Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 24/615
ROT 24/2743
ROT 24/2745
ROT 24/5198
ROT 24/5676
ROT 24/8620
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2025 in de zaken tussen
[eiseres] ([afkorting naam eiseres]) uit [plaatsnaam 1], eiseres,
(gemachtigden: mr. R.J. Donkersloot, mr. W.J.E. van der Werf en mr. J.E. van der Holst),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder,
(gemachtigden: mr. L.J. Hamstra, mr. R.N.S. Groenen, mr. M.G. Oosterkamp, mr. L.L. van Oosterom en mr. M. Top, [naam 1], mr. E.W. Vervelde, mr. S. Broos en mr. P.L. IJpma ).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [bedrijf] uit [plaatsnaam 2] ([bedrijf])
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink, mr. I.A. Siskina en mr. B. Ravenshorst).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank zes beroepen van [eiseres] tegen zowel het weigeren aan [eiseres] als het verlenen aan [bedrijf] van een wijziging van de vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr). Het gaat in al deze zaken om de vergunning voor het plaatsen van oplaadpunten voor het laden van elektrische voertuigen op verzorgingsplaatsen langs de snelwegen.
De zaak 24/615 (verzorgingsplaats Haarrijn)
1.1.
Met het bestreden besluit van 29 november 2023 heeft de minister de door [eiseres] gevraagde vergunning voor zes extra laadpunten geweigerd.
De zaak 24/2743 (verzorgingsplaats de Vonken)
1.2.
Met het bestreden besluit van 29 januari 2024 heeft de minister de door [eiseres] gevraagde vergunning voor zes laadpunten geweigerd op grond van de Tijdelijke beleidsregel.
De zaak 24/2745 (verzorgingsplaats Witte Molen)
1.3.
Met het bestreden besluit van 29 januari 2024 heeft de minister de door [eiseres] gevraagde vergunning voor vier laadpunten geweigerd op grond van de Tijdelijke beleidsregel.
De zaak 24/5198 (verzorgingsplaats Struik)
1.4.
Met het bestreden besluit van 2 april 2024 heeft de minister de door [eiseres] gevraagde vergunning voor vier laadpunten voor trucks geweigerd op grond van de Tijdelijke beleidsregel.
De zaak 24/5676 (verzorgingsplaats De Zuidpunt)
1.5.
Met het bestreden besluit van 22 april 2024 heeft de minister de door [eiseres] gevraagde vergunning voor twee extra laadpunten geweigerd op grond van de Tijdelijke beleidsregel.
De zaak 24/8620 (verzorgingsplaats Hackelaar)
1.6.
Met het bestreden besluit 1 van 29 januari 2024 heeft de minister aan [bedrijf] een vergunning verleend voor zeven extra laadplekken met een looptijd tot 6 februari 2033.
1.7.
Met het bestreden besluit 2 van 29 juli 2024 heeft de minister het bestreden besluit 1 vervangen. De minister heeft daarbij de vergunning voor zeven extra laadplekken aan [bedrijf] verleend. Op grond van artikel 6:19, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege betrekking op dit besluit.
Alle zaken
1.8.
[bedrijf] heeft de rechtbank te kennen gegeven te willen deelnemen aan deze beroepen.
1.9.
Namens de minister zijn in elke zaak afzonderlijk verweerschriften ingediend.
1.10.
De rechtbank heeft de verschillende beroepen op 3 april 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Tijdens deze zitting zijn ook nog andere soortgelijke zaken behandeld, waarin de rechtbank afzonderlijk uitspraak heeft gedaan. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van [eiseres] en [naam 2] en [naam 3], de gemachtigden van de minister en de gemachtigden van [bedrijf].
Totstandkoming van de bestreden besluiten
2.1.
Deze beroepen zien op verzorgingsplaatsen langs diverse snelwegen. Een dergelijke verzorgingsplaats is een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Om een ‘werk’ op een verzorgingsplaats te mogen hebben, is een Wbr-vergunning nodig.
