] 28 met 1 meter en aan de Gors met 2-3 meter, het aanleggen van keerwanden en gemetselde muren op de grens met [straatnaam 1] 20 en 24 en op de grens met [straatnaam 2] 36 en het in afwijking van reeds verleende vergunningen bouwen van een prieel en schuur nabij het naastgelegen perceel van eiseres. Eiseres stelt door deze overtredingen wateroverlast in de tuin te ervaren.
7.1.
Het college heeft het handhavingsverzoek afgewezen om de volgend redenen:
1. Ten aanzien van het zonder vergunning ophogen van het gehele terrein aan de [straatnaam 1] 28 stelt het college dat er sprake is van een herhaald handhavingsverzoek.
2. Ten aanzien van het zonder vergunning ophogen van diverse kavels aan de Gors stelt het college dat het voor de kavels die buiten de zonering van de waterkering liggen niet bevoegd is om handhavend op te treden. Ten aanzien van de ophoging van de parkeerplaats aan de Grote Kreeklaan is handhaving volgens het college onevenredig.
3. Ten aanzien van het zonder vergunning aanleggen van een keerwand of muur op de grens met de [straatnaam 1] 20 , 24, 26 en de [straatnaam 2] 36 stelt het college dat het ten aanzien van de muur grenzend aan de [straatnaam 2] 36 niet bevoegd is om handhavend op te treden. Voor de keerwanden en muren aan de [straatnaam 1] 20 , 24 en 26 is handhaving volgens het college onevenredig.
4. Ten aanzien van het in afwijking van een vergunning bouwen van een berging op het terrein nabij de [straatnaam 1] 28 stelt het college dat sprake is van een herhaald verzoek. Het college stelt dat er geen overtreding is geconstateerd.
5. Ten aanzien van het in afwijking van een vergunning bouwen van een prieel op het terrein van [straatnaam 1] 28 stelt het college dat er alleen een overtreding is geconstateerd voor zover er zand onder het prieel is aangebracht. Volgens het college is handhaving onevenredig.
7.2.
Het college heeft in het bestreden besluit, onder overneming van het advies van de hoor- en adviescommissie, het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Het college stelt dat het handhavingsverzoek terecht is afgewezen.
Toetsingskader
8. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Omvang van het geding
9. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), zie onder meer de uitspraak van 26 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5759, een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid. De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Dit brengt met zich dat de rechtbank niet zal ingaan op het betoog van eiseres dat het college ten onrechte niet is ingegaan op haar bezwaar dat ten tijde van het bouwen van de nieuwbouwwoningen (2011/2012) aan de Havenkant een sloot aan het einde van het aflopende terrein is gedempt zonder vergunning. Eiseres heeft het college met het handhavingsverzoek van 6 december 2022 niet verzocht om hiertegen handhavend op te treden.
9.1.
Het geschil beperkt zich tot de vraag of er sprake is van een overtreding van artikel 3.2 van de Keur, waarbij het gaat om het zonder watervergunning verrichten van handelingen ten aanzien van de in de legger aangegeven zonering van de waterkering. De Dorpsstraat en de Grote Kreeklaan zijn als regionale waterkering een waterstaatswerk. De tuin van eiseres ligt volgens de legger in de zonering van de waterkering. Gelet op het in artikel 3.2 van de Keur gegeven toetsingskader valt het betoog van eiseres over wateroverlast in haar tuin buiten het bestek van onderhavige procedure.
Geen constateringsrapport
10. Eiseres betoogt dat het college ten onrechte geen controlerapport heeft overgelegd.
10.1.
Handhavend optreden is alleen mogelijk als sprake is van een overtreding. De Afdeling heeft in een uitspraak van 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3831, overwogen dat aan een sanctiebesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot de conclusie dat sprake is van een overtreding dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat het college geen controlerapport aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Ook zijn er geen foto’s toegevoegd aan het dossier. Uit de besluitvorming volgt enkel dat een toezichthouder op 6 maart 2023 een controle heeft uitgevoerd op het perceel en dat geconcludeerd is dat sprake was van een overtreding. Hiermee is met name de locatie en de werkwijze die gehanteerd is voor de constateringen niet duidelijk. Er is niet inzichtelijk gemaakt, bijvoorbeeld aan de hand van een kaart, hoe de betreffende bouwwerken en gronden zich verhouden tot de in de legger gegeven zonering van de waterstaatswerken. Deze gang van zaken is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). De beroepsgrond slaagt.
