Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/2845
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 januari 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. B. Benard),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goeree-Overflakkee, het college
(gemachtigde: mr. D.C. Alblas).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam 1]uit [plaatsnaam] (vergunninghoudster)
[naam 1]uit [plaatsnaam] (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. J.M. van Koeveringe-Dekker).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar handhavingsverzoek.
1.1.
Het college heeft het handhavingsverzoek van eiseres met het besluit van 31 oktober 2023 (het primaire besluit) afgewezen. Met het bestreden besluit van 14 februari 2024 op het bezwaar van eiseres is het college hierbij gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 13 december 2024, samen met het beroep tegen de omgevingsvergunning (zaak 24/5194) op zitting behandeld. Eiseres is verschenen samen met haar partner en haar gemachtigde. De gemachtigde van het college heeft tevens deelgenomen, vergezeld door [naam 2] (projectleider gemeente Goeree-Overflakkee). Verder is de gemachtigde van vergunninghoudster verschenen samen met [naam 3] (projectleider woningcoöperatie).
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres is woonachtig op [adres] .
2.1.
Het college heeft op 14 juli 2023 een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van 111 flexwoningen aan de [locatie] voor tijdelijke opvang van Oekraïense ontheemden. Eiseres heeft hier samen met andere belanghebbenden bezwaar tegen gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om schorsing van de omgevingsvergunning (zaaknummer ROT 23/5754). Dit verzoek is door de voorzieningenrechter op 12 september 2023 toegewezen omdat het college ten onrechte de reguliere voorbereidingsprocedure had gebruikt. Omdat het project is aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject had het college de procedure zoals bedoeld in artikel 3.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) moeten toepassen. Met het besluit van 16 oktober 2023 heeft het college het bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning gegrond verklaard en de omgevingsvergunning van 14 juli 2023 herroepen.
2.2.
Het college heeft op 19 september 2023 besloten dat alsnog de uitgebreide voorbereidingsprocedure zal worden gevolgd. De gemeenteraad heeft op 12 oktober 2023 een ontwerpverklaring van geen bedenkingen afgegeven. Met ingang van 13 oktober 2023 heeft het ontwerpbesluit strekkende tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning voor een periode van zes weken ter inzage gelegen.
2.3.
Eiseres heeft het college op 19 oktober 2023 verzocht om handhavend op te treden tegen de door vergunninghoudster gestarte werkzaamheden zonder dat daar een geldige omgevingsvergunning aan ten grondslag lag. Dit handhavingsverzoek is door het college met het primaire besluit van 31 oktober 2023 afgewezen, omdat sprake was van concreet zicht op legalisatie. De omgevingsvergunning was op dat moment immers aangevraagd en er was reeds een ontwerpbesluit met een ontwerpverklaring van geen bedenkingen ter inzage gelegd. Eiseres heeft tegen dit besluit op 3 november 2023 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 november 2023 (zaaknummer ROT 23/7337) afgewezen.
2.4.
Op 22 januari 2024 heeft de Commissie Bezwaarschriften van de gemeente Goeree-Overflakkee (de commissie) een advies uitgebracht. Uit het advies van de commissie volgt dat in dit geval niet op voorhand kan worden aangenomen dat de ter inzage gelegde omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen. Dat er volgens eiseres gronden zijn om de gevraagde vergunning te weigeren, doet hier niet aan af. Daarbij heeft het college volgens de commissie aan de (financiële) belangen van vergunninghoudster en het belang van de opvang en huisvesting van ontheemden uit Oekraïne meer waarde mogen toekennen dan aan de belangen van eiseres.
2.5.
Met het bestreden besluit van 14 februari 2024 heeft het college het bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de commissie, afgewezen. Tegen dit besluit heeft eiseres op 18 maart 2024 een beroepschrift ingediend.
2.6.