2.2.
[eiseres] beschikt op alle verzorgingsplaatsen waar het in deze procedures om gaat over een vergunning op grond van de Wbr voor een benzinestation als basisvoorziening. Ten aanzien van de verzorgingsplaatsen Haarrijn, de Vonken, Witte Molen, Struik en De Zuidpunt heeft [eiseres] een aanvraag ingediend voor realiseren dan wel uitbreiden van elektrisch laden als aanvullende voorziening bij de bestaande basisvoorziening.
2.3.
[bedrijf] beschikt op alle verzorgingsplaatsen over een vergunning voor elektrisch laden als basisvoorziening dan wel aanvullende voorziening. Ten aanzien van de verzorgingsplaats Hackelaar heeft [bedrijf] verzocht om uitbreiding van de vergunning voor elektrisch laden met zeven laadpunten, waaronder begrepen één laadpunt voor trucks.
2.4.
De minister heeft de bestreden besluiten voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. De ontwerpbesluiten hebben ter inzage gelegen en [eiseres] heeft, behalve ten aanzien van de verzorgingsplaats Haarrijn, zienswijzen ingediend.
2.5.
Vervolgens zijn de bestreden besluiten genomen. Voor wat betreft de vergunningen die zijn geweigerd op grond van de Tijdelijke beleidsregel wijst de minister er op dat de vergunningen voor de basisvoorziening elektrisch laden resterende looptijden hebben van minder dan vijf jaar. De Tijdelijke beleidsregel verzet zich in die situaties tegen vergunningverlening. De vergunning ten aanzien van de verzorgingsplaats Haarrijn heeft de minister niet op grond van de Tijdelijke beleidsregel geweigerd, maar in verband met de nog maar korte looptijd van de geldende huurovereenkomst van de basisvoorziening benzinestation.
Juridisch kader
3. Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvragen om een Wbr-vergunning zijn ingediend, is in deze zaken de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
3.1.
Het realiseren van laadpalen valt onder de vergunningsplicht uit artikel 2 Wbr. Artikel 3 van de Wbr bepaalt dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging of verlening van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op doelmatigheid en veiligheid. Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in het stuk ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’
3.2.
Het toetsingskader voor aanvragen van een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is dus te vinden in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd
.De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen.
.De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen.
3.3.
In de op 17 mei 2022 gewijzigde Kennisgeving 2022 zijn zeven, cumulatieve criteria geformuleerd voor de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is. Als aan één van deze criteria niet wordt voldaan, is er geen sprake van een aanvullende voorziening.
3.4.
In aanvulling op de Kennisgeving is op 23 december 2022 de Tijdelijke beleidsregel gepubliceerd in de Staatscourant.
3.5.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt een vergunning slechts verleend of gewijzigd met een geldigheidsduur die in ieder geval is beperkt (a) tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats, of (b) als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats.
3.6.
Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt geen vergunning verleend, indien toepassing van het eerste lid zou leiden tot een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar.
3.7.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel treedt de beleidsregel in werking met ingang van de dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst en dus op 24 december 2022.
3.8.
Op deze procedures is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Beoordeling door de rechtbank
De ontvankelijkheid van het beroep in de zaak 24/615
4. De minister en [bedrijf] stellen zich op het standpunt dat [eiseres] in de zaak die gaat over de verzorgingsplaats Haarrijn niet ontvankelijk is in haar beroep, omdat zij geen zienswijze heeft ingediend op het conceptbesluit. Daarnaast stelt de minister dat
het [eiseres] aan procesbelang ontbreekt, omdat als de vergunning wel was verleend, deze slechts een looptijd zou hebben gehad tot 1 december 2023.
Het ontbreken van een zienswijze
4.1.
Artikel 6:13 van de Awb bepaalt dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingediend door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht.
4.2.