10.3.
Met het oog op een zo finaal mogelijke afdoening van het geschil, zal de rechtbank hierna nog de andere beroepsgronden van eiseres bespreken.
Bevoegdheid ophoging gronden aan de Gors
11. Eiseres stelt dat het college wel bevoegd is om handhavend op te treden tegen het ophogen van de gronden aan de Gors voor zover deze buiten de zonering zijn gelegen. Zij voert daartoe aan dat deze ophoging ook van invloed is op de waterkering.
11.1.
Zoals hiervoor onder 9.1 is aangegeven beperkt het toetsingskader van artikel 3.2 van de Keur zich tot handelingen ten aanzien van een waterstaatswerk dat in de legger met een zonering is aangegeven. Gelet hierop oordeelt de rechtbank dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de door eiseres gestelde ophogingen van de gronden aan de Gors die buiten de zonering van de waterkering zijn gelegen. Dit geldt ook voor de muur grenzend aan de [straatnaam 2] 36.
Overtreding ophoging gronden [straatnaam 1] 28
12. Eiseres betoogt dat met het ophogen van de gronden met 1 meter van het perceel van [straatnaam 1] 28 in 2013 sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend moet optreden. Verder betoogt eiseres dat in het advies van de hoor- en adviescommissie, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, ten onrechte staat dat het gaat om een herhaald verzoek om handhaving voor het ophogen van het perceel van [straatnaam 1] 28 en het in afwijking bouwen van de schuur nabij [straatnaam 1] 28 omdat daar in het besluit van 17 april 2014 met kenmerk [kenmerknummer] al op is besloten.
12.1.
Het college heeft op de zitting bevestigd dat erkend is dat er geen sprake is van een herhaald verzoek om handhaving waarop reeds met het besluit van 17 april 2014 is besloten. De rechtbank oordeelt dat het college in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom er geen sprake is van een overtreding ten aanzien van het ophogen van de gronden van het perceel van [straatnaam 1] 28 . Dit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). Het college heeft nagelaten te onderzoeken en te motiveren of er sprake is van een overtreding van artikel 3.2 van de Keur. De beroepsgrond slaagt.
Overtreding prieel en schuur
13. Ten aanzien van het betoog van eiseres dat de schuur en het prieel niet volgens de verleende watervergunning van 17 april 2014 zijn gebouwd, oordeelt de rechtbank dat het college niet heeft onderzocht en gemotiveerd waarom er geen sprake is van strijd met die verleende vergunning (artikel 6.20, derde lid, van de Waterwet). Dit is in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel (artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Awb).
Zijn er bijzondere omstandigheden om af te wijken van handhaving?
14. Tussen partijen is niet in geschil dat de parkeerplaats aan de Grote Kreeklaan zonder vergunning is opgehoogd. Ook is niet in geschil dat voor de keerwanden en muurtjes aan de [straatnaam 1] 20 , 24 en 26 en voor het aanbrengen van zand onder het prieel geen vergunningen zijn verleend. Dit brengt met zich dat ten aanzien van deze handelingen voor zover gelegen binnen de waterkering sprake is van een overtreding waartegen het college bevoegd is handhavend op te treden.
14.1.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
14.2.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisering, bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Concreet zicht op legalisatie
15. Eiseres stelt dat er geen concreet zicht op legalisatie is, omdat er geen aanvraag is ingediend.
15.1.
Voor het antwoord op de vraag of er concreet zicht op legalisatie bestaat, moet worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de besluitvorming (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1396). Hoewel het college heeft aangegeven bereid te zijn om de benodigde watervergunningen te verlenen, is niet gebleken dat ten tijde van de besluitvorming de daarvoor benodigde aanvragen zijn ingediend. Hiermee staat niet vast of de overtreder bereid is om de overtreding te beëindigen. Om deze reden volgt de rechtbank het college niet in zijn standpunt dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie op grond waarvan het college had behoren af te zien van handhaving. Het betoog van eiseres slaagt.