Op 21 maart 2024 heeft de gemeenteraad een definitieve verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Het college heeft bij besluit van 8 april 2024 de gevraagde omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend. Het beroep hiertegen is door deze rechtbank met de uitspraak van heden ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving is gedaan op 18 oktober 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4. De rechtbank beoordeelt of eiseres ontvankelijk is in haar beroep – en zo ja – of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de afwijzing van het handhavingsverzoek gehandhaafd kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Belanghebbendheid
6. Het college stelt zich op het standpunt dat eiseres niet-ontvankelijk is in haar beroep omdat zij niet is aan te merken als belanghebbende bij haar handhavingsverzoek. Vanaf het adres van eiseres is de afstand tot de bouwlocatie hemelsbreed 193 meter. Daarnaast wordt het zicht op de bouwlocatie beperkt door een appartementencomplex dat voor de woning van eiseres staat. Bovendien heeft het plan een beperkte impact op de leefomgeving van eiseres omdat het verkeer van en naar de flexwoningen gebruik zal maken van de Joost van den Vondellaan, het Spuiplein of van het Gedempt Kanaal. Het verkeer komt daarmee niet langs haar woning. Gelet op de afstand tussen de woning van eiseres en de bouwlocatie is het tot slot niet aannemelijk dat de toekomstige bewoners van de flexwoningen bij de woning van eiseres zullen parkeren. Gezien het voorgaande ontbreken voor eiseres gevolgen van enige betekenis. Hierbij verwijst het college naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 februari 2023. [1]
6.1.
Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. [2] Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dient als correctie op dit uitgangspunt. [3] Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres wel belanghebbende is bij het handhavingsverzoek. Gelet op de omvang, aard en duur van het project kan niet worden gezegd dat de feitelijke gevolgen die eiseres zal ondervinden niet van enige betekenis zijn. In de uitspraak waar het college naar verwijst ging het om de bouw van vijf appartementen en twee semi-bungalows op een afstand van 113 meter. Dit is niet vergelijkbaar met onderhavig geval. Er worden immers maar liefst 111 flexwoningen gebouwd voor ruim 300 Oekraïense ontheemden, inclusief de daarbij horende infrastructurele voorzieningen, voor de duur van vijf jaar. De afstand van 193 meter is niet dermate klein dat kan worden gesteld dat eiseres hier weinig tot niets van zal merken. De ruim 300 ontheemden zullen zich immers logischerwijs ook in de buurt voortbewegen. Dat eiseres vanuit de woning geen direct zicht heeft op de (bouw)locatie doet hieraan niet af. Gelet op het voorgaande kan eiseres als belanghebbende worden aangemerkt.
7. Ter plaatse gelden de bestemmingsplannen “Buitengebied” en “Paraplubestemmingsplan Wonen en Parkeren”. De betreffende gronden hebben de bestemming “Agrarisch met waarden – 1”.
7.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beginselplicht tot handhaving
8. De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan alleen bevoegd is om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Is daarvan geen sprake, dan bestaat geen bevoegdheid tot het aanwenden van bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Is wel sprake van een overtreding dan moeten bestuursorganen in beginsel handhavend optreden, tenzij sprake is van een concreet zicht op legalisatie of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding met de te dienen belangen.
Overtreding
9. Tussen partijen is niet in geschil dat de bouw van 111 tijdelijke woningen en de verwezenlijking van 56 parkeerplaatsen in strijd is met het bestemmingsplan. Tussen partijen is evenmin in geschil dat aan vergunninghoudster – op het moment van het handhavingsverzoek – nog geen omgevingsvergunning was verleend. Hiermee handelde vergunninghoudster in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, b en c van de Wabo. Van een overtreding was aldus sprake.
Concreet zicht op legalisatie
10. Eiseres betoogt dat er geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. In het bestreden besluit wordt door het college geconcludeerd dat in geval van een ontvankelijke aanvraag en een ontwerpbesluit tot verlening van de omgevingsvergunning met een ontwerpverklaring van geen bedenkingen, niet op voorhand kan worden aangenomen dat de ter inzage gelegde omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen. Eiseres volgt het college hier niet in want het tegenovergestelde hiervan geldt volgens haar evengoed.
10.1.
De rechtbank is van oordeel dat er ten tijde van het handhavingsverzoek concreet zicht was op legalisatie. Hiervoor is ten minste vereist dat een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik waarop het handhavingsverzoek ziet past. In dat geval bestaat echter geen concreet zicht op legalisatie, indien op voorhand duidelijk is dat die omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen. Dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning mogelijk kan worden vernietigd, is onvoldoende om dat aan te nemen. [4] In het onderhavige geval lag ten tijde van het handhavingsverzoek het ontwerpbesluit strekkende tot verlening van de omgevingsvergunning reeds ter inzage. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat destijds al duidelijk was dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zou verkrijgen. Eiseres noemt enkel dat het ontwerpbesluit op diverse punten gebrekkig is, maar specificeert dit verder niet. De stelling van eiseres dat het tegenovergestelde evengoed geldt is gelet op de jurisprudentie van de Afdeling niet het criterium waaraan getoetst moet worden.