Vast staat dat met het ontwerpbesluit wordt tegemoetgekomen aan de aanvraag van [eiseres]. De minister was in het ontwerpbesluit dus nog voornemens de vergunning aan [eiseres] te verstrekken. Voor [eiseres] bestond er op dat moment dan ook geen aanleiding om tegen het ontwerpbesluit op te komen en een zienswijze in te dienen. De omstandigheid dat in het ontwerpbesluit voor wat betreft de looptijd voor de vergunning is aangesloten bij de op dat moment geldende huurovereenkomst, terwijl [eiseres] juist tegen dit punt in het bestreden besluit in beroep opkomt maakt dat niet anders. De rechtbank wijst er in dit verband nog op dat [eiseres] ten tijde van het ontwerpbesluit, anders dan ten tijde van het bestreden besluit, nog geen zekerheid had dat zij ook ná 1 december 2023 het private gebruiksrecht van het benzinestation mocht voortzetten.
4.3.
Uit het voorgaande volgt dat aan [eiseres] het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb niet wordt tegengeworpen, omdat [eiseres] niet redelijkerwijs verweten kan worden dat zij geen zienswijze heeft ingediend.
Het procesbelang
4.4.
De rechtbank volgt de minister ook niet in het standpunt dat [eiseres] in de zaak over verzorgingsplaats Haarrijn geen belang (meer) heeft bij een uitspraak op haar beroep. De minister gaat uit van een, bij het wel verlenen van de gevraagde vergunning, looptijd tot de einddatum van de tijdens de aanvraag geldende huurovereenkomst. [eiseres] bestrijdt echter de juistheid van dit uitgangspunt van de minister. Indien deze vraag al in het kader van de ontvankelijkheid wordt beoordeeld, wordt [eiseres] de gelegenheid ontnomen om inhoudelijk tegen het bestreden besluit op te komen.
Leeswijzer
5. [eiseres] is ontvankelijk in haar beroep in de zaak 24/615. Dat geldt ook voor de overige beroepen die in deze uitspraken worden besproken. De rechtbank zal daarom aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] beoordelen of de bestreden besluiten in stand kunnen blijven. De rechtbank zal daartoe allereerst ingaan op de beroepsgronden die zijn gericht tegen de Tijdelijke beleidsregel. In de zaken 24/615, 24/2743, 25/2745, 24/5198 en 24/5676 beroept [eiseres] zich hier op. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de gronden gericht tegen het weigeren van de vergunning in zaak 24/615.
Tot slot zal de rechtbank beoordelen of de minister de vergunning in de zaak 24/8620 in redelijkheid aan [bedrijf] heeft kunnen verlenen.
De Tijdelijke beleidsregel
6. [eiseres] voert aan dat de Tijdelijke beleidsregel waar de minister de bestreden besluiten op baseert in strijd is met de Dienstenrichtlijn en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, namelijk het zorgvuldigheids-, het motiverings- en het evenredigheidsbeginsel. De Tijdelijke beleidsregel is dan ook onverbindend dan wel moet buiten toepassing worden gelaten, aldus [eiseres].
6.1.
Tussen partijen is niet (langer) in geschil dat de Tijdelijke beleidsregel een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid van de Awb is. Weliswaar kan ingevolge artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een beleidsregel, maar deze bepaling staat niet in de weg aan exceptieve toetsing van een beleidsregel. De bestuursrechter kan de (on)rechtmatigheid van beleidsregels exceptief toetsen in het kader van een beroep tegen een besluit op basis van die beleidsregels. Exceptieve toetsing houdt in dat, in dit geval, de beleidsregel wordt getoetst op strijd met een hoger wettelijk voorschrift en/of met een algemeen rechtsbeginsel. Indien daar sprake van is kan de beleidsregel onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten.
De Dienstenrichtlijn
6.2.
