Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 24/563 en 24/884-T
tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van 11 april 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] B.V., uit [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigden: mr. A.P. IJkelenstam en mr. J. Diekerhof),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, het college
(gemachtigde: mr. N. van Polanen).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[vergunninghouderster] B.V.uit [vestigingsplaats] , vergunninghoudster
(gemachtigde: M. Brahmi).
[vergunninghouderster] B.V.uit [vestigingsplaats] , vergunninghoudster
(gemachtigde: M. Brahmi).
Partijen worden in deze uitspraak verzoekster, het college en vergunninghoudster genoemd.
Inleiding
1. Vergunninghoudster is eigenaar van een perceel aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Dit perceel bevindt zich tussen de […] , een […] en de bussenstalling van [verzoekster] . Op 19 januari 2023 heeft vergunninghoudster bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een drive-thru coffeeshop op haar perceel en voor het aanleggen van een uitweg.
2. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘Woonboulevard kanaleneiland IKEA e.o.’ de bestemming ‘verkeer’ en is op grond van de regels van het bestemmingsplan onder andere bestemd voor rijwegen, fiets- en voetpaden en parkeervoorzieningen. Het bouwen van een drive-thru coffeeshop op dit perceel is daarom in strijd met het bestemmingsplan. Op 20 juni 2023 heeft het college aan vergunninghoudster een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de duur van tien jaar voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’ [1] en voor het aanleggen van een uitweg. [2]
3. Verzoekster is het hier niet mee eens. De in- en uitrit van de bussenstalling van verzoekster ligt tegenover de beoogde locatie van de coffeeshop. Verzoekster vreest dat de komst van de coffeeshop problemen zal opleveren met de verkeersveiligheid en de afwikkeling van verkeer, inclusief haar eigen busverkeer. Verzoekster heeft daarom bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Omdat vergunninghoudster tijdens de bezwaarprocedure is gestart met het uitvoeren van werkzaamheden op het perceel heeft verzoekster de voorzieningenrechter op 25 januari 2024 gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen totdat op het bezwaar is beslist.
4. Vervolgens is door het college op 2 februari 2024 een beslissing genomen op de bezwaren van verzoekster. Met de beslissing op bezwaar heeft het college de verleende omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld en het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening in stand gelaten. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
5. Het verzoek en het beroep zijn behandeld op de zitting van 28 maart 2024. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en is bijgestaan door haar gemachtigden. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [B] , verkeersdeskundige en [C] , projectleider. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [D] en [E] .
Het ontwerp
6. In het ontwerp waarvoor de omgevingsvergunning is verleend zijn er twee inritten naar de coffeeshop. De coffeeshop is via een inrit bereikbaar voor gemotoriseerd verkeer, afkomstig uit oostelijke richting vanaf de [straat] . Voor gemotoriseerd verkeer afkomstig uit westelijke richting wordt op de [straat] een opstelstrook aangelegd waarmee de coffeeshop via de tweede inrit toegankelijk is. Gemotoriseerd verkeer verlaat het perceel via een uitrit die aansluit op de parallelweg, gelegen tussen het perceel en de […] . Voor fietsers en voetgangers wordt het perceel bereikbaar via een oversteek met middengeleider.
Het geschil
7. Tussen partijen is met name in geschil of de komst van de coffeeshop een gevaar oplevert voor de verkeersveiligheid in dit gedeelte van de [straat] . Verzoekster vreest dat de komst van de coffeeshop, vanwege de verkeersaantrekkende werking daarvan, een verkeersonveilige situatie oplevert. Volgens verzoekster heeft het college zijn besluitvorming niet met een deugdelijk verkeersonderzoek onderbouwd. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft verzoekster een verkeersnotitie van Royal Haskoning DHV Nederland B.V. van 4 maart 2024 overgelegd.