Belangenafweging
11. Eiseres betoogt verder dat het college – zelfs indien sprake zou zijn van concreet zicht op legalisatie – alsnog handhavend had moeten optreden. De belangenafweging die in dit kader is gemaakt is onvolledig en ondeugdelijk. Het college heeft het in het bestreden besluit allereerst over de financiële belangen van vergunninghoudster, maar hiervan zijn geen stukken overgelegd. Nu hier geen inzicht in is gegeven kon het college geen deugdelijke belangenafweging maken. Daarbij komt dat een financieel belang van een overtreder geen bijzonder belang is dat maakt dat van handhaving moet worden afgezien. Daarnaast wijst het college op de urgente noodzaak voor de opvang en huisvesting van ontheemden uit Oekraïne. Dat sprake is van een dergelijke urgente noodzaak ziet eiseres niet onderbouwd en dit betreft bovendien geen algemeen ruimtelijk belang, maar een maatschappelijk belang van de rijksoverheid. Zelfs indien deze urgente noodzaak wel aanwezig is, bestaat er geen wettelijke regeling die erin voorziet dat het bestemmingsplan op grond hiervan opzij geschoven kan worden. Het college gaat in het bestreden besluit verder niet daadwerkelijk in op de belangen van eiseres. Haar belangen worden slechts summier opgesomd, waarna de conclusie wordt getrokken dat de belangen van vergunninghoudster en het college prevaleren. Een onderbouwing hiervoor ontbreekt. De belangen van eiseres houden verband met een veilig woon- en leefklimaat, een goede verkeersafwikkeling en met het voorkomen van een waardedaling van haar woning.
11.1.
De rechtbank overweegt dat het college in het geval van concreet zicht op legalisatie in het concrete geval de betrokken belangen dient af te wegen om te bepalen of het gerechtvaardigd is om van handhaving af te zien. Het college dient dus nog een belangenafweging te maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in dit geval deugdelijk gemotiveerd waarom het college afziet van handhaving. Vanwege de zeer grote toestroom ontheemden uit Oekraïne hebben burgemeesters sinds 1 april 2022 de wettelijke taak om te voorzien in hun opvang. [5] Uit het primaire besluit, dat met het bestreden besluit inclusief de motivering in stand is gelaten, volgt dat het algemeen belang bestaat uit de taakstelling die de gemeente Goeree-Overflakkee als opdracht heeft ontvangen vanuit de Rijksoverheid ten aanzien van de (tijdelijke) opvang van ontheemden uit Oekraïne. Daarnaast wordt door de Rijksoverheid ook aangedrongen op het realiseren van woningbouw en sociale huurwoningen. Het college heeft verder toegelicht dat de gemeente Goeree-Overflakkee onderdak biedt aan ruim 300 ontheemde Oekraïners. Dit gebeurde op verschillende locaties. De contracten van de meeste opvanglocaties liepen echter af zonder verlengmogelijkheden. De locaties die nog wel beschikbaar waren, waren noodzakelijk voor andere doelgroepen zoals statushouders. Indien deze doelgroep namelijk niet snel zou worden gehuisvest kon de provincie ingrijpen en iedere vrijkomende sociale huurwoning hiervoor vorderen. Gelet hierop kan de rechtbank het college volgen in zijn standpunt over de urgente noodzaak van een nieuwe opvanglocatie voor de ontheemde Oekraïners. Uit het primaire besluit volgt verder dat het college de financiële belangen van vergunninghoudster bij haar belangenafweging heeft betrokken. Om aanspraak te kunnen maken op subsidie was vereist dat de eerste woning vóór 2024 gebouwd zou zijn. Daarnaast bestaat het financiële belang van vergunninghoudster ook uit het gegeven dat het verwijderen en later terugplaatsen van de woningen veel geld kost. Anders dan eiseres betoogt, is de rechtbank van oordeel dat het financiële belang van vergunninghoudster in het kader van de belangenafweging bij de beslissing om al dan niet te handhaven, wel een rol mag spelen. Dit belang mag echter op zichzelf geen reden zijn om van handhaving af te zien. [6] Het is de rechtbank niet gebleken dat dit belang doorslaggevend is geweest voor de beslissing om niet tot handhaving over te gaan.