[eiseres] voert aan dat de Tijdelijke beleidsregel in strijd is met de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet omdat de beleidskeuzes die in de onderliggende Beleidsvisie staan genoemd een beperking vormen van de vrijheid van vestiging en voor die beperking wordt niet voldaan aan alle voorwaarden uit de Dienstenrichtlijn en in het bijzonder de vereisten van noodzakelijkheid en proportionaliteit. [eiseres] wijst er in dit verband ook op dat met de zogenaamde ‘vijf jaar-regel’ geen rekening wordt gehouden met de termijn die nodig is om de noodzakelijke investeringen terug te verdienen.
6.3.
Met het vergunningsstelsel zoals dit volgt uit de Wbr en door de minister nader is ingevuld met de Tijdelijke beleidsregel wordt de (verdere) toetreding tot de markt voor laadpunten gereguleerd. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn dienen vergunningstelsels te zijn gebaseerd op criteria die onder meer duidelijk en objectief, gerechtvaardigd en evenredig, vooraf openbaar bekendgemaakt en transparant zijn. Het doel van de Dienstenrichtlijn is, kort samengevat, het opheffen van belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en voor het vrij verkeer van diensten.
6.4. De minister heeft in deze procedure en in de toelichting bij de beleidsregel gemotiveerd uiteengezet waarom de Tijdelijke beleidsregel noodzakelijk is. Weliswaar wordt op grond van de Tijdelijke beleidsregel de mogelijkheid voor een nieuwe vergunning en de geldigheidsduur van de vergunning beperkt, maar naar oordeel van de rechtbank is deze beperking gerechtvaardigd vanwege dwingende redenen van algemeen belang. De minister heeft toereikend gemotiveerd dat dit nodig is, kort gezegd, met het oog op de transitie naar een andere en zoveel mogelijk gelijktijdige overgang naar een andere inrichting en verdeling van de verzorgingsplaatsen tussen de verschillende aanbieders. De rechtbank verwijst verder naar hetgeen hierna onder ‘evenredigheidsbeginsel’ is opgenomen. Voor zover sprake is van een beperking in het aanbieden van diensten acht de rechtbank die beperking overeenkomstig artikel 10 van de Dienstenrichtlijn en artikel 33, eerste lid van de Dienstenwet, gerechtvaardigd.
6.5. [eiseres] voert verder aan dat de Beleidsvisie, waarop de Tijdelijke beleidsregel is gebaseerd, in strijd is met de regels over het vrije verkeer. Het Oxera rapport waar [eiseres] in dit verband naar verwijst ziet op de biedbeperking als gevolg waarvan een zelfde aanbieder mogelijk in de toekomst niet zowel kan beschikken over het kavel voor motorbrandstoffenverkoop als over het kavel voor elektrisch laden. Deze biedbeperking maakt geen deel uit van de Tijdelijke beleidsregel en is evenmin aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd. Of de biedbeperking in strijd is met de Dienstenrichtlijn kan in deze procedure dan ook niet beoordeeld worden. Datzelfde geldt voor de Beleidsvisie nu dit geen geldend beleid betreft dat aan de bestreden besluiten ten grondslag is gelegd.
6.6. De Afdeling heeft in haar uitspraken van onder meer 31 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2029:2645), 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2607) en 18 augustus 2021 (ECLI:NLRVS:2021:1837) al overwogen dat een vergunning voor elektrisch laden als een aanvullende voorziening geen schaarse vergunning is. Van strijd met de Dienstenwet is ook in zoverre geen sprake.
6.4. De minister heeft in deze procedure en in de toelichting bij de beleidsregel gemotiveerd uiteengezet waarom de Tijdelijke beleidsregel noodzakelijk is. Weliswaar wordt op grond van de Tijdelijke beleidsregel de mogelijkheid voor een nieuwe vergunning en de geldigheidsduur van de vergunning beperkt, maar naar oordeel van de rechtbank is deze beperking gerechtvaardigd vanwege dwingende redenen van algemeen belang. De minister heeft toereikend gemotiveerd dat dit nodig is, kort gezegd, met het oog op de transitie naar een andere en zoveel mogelijk gelijktijdige overgang naar een andere inrichting en verdeling van de verzorgingsplaatsen tussen de verschillende aanbieders. De rechtbank verwijst verder naar hetgeen hierna onder ‘evenredigheidsbeginsel’ is opgenomen. Voor zover sprake is van een beperking in het aanbieden van diensten acht de rechtbank die beperking overeenkomstig artikel 10 van de Dienstenrichtlijn en artikel 33, eerste lid van de Dienstenwet, gerechtvaardigd.
