Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/1323
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2025 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 5.850,- die verweerder haar met het besluit van 6 oktober 2023 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.
1.1.
Met het bestreden besluit van 22 december 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 mei 2025 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaak 24/2371. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam], en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 22 juni 2023 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA.
De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 28 juli 2022 omstreeks 11.00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 28 juli 2022 omstreeks 11.00 uur.
Op 28 juli 2022 was ik toezichthouder op het slachthuis VION te Tilburg. Bij het lossen van de wagen met kenteken [kenteken] zag ik de koe met oornummer NL [nummer] (zie foto nr. 4) van de wagen komen.
Ik zag dat de koe zeer kreupel was op de linker achterpoot (zie foto nr. 1). De linker ondervoet was ontstoken en verdikt. Ik zag dat het voor de koe te pijnlijk was om de ondervoet te belasten (zie filmpje). Ik zag dat de ondervoet ontstoken was, de kroonrand was rood. Een ontsteking ontstaat doordat er weefselbeschadiging optreedt.
In de 1e fase van de ontsteking treedt er een verhoogde doorbloeding van het beschadigde weefsel op waardoor roodheid optreedt.
De 2e fase in het ontstekingsproces is dat door de verhoogde doorbloeding er vocht en cellen in het weefsel terecht komen waardoor er een verdikking optreedt (oedeem). De ondervoet was verdikt.
De 3e fase in het ontstekingsproces is dat de druk op het weefsel verhoogt waardoor de pijnreceptoren worden geprikkeld. Tevens komen er bepaalde stoffen vrij (prostaglandines) die ook inwerken op de pijnreceptoren.
Het dier had duidelijk pijn bij het zich verplaatsen. Ik zag dat de koe de linker ondervoet zo min mogelijk belastte. Het zo min mogelijk belasten van de ondervoet duidt op pijn.
Al deze symptomen zoals beschreven hierboven waren aanwezig bij dit dier. Deze symptomen waren zeker aanwezig voor aanvang van het transport.
Aan de hand van de bij het rund behorende levensnummer(oornummer) NL [nummer] werd bij het raadplegen van het Identificatie- en registratiesysteem van dieren vastgesteld dat op 27-07-2022 het rund was afgevoerd van UBN [nummer] naar UBN [nummer] om van daaruit op 28-07-2022 op het slachthuis VION Tilburg (UBN [nummer]) te worden aangevoerd (zie bijlage uitdraai I&R raadplegen verblijfsplaatsen). Bij het raadplegen van UBN [nummer] in het Identificatie- en registratiesysteem van dieren bleek dit UBN te zijn van [eiseres] (zie bijlage uitdraai I&R raadplegen meldingseenheden enrelaties).
Aangezien de letsels waardoor het dier zich niet pijnloos kon bewegen, in deze vorm optreden in een tijdspanne van meer dan 2 dagen tot weken, waren ze dus zeker aanwezig voor aanvang van het transport.
Ik zag dat de koe ook ligplekken op beide billen had. Ligplekken ontstaan doordat dieren veelvuldig gaan neerliggen op een harde ondergrond waardoor er een beschadiging van de huid optreedt. Eerst worden de haren dunner op die plaats, dan ontstaat er een schaafwonde en vervolgens wordt er een korst gevormd. Op beide billen was er een korst aanwezig (zie foto 2 en 3). Ligplekken als deze met korst ontstaan in een tijdspanne van dagen tot weken. De ligplekken zijn het gevolg van de pijnlijke linker ondervoet. Om de ondervoet te ontlasten gaat de koe veelvuldig liggen.
De koe was apart geladen maar heeft desondanks de linker ondervoet moeten belasten om haar evenwicht te bewaren tijdens het vervoer. Het vervoer heeft hierdoor extra lijden veroorzaakt.
De houder op de plaats van overladen (verzamelcentrum) had een dier ontvangen en bood deze vervolgens weer aan voor verder transport, terwijl het dier niet geschikt was voor het voorgenomen transport omdat het dier niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen.