8. Volgens het college is de ontwikkeling niet in strijd met de goede ruimtelijke ordening en is de ontwikkeling passend in de bestaande verkeerssituatie. Het college heeft aan zijn besluit de ‘Analyse verkeersveiligheid drive-in coffeeshop [straat] ’ van Goudappel Coffeng van 18 juni 2020 (de analyse van Goudappel), een rapport van de commissie Beheer Inrichting en Gebruik Openbare Ruimte (commissie BInG) van 23 juni 2023 (laatste versie) en een ongedateerde schriftelijke reactie van de afdeling Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) ten grondslag gelegd.
9. Het geschil tussen partijen beperkt zich tot de vraag of de afwijking van het bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar is gelet op de mogelijke gevolgen van het plan voor de verkeersveiligheid. Verzoekster heeft tijdens de zitting toegelicht dat zij geen gronden heeft gericht tegen de omgevingsvergunning voor zover die is verleend voor het aanleggen van de uitweg.
10. Verzoekster heeft in deze zaak ook gewezen op de mogelijke nadelige gevolgen van een nog aan te leggen middengeleider waarmee de coffeeshop ook voor voetgangers en fietsers toegankelijk wordt. De voorzieningenrechter stelt vast dat de omgevingsvergunning die in deze zaak voorligt niet is verleend voor het aanleggen van een middengeleider op de [straat] zodat deze gronden van verzoekster niet bij de beoordeling van deze zaak worden betrokken.
Beoordeling van het geschil
11. De voorzieningenrechter is tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. [3]
Het beoordelingskader
12. Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
13. De voorzieningenrechter stelt bij de beoordeling van het geschil voorop dat in het geval de aanvraag voor een omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan het college moet beslissen of hij wel of niet gebruik wil maken van de aan hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Bij het nemen van die beslissing komt het college beleidsruimte toe, daarbij moet het college alle betrokken belangen afwegen.
14. De voorzieningenrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van verzoekster of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
De procedurele grond
15. Verzoekster heeft tijdens de zitting haar beroepsgrond dat het college in het bestreden besluit niet op alle bezwaargronden heeft beslist, ingetrokken.
De verkeersveiligheid
16.1
Verzoekster voert aan dat het college zijn besluitvorming niet heeft gebaseerd op deugdelijk en actueel verkeersonderzoek. Ter onderbouwing wijst verzoekster op het volgende.
16.2
De analyse van Goudappel is volgens verzoekster verouderd omdat diverse omgevingsfactoren aan de [straat] sinds de uitvoering van het onderzoek ingrijpend zijn gewijzigd. In de analyse is geen rekening gehouden met de komst van de […] , het tweerichtingsverkeer op de [straat] en het feit dat vakantiebussen de parallelweg voor de parkeergarage als ophaal- en afzetpunt gebruiken met veel extra verkeersbewegingen en illegaal parkeren tot gevolg. Er kunnen verkeersonveilige situaties ontstaan, onder andere als er meer dan drie auto’s op de opstelstrook staan en doordat fietsers en voetgangers tussen wachtende auto’s zullen oversteken. Bovendien is de analyse van Goudappel gebaseerd op een bezoekersaantal van de coffeeshop van 400 bezoekers per dag, terwijl deze aanname niet nader is onderbouwd. Verzoekster wijst er verder op dat het ontwerp sinds het opstellen van de analyse van Goudappel ingrijpend is gewijzigd zodat de analyse van Goudappel is verouderd en niet aan het bestreden besluit ten grondslag kan worden gelegd.
16.3
De schriftelijke reactie van VTH kan volgens verzoekster ook niet als deugdelijke onderbouwing van de verkeersveiligheid dienen. De reactie van VTH is onder andere gebaseerd op observaties van een verkeersdeskundige. In de reactie van VTH is echter niet beschreven wanneer en op welke tijdstippen de observaties zijn uitgevoerd. Volgens verzoekster is van belang wanneer de observaties zijn uitgevoerd, omdat het vooral tijdens de spits erg druk is op dit gedeelte van de [straat] . Daarnaast ontbreken de constateringen van de observaties.
16.4.