6.5. [eiseres] voert verder aan dat de Beleidsvisie, waarop de Tijdelijke beleidsregel is gebaseerd, in strijd is met de regels over het vrije verkeer. Het Oxera rapport waar [eiseres] in dit verband naar verwijst ziet op de biedbeperking als gevolg waarvan een zelfde aanbieder mogelijk in de toekomst niet zowel kan beschikken over het kavel voor motorbrandstoffenverkoop als over het kavel voor elektrisch laden. Deze biedbeperking maakt geen deel uit van de Tijdelijke beleidsregel en is evenmin aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd. Of de biedbeperking in strijd is met de Dienstenrichtlijn kan in deze procedure dan ook niet beoordeeld worden. Datzelfde geldt voor de Beleidsvisie nu dit geen geldend beleid betreft dat aan de bestreden besluiten ten grondslag is gelegd.
6.6. De Afdeling heeft in haar uitspraken van onder meer 31 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2029:2645), 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2607) en 18 augustus 2021 (ECLI:NLRVS:2021:1837) al overwogen dat een vergunning voor elektrisch laden als een aanvullende voorziening geen schaarse vergunning is. Van strijd met de Dienstenwet is ook in zoverre geen sprake.
Het evenredigheidsbeginsel
6.7.
De rechtbank is van oordeel dat de Tijdelijke beleidsregel als zodanig en de daarin ogenomen vijf-jaarsregel niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Hoewel de Tijdelijke beleidsregel, meer specifiek de vijf-jaarsregel, een beperking betekent voor aanbieders van elektrische laadpunten, is de rechtbank van oordeel dat deze beperking gerechtvaardigd is. De Tijdelijke beleidsregel is vastgesteld vooruitlopend op toekomstige wet- en regelgeving ten aanzien van de inrichting van de verzorgingsplaatsen en de verdeling van kavels voor elektrisch laden op verzorgingsplaatsen langs snelwegen. De minister streeft naar een emissieloos wagenpark in 2050. Uit de toelichting op de Tijdelijke beleidsregel volgt dat het kabinet het voornemen heeft het aanbod van laadpunten op verzorgingsplaatsen te herordenen. Onderdeel van dit voornemen is de ontwikkeling van concurrentie tussen verzorgingsplaatsen in plaats van de huidige strijd om laadvoorzieningen op verzorgingsplaatsen. Omdat voor een aanzienlijk aantal verzorgingsplaatsen de looptijd voor de basisvoorziening laden in 2028 afloopt, en deze kavels dus opnieuw verdeeld kunnen worden, is dit een belangrijk moment voor de inwerkingtreding van nieuw beleid op verzorgingsplaatsen. Om geen vertraging op te lopen bij het uitgeven van nieuwe kavels is er in de Tijdelijke beleidsregel voor gekozen de looptijd van nieuwe vergunningen te beperken en is er een ook vergunningenstop opgenomen. Er is voor gekozen om de Tijdelijke beleidsregel direct in te laten gaan, zodat wordt voorkomen dat er ineens nog een groot aantal aanvragen voor laadvoorzieningen worden ingediend en zouden moeten vergund. Onderkend is dat het tijdelijk beperken van de looptijd van vergunningen nadelige gevolgen heeft voor initiatiefnemers, omdat deze daarmee worden beperkt in de tijd waarbinnen investeringen in de laadinfrastructuur terugverdiend kunnen worden. Een minder beperkende mogelijkheid, zoals een langere looptijd, is volgens de minister echter geen geschikt alternatief omdat daarmee de verwezenlijking van het kabinetsvoornemen en het behalen van zwaarwegende publieke doelen alsnog vertraagd wordt. Deze nadelige gevolgen wegen volgens de minister niet op tegen het belang van een spoedige invoering van de nieuwe uitgiftesystematiek. Met deze toelichting acht de rechtbank, alles overziend, de Tijdelijke beleidsregel niet onredelijk. In zijn algemeenheid kan de rechtbank de minister volgen dat het bij een grote stelselwijziging, waarbij in het kader van de energietransitie (voorzieningen op) verzorgingsplaatsen anders moeten worden ingericht en verdeeld onder de verschillende aanbieders, van belang is dat veranderingen zo veel mogelijk in één keer worden doorgevoerd. Dat bevordert ook de eenduidigheid voor de werkgebruiker. De Tijdelijke beleidsregel dient dit belang.