”
”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“Het verzamelcentrum liet een koe vervoeren die niet geschikt was voor het voorgenomen transport omdat de koe niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder b, artikel 9, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, onder a, van de Transportverordening [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.850,-, bestaande uit het standaardboetebedrag dat voor deze overtreding geldt, gematigd met 10% vanwege tijdsverloop, verhoogd met het bedrag van een eerder opgelegde boete omdat sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres betwist dat het dier ongeschikt was voor transport. De chauffeur heeft het dier voorafgaand aan het transport bekeken en beoordeeld dat het dier op transport kon. De toezichthouder wijst op een rode kroonrand maar die is op de foto’s niet vast te stellen en dus is ook niet vast te stellen dat alle fases van de ontsteking zijn doorlopen. Bovendien is niet aangegeven over welk tijdspanne gesproken wordt bij die fases. In het rapport van bevindingen is een termijn van twee dagen tot enkele weken gegeven. Nu het dier een dag eerder is vertrokken bestaat de mogelijkheid dat het dier iets mankeerde dat van beginnende aard was waarbij de symptomen zich tijdens transport verder hebben geopenbaard. Daarnaast zijn ligplekken op beide billen niet te verklaren als sprake was van één pijnlijke poot. Ten onrechte heeft de toezichthouder het dier niet nader onderzocht. De temperatuur meten, het bevoelen van de plek en een PM-keuring zouden duidelijkheid hebben gebracht over de aard en vooral de duur van de aandoening. Verder wijst eiseres erop dat het rapport pas negen maanden na de constatering is opgemaakt.
6.1.
In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [2] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk beschreven wat de toezichthouder bij de koe heeft waargenomen, namelijk dat het dier zeer kreupel was en de linker ondervoet zo min mogelijk belastte. Ook is beschreven dat de linker ondervoet ontstoken en verdikt was, dat het dier pijn had bij het verplaatsen en ligplekken had op beide billen. Bij het rapport is ook een filmpje gevoegd waarop te zien is dat de koe kreupel loopt en de linker achterpoot niet tot nauwelijks belast. Ook zijn bij het rapport drie foto’s gevoegd, onder meer ter illustratie van de ligplekken op beide billen. Weliswaar is op de foto’s de door de toezichthouder beschreven rode kroonrand niet (goed) zichtbaar, maar daarin ziet de rechtbank geen grond voor twijfel. In het rapport is ten aanzien van de waargenomen rode kroonrand niet specifiek naar foto’s of filmpjes verwezen en ook uit het bijschrift bij de foto’s blijkt niet dat de foto’s dienen ter ondersteuning van die waarneming. Daarbij is aannemelijk dat (zoals door verweerder gesteld) een rood gekleurde kroonrand niet eenvoudig op een foto is vast te leggen. Bovendien is op de foto’s en filmpjes bij het rapport niet zodanig ingezoomd op de onderpoot dat een goed beeld van de kroonrand kan worden verkregen.
6.3.
Voorts heeft de toezichthouder in het rapport voldoende gemotiveerd dat de koe al voorafgaande aan het transport kreupel moet zijn geweest door aan te geven dat sprake was van een ontsteking en toe te lichten dat het dier alle symptomen vertoonde van de drie fasen van een ontsteking. In het rapport is inderdaad niet toegelicht hoeveel tijd elke fase in beslag neemt, maar de toezichthouder heeft wel beschreven dat de letsels waardoor het dier niet pijnloos kon bewegen in deze vorm optreden in een tijdspanne van meer dan twee dagen tot weken en dat vindt de rechtbank voldoende. De toezichthouder komt tot deze conclusie vanuit zijn deskundigheid als dierenarts op basis van de waargenomen symptomen en eiseres heeft geen onderbouwing gegeven waarom daaraan moet worden getwijfeld. Een nader onderzoek bij het dier was voor die conclusie ook niet noodzakelijk. Bovendien is in het rapport toegelicht dat de ligplekken waarop een korst zat in een tijdspanne van dagen tot weken ontstaan. Volgens de toezichthouder zijn deze plekken ontstaan als gevolg van het veelvuldig liggen om de pijnlijke linker ondervoet te ontlasten. Eiseres stelt dat ligplekken op beide billen niet passen bij één pijnlijke poot, maar heeft dit niet nader onderbouwd. De toezichthouder heeft vastgesteld dat het dier pijn had bij het belasten van de linker ondervoet en dat sluit niet uit dat het dier wel zonder pijn op de linkerbil kon liggen. Nu de letsels waardoor het dier niet pijnloos kon bewegen optreden in een tijdspanne van meer dan twee dagen, staat voldoende vast dat het dier al voorafgaande aan het transport zich niet op eigen kracht pijnloos kon voortbewegen. De toezichthouder heeft de koe op 28 juli 2022 om 11.00 uur tijdens het lossen gezien en het vervoer van de koe is op 27 juli 2022 aangevangen. De toezichthouder heeft de koe dus een dag na aanvang van het transport gezien, terwijl het beschreven letsel en het niet pijnloos kunnen voortbewegen volgens de toezichthouder al meer dan twee dagen aanwezig moet zijn geweest.
6.4.