Evenredigheid
16. Eiseres kan zich niet vinden in het standpunt van het college dat van handhaving moet worden afgezien gelet op het tijdsverloop en de omstandigheid dat dit zou leiden tot ingrijpende gevolgen.
16.1.
Uit vaste rechtspraak volgt, zoals eiseres terecht betoogt, dat tijdsverloop geen bijzondere omstandigheid is om af te zien van handhaving (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3282). Dat de keerwanden en muurtjes in de periode tussen 1997 en 2013 zijn aangebracht en de gronden van de parkeerplaats in de jaren negentig zijn opgehoogd vormt dus in beginsel geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college kan afzien van handhaving. Dat het afbreken van de keerwanden en de muurtjes en het afgraven van de gronden ingrijpend zou zijn, zoals het college betoogt, en het college de vergunning zou verlenen indien een aanvraag wordt ingediend maakt evenmin dat handhaving onevenredig is. Het doel van handhaving is immers om een einde te maken aan een overtreding. Dit kan door het ongedaan maken van de overtreding of het legaliseren daarvan. Met het ingenomen standpunt van het college wordt dit niet bereikt. Het betoog van eiseres slaagt.
Overschrijding redelijke termijn
17. Eiseres verzoekt in haar nadere stuk van 27 december 2025 om het college te veroordelen tot vergoeding van de schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
17.1.
Uit vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) volgt dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. Voor de berechting van een zaak in eerste aanleg geldt als uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, als de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarschriftprocedure inbegrepen (zie de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:704). In gevallen waarin de bezwaar- en beroepsfase samen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn daardoor is overschreden, heeft voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de gerechtelijke instantie, als uitgangspunt te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd, als de duur daarvan een half jaar overschrijdt en de beroepsfase als zij meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen een langere duur rechtvaardigen.
17.2.
De behandeling van de totale procedure heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 28 april 2023 tot aan deze uitspraak 3 jaar geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Niet gebleken is dat de langere behandelingsduur gerechtvaardigd was. Uitgaande van een schadebedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2682), zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot een schadevergoeding van € 1.000,-.
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Verwezen wordt hier naar de onderdelen 10.2, 12.1 en 13 hiervoor. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om het college op te dragen om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Gelet op het aantal gebreken is dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen.
18.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor twaalf weken. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, blijft op een nieuw te nemen besluit het oude recht van toepassing. Daarvoor is wel vereist dat onder het nieuwe recht nog steeds sprake is van een overtreding.
18.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van de haar verzochte proceskosten, waarbij het gaat om reiskosten. De rechtbank stelt de reiskosten vast op € 23,40, zijnde de kosten gemoeid met de reis Heerjansdam-Groningen, v.v. per openbaar vervoer, laagste klasse (artikel 1, aanhef, onder d en artikel 2, eerste lid, onder d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, overeenkomstig artikel 11, eerste lid, onderdeel d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 21 november 2023;
- draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 23,40 aan proceskosten aan eiseres;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan eiseres van een schadevergoeding van € 1.000,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M.J. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […].
[…].
Waterwet
Artikel 6.5
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap:
[…];
[…];
gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
Artikel 6.20
[…].
3. Gedragingen in strijd met de aan een vergunning verbonden voorschriften zijn verboden.
Keur voor waterschap Hollandse Delta 2014
Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
[…];
n. Waterstaatswerk: oppervlaktewaterlichaam, waterkering of ondersteunend kunstwerk;
[…].
Artikel 3.2 Watervergunning waterstaatswerken en beschermingszones
Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de waterhuishoudkundige functies, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te leggen, te laten staan, te vervangen, te verwijderen te vervoeren of te laten liggen.
Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur een waterstaatswerk, te vervangen, te verwijderen, te wijzigen of aan te leggen.
Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur in het profiel van vrije ruimte werken te plaatsen, te wijzigen, te vervangen, te verwijderen of te behouden.
[…].