Op de zitting heeft verzoekster er nog op gewezen dat ook het rapport van de commissie BInG onvoldoende is. Volgens verzoekster is dit rapport op basis van intern overleg tot stand gekomen en valt uit het rapport niet op te maken op basis van welke uitgangspunten en bevindingen tot de conclusie kan worden gekomen dat de verkeerssituatie ook na realisatie van het plan, veilig is.
17. Het college stelt zich op het standpunt dat hij met de analyse van Goudappel, in combinatie met de observaties door de verkeersdeskundige, de reactie van VTH en het rapport van de commissie BInG voldoende inzichtelijk heeft gemotiveerd dat het plan geen negatieve gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid op dit gedeelte van de [straat] . Volgens het college is in de analyse van Goudappel voldoende rekening gehouden met de omgevingsfactoren aan de [straat] . Ten tijde van het onderzoek van Goudappel in 2020 was de [straat] al tweerichtingsverkeer en werd de parallelweg bij de […] ook al gebruikt door vakantiebussen. Met de komst van de […] van verzoekster is in de analyse van Goudappel ook rekening gehouden. Verder heeft het college nader toegelicht dat de verkeersdeskundige drie keer tijdens de spits ter plaatse is gaan kijken en de situatie als veilig heeft beoordeeld. Tot slot heeft het college nog toegelicht dat het bezoekersaantal van 400 is gebaseerd op de bezoekersaantallen van een andere coffeeshop. Dit bezoekersaantal is volgens het college daarom een realistische inschatting die geen verstrekkende gevolgen zal hebben voor de verkeerssituatie, met name omdat de coffeeshop geen spitsgevoelige functie is.
18. De voorzieningenrechter stelt vast dat de analyse van Goudappel is gebaseerd op een eerder ontwerp voor de ontsluiting van de coffeeshop. In dat ontwerp is de coffeeshop alleen bereikbaar voor gemotoriseerd verkeer vanuit oostelijke richting (de [straat] ) en wordt geen tweede inrit gerealiseerd voor gemotoriseerd verkeer uit westelijke richting (de [straat] ). In de analyse van Goudappel zijn suggesties gedaan voor verbetering van de ontsluiting van het perceel en de bereikbaarheid voor fietsers en voetgangers. Dit heeft tot een nieuw ontwerp geleid waarbij vergunninghoudster grote aanpassingen heeft gedaan aan de inrichting en de ontsluiting van het perceel. De omgevingsvergunning is verleend voor dit nieuwe ontwerp.
19. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college niet voldoende deugdelijk gemotiveerd dat de afwijking van het bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar is op het gebied van de verkeersveiligheid. De analyse van Goudappel is hiervoor om meerdere redenen onvoldoende. In de analyse van Goudappel is geen rekening gehouden met de tweede inrit voor gemotoriseerd verkeer uit westelijke richting en de oversteek voor fietsers en voetgangers, zodat de analyse van Goudappel geen aandacht besteedt aan de gevolgen van deze wijzigingen voor de verkeersveiligheid. Verder is de opstelstrook op de [straat] niet in de analyse van de verkeersveiligheid betrokken en is ook niet kenbaar rekening gehouden met het tweerichtingsverkeer op de [straat] . Ten slotte zijn ook niet alle wijzigingen in de omgeving in de analyse van Goudappel betrokken. Met de aanwezigheid van de vakantiebussen op de parallelweg is geen rekening gehouden. In de analyse van Goudappel is weliswaar beschreven dat in het gebied een groothandel en een […] worden gerealiseerd met een bijbehorend aantal motorvoertuigbewegingen van 420 per dag, maar er is niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre die ontwikkelingen van invloed zijn op de verkeersveiligheid in het gebied. De wijzigingen in zowel het ontwerp als de omgeving maken dus dat de analyse van Goudappel onvoldoende is om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de ontwikkeling op het gebied van de verkeersveiligheid te onderbouwen.