6.8.
De door [eiseres] in haar gronden van beroep aangevoerde punten leiden de rechtbank niet tot een ander oordeel. Dat [eiseres], of een andere aanbieder van laadpunten, ook belang kan hebben bij een vergunning korter dan vijf jaar wordt gevolgd. Maar ook hier is bij de totstandkoming van de Tijdelijke beleidsregel rekening mee gehouden. In de toelichting op de Tijdelijke beleidsregel wordt daarover opgemerkt dat kortlopende vergunningen kunnen leiden tot onnodige verrommeling en dat het niet ten goede komt aan de sobere en voorspelbare opzet van verzorgingsplaatsen. De overige door [eiseres] genoemde punten zien grotendeels op de eerder genoemde biedbeperking. Weliswaar maakt deze biedbeperking onderdeel uit van de visie van het kabinet op het nieuw te vormen beleid ten aanzien van elektrisch laden op verzorgingsplaatsen, maar de Tijdelijke beleidsregel ziet hier niet op. De rechtbank merkt tot slot op dat de Tijdelijke beleidsregel en de daarin opgenomen ‘vijf-jaarsregel’ voor alle aanbieders van elektrische laadpunten geldt. Dat [eiseres] ten opzichte van andere aanbieders onevenredig wordt benadeeld wordt dan ook niet gevolgd.
Het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
6.9.
Strijd met het zorgvuldigheids- en/of motiveringsbeginsel kan op zichzelf genomen niet leiden tot onverbindend verklaring van de Tijdelijke beleidsregel. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Wel kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift in een concreet geval buiten toepassing laten, maar alleen als hij door het zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek niet kan beoordelen of de regel in strijd is met hoger recht, algemene rechtsbeginselen en (materiële) algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel. Daar is hier geen sprake van. Zoals in rechtsoverweging 6.6. is overwogen is met de toelichting op de Tijdelijke beleidsregel voldoende gemotiveerd waarom voor een beperking van de looptijd en een vergunningstop is gekozen. Van een zorgvuldigheidsgebrek is ook geen sprake.
Artikel 4:84 van de Awb en afwijken van de Tijdelijke beleidsregel
7. Subsidiair voert [eiseres] aan dat de minister had moeten afwijken van de Tijdelijke beleidsregel en de gevraagde vergunning niet op grond van de Tijdelijke beleidsregel had moeten weigeren.
7.1.
Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, zoals hierboven is overwogen, toetst de bestuursrechter het besluit aan artikel 4:84 van de Awb als het beroep daartoe strekt. Dat betekent dat beoordeeld wordt of toepassing van het beleid voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij de toetsing van de beleidsregel aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
7.2.