De rechtbank ziet daarom geen reden om aan de juistheid van de bevindingen in het rapport te twijfelen. De omstandigheid dat er ruim negen maanden zitten tussen de constatering en het rapport biedt daarvoor ook geen grond. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft toegelicht is de datum onder het rapport de datum waarop het rapport is afgerond en betekent die datum dus niet dat toen pas een aanvang is gemaakt met het schrijven van het rapport. Verder heeft de toezichthouder ter zitting toegelicht dat de normale procedure is dat de toezichthouders direct na de constatering opschrijven wat hun bevindingen zijn en dat zij die aantekeningen later gebruiken voor het schrijven van een uitgebreider rapport. Ook is toegelicht dat het door de toezichthouder opgestelde rapport eerst nog naar een andere afdeling van de NVWA gaat die het controleert, wat dus ook de nodige tijd in beslag neemt. Voorts zijn in dit geval ook direct ter plekke foto’s en een filmpje gemaakt die bij het rapport zijn gevoegd.
6.5.
Ter zitting heeft eiseres nog verwezen naar Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 3, onder a, van de Transportverordening. Op grond van dit voorschrift kunnen zieke of gewonde dieren wel in staat worden geacht te worden vervoerd wanneer het licht gewonde of zieke dieren betreft waarvoor het vervoer geen extra lijden veroorzaakt. Voor de rechtbank staat evenwel voldoende vast dat die situatie hier niet van toepassing was. Blijkens het rapport van bevindingen was de koe immers niet in staat zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen en dus niet licht gewond of ziek. Bovendien is in het rapport gemotiveerd dat het vervoer van de koe extra lijden heeft veroorzaakt.
6.6.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
7. Eiseres voert verder aan dat het besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom aangenomen moet worden dat de toezichthouders bij het opstellen van het rapport nog wisten wat er negen maanden eerder was gebeurd. Dit is een motiveringsgebrek. Daarnaast is sprake van een zorgvuldigheidsgebrek, omdat eiseres pas na 13,5 maanden op de hoogte is gesteld van de bevindingen van de toezichthouder. Eiseres is daardoor onevenredig beperkt in haar verdedigingsmogelijkheden. Na zo’n lange periode zijn er geen getuigen meer te vinden of kunnen getuigen zich niets meer herinneren van het voorval en is al het mogelijk ontlastend materiaal verdwenen. Dit is in strijd met het beginsel van fair play en met het rechtszekerheidsbeginsel. Vanwege deze gebreken kan het boetebesluit niet in stand blijven, aldus eiseres.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd waarom het betoog van eiseres ten aanzien van het tijdsverloop tussen de constatering en het rapport niet slaagt. Zoals hiervoor onder 6.4 is overwogen, volgt de rechtbank dit standpunt van verweerder. Over het tijdsverloop totdat eiseres op de hoogte is gebracht van de constateringen heeft verweerder in het besluit erkend dat sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek. Verweerder heeft vanwege deze onzorgvuldigheid de standaardboete gematigd met 10 % conform intern beleid. De rechtbank is niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop zodanig in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad dat verweerder had moeten afzien van boeteoplegging. Eiseres heeft niet nader geconcretiseerd over welk ontlastend materiaal zij door het tijdsverloop niet meer zou kunnen beschikken. Wel is denkbaar dat bij het vervoer betrokken personen zich na dit tijdsverloop van het betreffende transport niet veel meer herinneren. Dit neemt niet weg dat eiseres wel voldoende andere mogelijkheden had om zich te verweren. Eiseres heeft met het voornemen tot boeteoplegging het rapport van bevindingen en de daarbij gevoegde foto’s ontvangen en had de mogelijkheid de bij het rapport behorende filmpje bij verweerder op te vragen. Eiseres beschikte daarmee over voldoende (feiten)materiaal om de bevindingen van de toezichthouders tegen te spreken, bijvoorbeeld door een dierenarts op basis van het rapport en het beeldmateriaal een uitspraak te laten doen over de mogelijkheid dat de kreupelheid ook recent kan zijn ontstaan. Daarbij merkt de rechtbank op dat, zoals volgt uit overweging 6.1, van eiseres niet wordt verlangd dat zij tegenbewijs levert. Voldoende is dat zij met een onderbouwde betwisting zodanige twijfel zaait dat niet meer van de conclusies van de toezichthouder kan worden uitgegaan. Weliswaar is het tijdsverloop tussen de constatering en het op de hoogte stellen van eiseres aanzienlijk, maar er is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met het beginsel van fair play of het rechtszekerheidsbeginsel.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is dus ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025.
De griffier is verhinderd te tekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.