20. Na de wijziging van het ontwerp heeft VTH in de bezwaarfase een schriftelijke reactie gegeven. Deze reactie van VTH verwijst voor de beoordeling van de verkeersveiligheid echter naar de analyse van Goudappel, die is gebaseerd op het oude ontwerp. Het rapport van VTH onderbouwt niet waarom het nieuwe, vergunde ontwerp ruimtelijk aanvaardbaar is op het gebied van de verkeersveiligheid.
21. De voorzieningenrechter vindt dat de observaties van de verkeersdeskundige en het advies van de commissie BInG op zichzelf onvoldoende zijn om te kunnen dienen als onderbouwing van het bestreden besluit. In de schriftelijke reactie van VTH is beschreven dat de verkeersdeskundige drie observaties heeft gedaan, daarbij is ook naar de verkeerssituatie in de spits gekeken. Nog afgezien van het feit dat onderbouwende gegevens van de observaties ontbreken, zien de observaties van de verkeersdeskundige vooral op de verkeersveiligheid en doorstroom in de bestaande situatie. Uit de schriftelijke reactie van VTH volgt niet dat ook het vergunde ontwerp door de verkeersdeskundige op verkeersveiligheid is beoordeeld. Voor de commissie BInG geldt dat deze commissie uit verschillende disciplines bestaat zodat wordt gekeken naar invloed van het ontwerp op verschillende onderdelen van de openbare ruimte. Het gaat dan onder andere om openbare verlichting, publieke veiligheid en groen. Ook verkeer en vervoer is een onderwerp van bespreking, maar daarover is in het rapport van de commissie BInG van 23 juni 2023 echter uitsluitend ‘akkoord’ opgenomen zodat ook daaruit geen motivering van de verkeersveiligheid van het vergunde ontwerp volgt.
22. Uit het voorgaande volgt dat het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat het plan ruimtelijk aanvaardbaar is op het gebied van de verkeersveiligheid. De voorzieningenrechter zal later in deze uitspraak bepalen welke consequenties zij hieraan zal verbinden.
De kruispuntanalyse
23. Verzoekster heeft verder nog aangevoerd dat zij een kruispuntanalyse in dit geval wenselijk en passend vindt voor de onderbouwing van de verkeersveiligheid. Verzoekster heeft daarover op zitting nog toegelicht dat een kruispuntanalyse een modelmatige en betrouwbare benadering geeft van de verkeersveiligheid van een kruispunt. Verzoekster betwist het standpunt in het bestreden besluit dat de kruispuntanalyse een middel is dat uitsluitend bij grootschalige planologische ontwikkelingen wordt ingezet.
24. De voorzieningenrechter volgt verzoekster daarin niet. Uit de rechtspraak waar verzoekster ter onderbouwing op heeft gewezen volgt dat een kruispuntanalyse veelal wordt uitgevoerd in het kader van grote ruimtelijke ontwikkelingen. Alhoewel het college vrij is om ter onderbouwing van de ruimtelijke inpasbaarheid een kruispuntanalyse uit te voeren, is dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter gelet op de omvang van de ontwikkeling in deze zaak niet noodzakelijk om tot een deugdelijke onderbouwing van de afwijking van het bestemmingsplan te kunnen komen.
Hoe nu verder met de beroepszaak?
25. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit een gebrek bevat omdat niet voldoende deugdelijk door het college is gemotiveerd dat het vergunde ontwerp ruimtelijk aanvaardbaar is op het gebied van de verkeersveiligheid. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
26. Op de zitting heeft het college zich primair op het standpunt gesteld dat voldoende deugdelijk en inzichtelijk is gemotiveerd dat het besluit geen nadelige gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid. Het college heeft zich wel bereid verklaard om een nader verkeerskundig onderzoek uit te voeren als dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter nodig zou zijn. De voorzieningenrechter ziet, mede gelet op deze verklaring van het college ter zitting, aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen om het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
27. Om het gebrek te kunnen herstellen zal het college met inachtneming van deze uitspraak deugdelijk moeten motiveren dat het vergunde ontwerp ruimtelijk aanvaardbaar is op het gebied van de verkeersveiligheid. Daarbij is van belang dat het effect van het vergunde ontwerp op de verkeersveiligheid wordt onderzocht en toegelicht en dat inzichtelijk wordt gemaakt dat rekening wordt gehouden met de relevante omgevingsfactoren in het gebied.