Naar oordeel van de rechtbank heeft de minister voldoende gemotiveerd en zich op juiste gronden op het standpunt gesteld dat in geen van de zaken redenen bestaan om in afwijking van de Tijdelijke beleidsregel een vergunning te verlenen. [eiseres] heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat bij het weigeren van de vergunningen sprake was bijzondere omstandigheden met zodanige onevenredige gevolgen dat de minister toepassing had moeten geven aan artikel 4:84 Awb. Dat [eiseres] naar alle waarschijnlijk vergunningen met een looptijd van vijf jaar had verkregen indien zij haar aanvragen slechts enkele maanden eerder had ingediend, is hiertoe onvoldoende. Ook de omstandigheid dat de minister in andere zaken wel op grond van artikel 4:84 Awb van toepassing van de Tijdelijke beleidsregel afgeweken heeft, maakt niet dat [eiseres] door deze weigeringen onevenredig is benadeeld. In die zaken ging het om vergunningen voor reeds bestaande laadpunten.
Conclusie Tijdelijke beleidsregel
8.1.
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de conclusie dat (een bepaling uit) de Tijdelijke beleidsregel niet in strijd is met hogere regelgeving en/of algemene rechtsbeginselen. Ook bestond er in deze gevallen geen aanleiding om af te wijken van de Tijdelijke beleidsregel. De minister heeft de Tijdelijke beleidsregel dan ook aan de bestreden besluiten ten grondslag kunnen leggen.
8.2.
Omdat niet in geschil is dat de looptijd van de vergunningen voor basisvoorziening elektrisch laden ten tijde van de bestreden besluiten minder dan vijf jaar bedragen, heeft de minister de aanvragen van [eiseres] in de zaken 24/2743, 24/2745, 24/5198, en 24/5676 terecht afgewezen.
De zaak 24/615
9. [eiseres] voert ten aanzien van het besluit over verzorgingsplaats Haarrijn aan dat de minister de Kennisgeving op onjuiste wijze heeft toegepast. De minister heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de nieuwe huurovereenkomst voor het benzinestation die op 13 december 2023 is ingegaan.
9.1.
De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft aangesloten bij de ‘oude’ huurovereenkomst, met een looptijd tot 1 december 2023. Bij de beoordeling van een vergunningaanvraag is het uitgangspunt dat aan de hand van de bij de aanvraag overgelegde stukken en geldende situatie moet worden getoetst of en, indien van toepassing, tot wanneer, de vergunning verleend kan worden. Ten tijde van de heroverweging in bezwaar was weliswaar bekend dat [eiseres] de veiling van de verzorgingsplaats Haarrijn had gewonnen, maar op dat moment was de oude huurovereenkomst nog van toepassing. Bovendien is tussen partijen niet in geschil dat op basis van het biedboek behorende bij de veiling geldt dat bij elke nieuwe huurovereenkomst de dan geldende vergunningen ten aanzien van voorzieningen op de verzorgingsplaats opnieuw aangevraagd dienen te worden. Dat betekent ook dat er een nieuwe beoordeling met inachtneming van de dan geldende feiten en omstandigheden dient plaats te vinden. De minister heeft in het bestreden besluit niet op deze nieuwe beoordeling vooruit hoeven lopen. Dat er slechts enkele dagen zitten tussen het bestreden besluit en de nieuwe huurovereenkomst maakt dit niet anders.
9.2.
Uit het voorgaande volgt dat de minister de gevraagde vergunning slechts met een looptijd tot 1 december 2023 had kunnen verlenen. Vanwege deze korte looptijd heeft de minister van vergunningverlening kunnen afzien.
De zaak 24/8620
10. [eiseres] komt op tegen de door de minister aan [bedrijf] verleende vergunning voor zeven extra laadpunten, waaronder één laadpunt voor trucks op verzorgingsplaats Hackelaar. Hiertoe voert zij aan dat de zeven extra vergunde laadplekken afbreuk doen aan de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats, terwijl de huidige verkeerssituatie al complex is. Daarnaast stelt [eiseres] dat de vergunning in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op vooringenomenheid is genomen. De beroepsgronden over de bekendmaking en het niet meenemen van de zienswijze van [eiseres] in de besluitvorming heeft [eiseres] ter zitting ingetrokken.