11.2.
De stelling van eiseres dat het college ten onrechte niet is ingegaan op haar belangen volgt de rechtbank niet. In het primaire besluit, dat met het bestreden besluit geheel in stand is gelaten, wordt door het college uitgebreid ingegaan op de belangen van eiseres:
“De belangen van uw cliënte bestaan hierin dat zij het niet eens is met de bouw en ingebruikname van de 111 flexwoningen. Zij vindt het onrechtvaardig als vooruitlopend op toekomstige besluitvorming en dus nu zonder omgevingsvergunning bouwwerkzaamheden kunnen worden verricht Daarachter is het belang gelegen dat uw cliënte meent dat de bouw en ingebruikname van invloed is op haar woon- en leefklimaat.”
(…)
“Nu de belangen van partijen in kaart zijn gebracht, is ook relevant welke waarde wordt toegedicht aan de belangen van partijen. Bij de belangen van uw cliënte kan worden opgemerkt dat zij geen zicht heeft op de locatie. Daarnaast worden haar belangen niet getroffen, omdat de werkzaamheden op (grote) afstand van haar perceel plaatsvinden. De gevolgen van de werkzaamheden voor uw cliënte zijn dan ook beperkt, zeker nu de weg waarlangs zij woont geen logische route is voor het (bouw)verkeer. Dat zij gevrijwaard wil blijven van deze ruimtelijke ontwikkeling nemen wij aan. maar achten wij niet zo zwaarwegend dat dit belang moet prevaleren boven de andere belangen.
Het algemeen belang en de belangen van de Oekraïense ontheemden zijn daarentegen wel zwaarwegend. De opgave voor ons college op het gebied van huisvesting en opvang zijn zo groot en urgent dat spoedig ingrijpen is vereist. De werkzaamheden stilleggen zou leiden tot een vertraging van de realisatie van oplossingen voor urgente problemen. Daarnaast hebben deze problemen betrekking op de meest elementaire behoefte van een zeer kwetsbare doelgroep: de opvang van ontheemden uit Oekraïne. Nu het realiseren van een opvang direct resultaat oplevert voor de huisvesting van andere doelgroepen raakt dit alle onderwerpen in de portefeuille van huisvesting en opvang. Om ingrijpen van de Provincie te voorkomen, moeten wij zo spoedig mogelijk doorpakken, juist bij deze ruimtelijke ontwikkeling. De belangen van [naam 1] versterken dit zwaarwegend belang. Ook [naam 1] is erbij gebaat om de werkzaamheden zo spoedig mogelijk te kunnen uitvoeren. Dit om de financiële schade en stagnatie in de huisvesting van andere urgente doelgroepen zoveel mogelijk beperkt te houden.”
In het hierop volgende bezwaarschrift betwist eiseres dat zij geen zicht zou hebben op de locatie, maar dit wordt niet met bewijsmiddelen – zoals foto’s – onderbouwd. Ook geeft zij aan dat zij wél gevolgen van enige betekenis ondervindt, namelijk van het bouwverkeer op ongeveer 72 meter van haar woning vandaan. Deze belangen zijn echter reeds in het primaire besluit uitgebreid besproken en afgewogen. Nu eiseres dit in haar bezwaarschrift niet nader gemotiveerd onderbouwt, kon het college naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit volstaan met een opsomming van de belangen en de conclusie dat de belangen van vergunninghoudster en het college prevaleren.
12. Gelet op het voorgaande is het college terecht tot de conclusie gekomen dat hij niet handhavend hoefde op te treden, omdat er sprake was van concreet zicht op legalisatie.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J. Veth, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb):
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
[…]
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk.
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
Bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (planregels)
Artikel 3.1.1
De voor Agrarisch met waarden - 1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. grondgebonden agrarisch bedrijf, met uitzondering van:
1. sierteelt en bosbouw;
2. glastuinbouw;
3. intensieve kwekerij;
4. intensieve veehouderij;
5. paardenhouderij;
b. in afwijking van het bepaalde onder a sub 3 is intensieve veehouderij bij wijze van neventak toegestaan, tot maximaal het bestaande brutovloeroppervlak;
c. behoud en herstel van de aan het gebied eigen zijnde landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden;
d. extensieve (dag)recreatie;
e. bedrijfswoningen;
f. water.