28. Het college moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, aan de voorzieningenrechter meedelen of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van de herstelmogelijkheid dient hij het gebrek binnen zes weken na de verzenddatum van de tussenuitspraak te herstellen. Vervolgens zal de voorzieningenrechter verzoekster en vergunninghoudster in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de voorzieningenrechter zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
29. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
30. De voorzieningenrechter houdt in de beroepszaak iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Hoe nu verder met het verzoek om voorlopige voorziening?
31. Omdat het bestreden besluit naar het oordeel van de voorzieningenrechter een gebrek bevat, gaat zij over tot beoordeling van de vraag of het noodzakelijk is om een voorlopige voorziening te treffen. Hiertoe weegt zij de belangen van de verschillende partijen bij het treffen van een voorlopige voorziening waarmee het gebruik van de coffeeshop wordt stilgelegd totdat het college het gebrek aan het bestreden besluit heeft hersteld.
32. Uit de beoordeling van het beroep volgt weliswaar dat de besluitvorming van het college een gebrek vertoont, maar ook dat het gebrek gelet op de aard ervan herstelbaar is. Hoewel het aan het college is om daarover een afweging te maken, acht de voorzieningenrechter het daarom op voorhand niet uitgesloten dat de omgevingsvergunning in stand zal blijven, in die zin dat de rechtsgevolgen ervan ondanks een vernietiging van het besluit in stand kunnen worden gelaten bij een succesvol herstel van het gebrek.
33. Wat de belangen van partijen betreft overweegt de voorzieningenrechter dat het belang van verzoekster is gelegen in het tegenhouden van het gebruik van de coffeeshop zolang niet deugdelijk is gemotiveerd dat de ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar is op het gebied van de verkeersveiligheid. Daar tegenover staat het belang van de vergunninghoudster. Zij heeft een groot financieel belang bij het in gebruik nemen van de coffeeshop. Daarbij speelt een belangrijke rol dat het college een tijdelijke omgevingsvergunning heeft verleend en vergunninghoudster dus ook slechts deze periode kan gebruiken om haar investeringen terug te verdienen. Het college heeft toegelicht dat het ook zijn wens is dat de coffeeshop open gaat. Een coffeeshop op deze locatie maakt onderdeel uit van de ambitie van de gemeente Utrecht om coffeeshops buiten de stad te vergunnen.
34. De voorzieningenrechter heeft oog voor de financiële belangen waar vergunninghoudster aandacht voor heeft gevraagd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter weegt het algemeen belang van de verkeersveiligheid in dit geval echter zwaarder. Zij betrekt daarbij dat verzoekster al in een vroeg stadium van de besluitvorming de verkeersveiligheid bij het college onder de aandacht heeft gebracht en dat dit desondanks niet tot een betere onderbouwing in de besluitvorming heeft geleid. Bovendien raakt de verkeersveiligheid niet alleen de (bedrijfs)belangen van verzoekster, maar ook de algemene belangen van de weggebruikers. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om de verleende omgevingsvergunning te schorsen. Dit betekent dat de coffeeshop nog niet open mag. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Als vergunninghoudster tijdens de verdere procedure toch met de exploitatie van de coffeeshop wil starten, kan zij de voorzieningenrechter van de rechtbank verzoeken om de voorlopige voorziening op te heffen, op grond van artikel 8:87, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De voorzieningenrechter kan dan een nadere belangenafweging maken.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- draagt het college op binnen twee weken aan de voorzieningenrechter mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing in de bodemzaak aan;
- schorst de verleende omgevingsvergunning.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2024.
(De voorzieningenrechter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.)
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak over het beroep staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. Voor zover bij deze uitspraak is beslist op het verzoek om voorlopige voorziening staat daartegen geen rechtsmiddel open.