De complexiteit van de verkeersstromen en de verkeersveiligheid
10.1.
De minister heeft naar aanleiding van de aanvraag tot uitbreiding van de vergunning van [bedrijf] een verkeerskundige analyse laten opstellen. Hierin is beoordeeld wat de mogelijke impact is van de aangepaste laadvoorziening op de verkeerskundige aspecten. Het risico op ongevallen wordt als klein ingeschat, mits aan gestelde eisen omtrent de kruispunt inrichtingen, bewegwijzering en totemplaatsing wordt voldaan. Geconcludeerd is dat, mits aan voornoemde vereisten wordt voldaan, uitbreiding van de vergunning geen reëel veiligheidsrisico met zich brengt.
10.2.
De eisen die in de verkeerskundige analyse omtrent de kruispunt inrichtingen, bewegwijzering en totemplaatsing zijn gesteld heeft de minister als voorwaarden aan de vergunning verbonden. Concreet betekent dit dat [bedrijf] de bebording moet aanpassen, de totempaal op de voorgeschreven plek dient te plaatsen, extra bebording op het kruispunt moet aanbrengen, maatregelen moet treffen om het laden vanaf de toevoerweg fysiek onmogelijk te maken voor alle weggebruikers en bebording moeten plaatsen bij de toekomstige doorsteek.
10.3.
De minister stelt dat de zeven extra laadpunten geen reëel verkeersveiligheidsrisico meebrengen en met het stellen van voorschriften kunnen worden gerealiseerd. De minister heeft daarbij verwezen naar de verkeerskundige analyse. In het verweerschrift wordt aanvullend opgemerkt dat er weliswaar een keuzepunt bijkomt, maar dat bij dit extra punt alleen gekozen hoeft te worden tussen laden van personenauto’s en laden van vrachtauto’s. De minister wijst er daarbij op dat er in het verblijfsgebied extra ruimte beschikbaar komt voor toenemende verkeersbewegingen met een lage snelheid waardoor de verwachting niet is dat geen afbreuk wordt gedaan aan de verkeersveiligheid. Over de doorzichtige wand merkt de minister op dat dit slechts een suggestie is om het laden vanaf de toevoerweg voor vrachtwagen fysiek onmogelijk te maken en dat aan [bedrijf] is hoe zij dit daadwerkelijk wenst te realiseren. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich hiermee in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de zeven extra laadpunten niet ten koste van de verkeersveiligheid gaan of maken dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen.
Het gelijkheidsbeginsel
10.4.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. De minister heeft in het verweerschrift van 12 maart 2025 uiteengezet dat van gelijke gevallen geen sprake is. Anders dan bij de aanvragen van [eiseres] in het verleden voor laadpunten voor zowel personenauto’s als trucks, is in de door [bedrijf] aangevraagde situatie wel sprake van gescheiden verkeersstromen. Bovendien realiseert [bedrijf] het laadpunt voor trucks niet op een bestaande vrachtwagenparkeerplek, hetgeen in de aanvraag van [eiseres] wel het geval was. De rechtbank volgt de minister dan ook dat geen sprake is van gelijke gevallen.
Het verbod op vooringenomenheid
10.5.
Het beroep op het verbod op vooringenomenheid slaagt ook niet. [eiseres] heeft dit gemotiveerd met de stelling dat de minister heeft meegedacht met [bedrijf] over onder welke voorwaarden de vergunning kan worden toegekend. Het met een aanvrager meedenken en doen van suggesties voor aanpassingen om tot vergunningverlening te kunnen komen, getuigt van bereidwilligheid aan de kant van het bestuursorgaan en niet zozeer van vooringenomenheid. Er zijn ook geen aanwijzingen dat de minister enkel bij [bedrijf] op deze manier handelt en bij [eiseres] en of andere partijen niet.
Conclusie en gevolgen
11. De beroepen zijn ongegrond. Dit betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, voorzitter, mr. E.C. Harting en mr. R. Kegge, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.